《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》涉及到了多元化糾紛解決機(jī)制的抽象層面和具體層面、宏觀層面和微觀層面、決策層面和操作層面、確定性層面和探索性層面等方方面面，而這些亮點(diǎn)，恰成為構(gòu)筑和打造國家多元化糾紛解決機(jī)制法治化框架的重點(diǎn)、要點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。
一、多元化糾紛解決機(jī)制改革的時代意義
日前，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的發(fā)布具有重大意義，比如：多元化糾紛解決機(jī)制改革有助于破解法院正面臨的案多人少的矛盾，有助于確保當(dāng)事人行使更為廣泛的程序選擇權(quán)，有助于社會團(tuán)體和組織的發(fā)育成長，有助于民事糾紛得到更具針對性的類型化解決，有助于彰顯司法為民、便民、利民的更加豐富的內(nèi)涵等等。這里僅就以下兩點(diǎn)做重點(diǎn)闡述：
第一，多元化糾紛解決機(jī)制改革拓展了司法改革的覆蓋范圍，指引了司法改革的新型領(lǐng)域，明確了司法供給側(cè)改革的重點(diǎn)所在，同時啟迪著更深層次的改革訴求。
長期以來，訴訟或?qū)徟斜灰暈槊袷录m紛解決的唯一途徑，國家通過法院幾乎將糾紛解決權(quán)全盤壟斷，訴訟由此陷入公力救濟(jì)唯一化的泥潭之中，訴訟中的弊端日益凸顯，訴訟成本高昂，訴訟遲延普遍，訴訟中的不公和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，訴訟的過程和訴訟的結(jié)果很難滿足人民群眾不斷增長的對于糾紛解決的期待與愿望，由此所造成的訴訟難題不斷產(chǎn)生，比如訴訟難、公正及時審判難、執(zhí)行難、申訴難等等，也造成了糾紛化而不解、案結(jié)事難了以致糾紛大量外溢、信訪上訪等現(xiàn)象。這也導(dǎo)致了司法最終解決原則難以實(shí)現(xiàn)，司法既判力脆弱，司法缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和穩(wěn)定性，司法公信力大受損傷。與此同時，其他糾紛解決機(jī)制則日趨式微，比如人民調(diào)解功能萎縮，民事糾紛的行政解決不再行之有效，社會團(tuán)體和組織化解糾紛的機(jī)能生成困難。這就形成了訴訟高聳、非訴訟矮化的非協(xié)調(diào)性制度現(xiàn)象。非訴訟機(jī)制的弱勢低能勢必制約和影響訴訟機(jī)制功能的充分發(fā)揮，這就形成了雙輸而非雙贏的尷尬局面。
因此，從糾紛解決的視角而言，目前司法改革面臨著三大任務(wù)：一是“去庫存”，將法院大量積壓的案件（包括被排除在法院立案大門之外的案件）進(jìn)行外化分流解決，盡快消化；二是“降成本”，不僅要大幅降低國家投入于糾紛解決領(lǐng)域中的成本，使稀缺而寶貴的司法資源均衡分布于公力救濟(jì)與社會救濟(jì)領(lǐng)域，同時要采取切實(shí)有效的措施，降低當(dāng)事人行使訴權(quán)、使用法院的時間成本、物質(zhì)成本和機(jī)會成本，切實(shí)增強(qiáng)糾紛解決機(jī)制的感召力和凝聚力；三是“去短板”，要強(qiáng)化訴訟外的糾紛解決機(jī)制的功能和作用，使之與訴訟機(jī)制比肩而立，同頻共振，形成解決糾紛的管用、完整并具有內(nèi)在有機(jī)關(guān)聯(lián)的制度體系，使之產(chǎn)生出糾紛解決的整體功能和規(guī)模效應(yīng)，形成一個具有中國特色的多元化糾紛解決機(jī)制。通過上述三個方面司法供給側(cè)改革，便有助于將局限于訴訟和法院領(lǐng)域的司法改革延伸至整個社會糾紛解決領(lǐng)域，通過雙管齊下，引領(lǐng)司法改革從狹義走向廣義，并撬動社會領(lǐng)域的更為深入的改革與發(fā)展，最終形成具有鮮明中國特色的多元化糾紛解決體制，最大限度地釋放出公正有效化解糾紛的制度生產(chǎn)力。
第二，多元化糾紛解決機(jī)制改革有助于完善社會治理體系，提高社會治理能力，構(gòu)建公正合理的法治化秩序。
隨著改革開放的深化推進(jìn)，社會利益格局多元、社會糾紛頻發(fā)已然成為社會常態(tài)，人們對通過司法救濟(jì)和社會救濟(jì)化解糾紛所寄予的價值期待也不盡一致，如果依然局限于司法訴訟審判領(lǐng)域，利用法院一元化的訴訟機(jī)制來應(yīng)對紛繁復(fù)雜的各式社會糾紛和沖突，不僅力不從心，使本已尖銳化的案多人少的矛盾更趨加劇，而且也時常會事與愿違，糾紛解決的結(jié)果也往往偏移社會公平正義的評價標(biāo)尺，難以使當(dāng)事人以及周邊群眾心悅誠服地感到滿意，難以形成植根差異化社會土壤上的良好和諧的法治秩序。通過多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建，除了使司法強(qiáng)化其職能和功能以外，同時還使行政機(jī)關(guān)煥發(fā)出解決糾紛的內(nèi)在潛能，促使行政機(jī)關(guān)加快行政改革、轉(zhuǎn)變政府職能的步伐。社會團(tuán)體和組織也將在多元化糾紛解決機(jī)制體系的大格局中尋找定位、健康發(fā)展，發(fā)揮出固有的優(yōu)勢和長處，參與糾紛解決的過程，社會各界人士也有大量的機(jī)會各展其長，借助各種平臺助推糾紛有效化解，這樣就形成一個多元共治、各方參與、人人有責(zé)、協(xié)同齊進(jìn)、相融互動的體系化糾紛解決機(jī)制，這種九龍治水的綜合解紛模式較之于裁判中心主義下的法院單打獨(dú)斗式的解紛模式，顯然更具優(yōu)勢和實(shí)效，也更具有社會治理的可持續(xù)內(nèi)生動源。這需要我們與時俱進(jìn)，形成新型的糾紛解決觀，明白糾紛解決是全社會共同治理的事情，而不是法院司法審判一家的事情。
司法是各種糾紛化解的最后一道防線，它絕不能演變成糾紛解決的第一道關(guān)口，更不能成為破除糾紛、消弭沖突的唯一渠道。司法審判作為糾紛解決的途徑和方式固然不可或缺，但司法審判之外的糾紛解決途徑和方式也同樣不可或缺。在糾紛解決領(lǐng)域，只有訴訟內(nèi)與訴訟外雙重機(jī)制并舉并重，才能變社會管理為社會治理，才能使法制變?yōu)榉ㄖ危拍苁谷嗣癞?dāng)家做主、社會自治進(jìn)一步落到實(shí)處，也方能在依法治國基本治國方略的杠桿作用下，快速完善社會治理的制度體系，大力提升社會治理的能力和水平。
二、多元化糾紛解決機(jī)制改革的要點(diǎn)
《意見》是最高人民法院發(fā)布的關(guān)于深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的系統(tǒng)性文件，其是多年來法院開展的多元化糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)和探索的經(jīng)驗(yàn)之集大成，也是將來制定國家層面的多元化糾紛解決法的前奏和必要準(zhǔn)備。縱觀《意見》，可謂亮點(diǎn)紛呈，涉及到了多元化糾紛解決機(jī)制的抽象層面和具體層面、宏觀層面和微觀層面、決策層面和操作層面、確定性層面和探索性層面等方方面面，而這些亮點(diǎn)，恰成為構(gòu)筑和打造國家多元化糾紛解決機(jī)制法治化框架的重點(diǎn)、要點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。以下就其要者作一初步解讀：
1.明確了我國構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的主要依靠力量是“黨政主導(dǎo)”�！兑庖姟吩�“基本原則”部分的表述與構(gòu)想明確了在我國構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的方向，抓住了重要節(jié)點(diǎn)，奠定了基礎(chǔ)。其原則表現(xiàn)在四個方面，每一個方面都有三個詞匯表達(dá)其內(nèi)容。其中，第一項(xiàng)原則就是“堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局”。在筆者看來，多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建所要堅(jiān)持和恪守的最為重要的原則是黨政主導(dǎo)。多元化糾紛解決機(jī)制是一項(xiàng)重大的法治建設(shè)工程，涉及到司法、行政、社會等方方面面，實(shí)際上是一張巨大的糾紛解決之網(wǎng)，牽一發(fā)而動全身，織密織牢織細(xì)這張巨網(wǎng)，絕非單方面力量所能濟(jì)其功，也不是法院一家所能承擔(dān)得了的，而必須在黨委的主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)下，在政府各部門的鼎力協(xié)助下，在法院等司法部門積極推動和參與下，在社會各方力量的支持與配合下，才能完成這項(xiàng)艱難而有深遠(yuǎn)意義的法治建設(shè)大業(yè)。也只有在黨政主導(dǎo)下，才能有效構(gòu)建多元化糾紛解決系統(tǒng)中的各項(xiàng)制度，并調(diào)動資源，設(shè)立機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)關(guān)系，配置人員，提供保障，這絕非一日之功，需要做長期打算，形成規(guī)劃，逐漸而穩(wěn)步地推進(jìn)。各種糾紛解決機(jī)構(gòu)和機(jī)制也只是這個體系的具體組成部分，它們在機(jī)構(gòu)上相互獨(dú)立，在價值上互補(bǔ)，在機(jī)制上互聯(lián)，在程序上互通，在效果上共振，在體制上共贏，最終形成內(nèi)在結(jié)構(gòu)合理、環(huán)環(huán)相扣、功能強(qiáng)大并具有可持續(xù)發(fā)展力的多元化糾紛解決系統(tǒng)。
2.重視了行政機(jī)關(guān)在社會糾紛解決中的作用和功能。在行政職能范圍內(nèi)化解糾紛、破除矛盾，維持正常的行政法秩序，這本是我國行政權(quán)的應(yīng)有之義。然而，隨著司法權(quán)在糾紛化解中作用的日益凸顯，行政權(quán)在糾紛解決中的作用逐步隱而不彰，日趨疲弱。立法上賦予行政機(jī)關(guān)解決相關(guān)糾紛的權(quán)限也逐漸虛置化、模糊化和邊緣化。比如，原來在立法文本上常見的“行政裁決”，其范圍和所針對的糾紛類型越來越少，對相關(guān)民事紛爭的“行政處理權(quán)”日益弱化，“行政調(diào)解”的效力也不再具有任何特殊性，與社會組織的調(diào)解相仿，甚至較之于人民調(diào)解的合同效力以及司法確認(rèn)效力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如，具有行政行為屬性的勞動人事爭議仲裁和農(nóng)村土地承包仲裁等，也僅僅具有啟動訴訟程序的前置性意義，而不具有終局解決糾紛的功能。在行政調(diào)解與司法審判之間的選擇性條款中，行政調(diào)解往往不具有實(shí)質(zhì)性價值，糾紛主體棄行政調(diào)解而徑直選擇訴訟的占據(jù)絕對優(yōu)勢。即便經(jīng)過行政調(diào)解，當(dāng)事人無視其存在而又對簿公堂的大有所在。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中所產(chǎn)生的成果，如證據(jù)收集、無爭議事實(shí)認(rèn)定、被局部接受的調(diào)處方案等等，在后續(xù)的訴訟中根本不會產(chǎn)生任何效用。行政機(jī)關(guān)也很少被邀請參加法院所進(jìn)行的調(diào)解，更不可能被委托或委派進(jìn)行相關(guān)調(diào)解活動。法院在糾紛解決過程中也往往自做壁壘，不征詢行政機(jī)關(guān)對于糾紛解決的相關(guān)意見和觀點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中發(fā)揮作用，本是我國糾紛解決機(jī)制中的一大優(yōu)勢，然而這一優(yōu)勢目前正處在弱化之中。為了改變這一狀況，《意見》在多處強(qiáng)調(diào)了司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的對接機(jī)制，這對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化事后服務(wù)功能、強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的解紛機(jī)能從而轉(zhuǎn)變政府職能具有重要意義。目前應(yīng)尤其強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的兩方面職責(zé)：一方面，政府各個職能部門應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起調(diào)解相關(guān)糾紛的職責(zé)，這是政府在多元化糾紛解決機(jī)制中所發(fā)揮的直接作用。比如工商行政管理局對其職能范圍內(nèi)的糾紛、公安機(jī)關(guān)對社會治安性沖突、民政部門對社會保障糾紛等，均應(yīng)凸顯其在糾紛解決方面的功能和優(yōu)勢。這是我國行政權(quán)與西方國家行政權(quán)區(qū)別之所在。另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施，積極引導(dǎo)民間調(diào)解組織的建設(shè)。目前我國民間調(diào)解組織很不健全，應(yīng)當(dāng)建立調(diào)解組織的地方還沒有建立相應(yīng)的調(diào)解組織，調(diào)解組織尚未覆蓋全社會的各個領(lǐng)域和各個角落，糾紛主體不能便利地找到各種有針對性的調(diào)解組織來化解糾紛。在這個方面，政府應(yīng)責(zé)無旁貸，義不容辭。
3.激活了人民調(diào)解這一老牌的糾紛解決機(jī)制的作用。人民調(diào)解是根植我國傳統(tǒng)文化土壤且有富于時代創(chuàng)新特征的解紛模式，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，對現(xiàn)代世界流行的“ADR”制度的形成和發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。然而這一良好的具有先天優(yōu)勢的解紛模式并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的功能和價值，人民調(diào)解的案件范圍不斷縮小，其規(guī)范性、制度性和程序性保障遠(yuǎn)不健全，從事人民調(diào)解工作的人員缺乏保障、經(jīng)費(fèi)缺乏保障、場所缺乏保障，人民調(diào)解的效力也長期處在疲軟狀態(tài)。人民調(diào)解就像雞肋一樣，用之乏力，棄之可惜，向來處在若存若亡、似有似無的態(tài)勢之中。人民調(diào)解法和修改后的民事訴訟法確立了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，被司法確認(rèn)后的人民調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，這一制度在人民調(diào)解制度發(fā)展史上具有里程碑式的意義�！兑庖姟返某雠_，高度重視了人民調(diào)解在多元化糾紛解決體系中的作用，致力于構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)組織建設(shè)，同時強(qiáng)化行業(yè)性和專業(yè)性人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的作用�？梢云诖氖牵嗣裾{(diào)解在多元化糾紛解決體系中將煥發(fā)出新的活力，將再造輝煌，重振雄風(fēng)。
4.發(fā)揮了商會、行業(yè)協(xié)會、調(diào)解協(xié)會、民辦非企業(yè)單位、商事仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)等的作用。這里尤其需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是要充分發(fā)揮社會團(tuán)體和組織在多元化糾紛解決體系中的作用。社會團(tuán)體和組織需要制度化培育，使之逐漸、穩(wěn)健發(fā)展和壯大，確認(rèn)其在多元化糾紛解決體系中的作用，是社會團(tuán)體和組織受到重視和認(rèn)可的重要契機(jī)和切入點(diǎn)。比如，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會、環(huán)境保護(hù)協(xié)會等社會組織在公益性糾紛的化解和解決中的作用業(yè)已得到立法上的確認(rèn)。將來這一類的社會組織和團(tuán)體應(yīng)當(dāng)有更大幅度的增長，須知，社會組織和團(tuán)體在多元化糾紛解決系統(tǒng)中是并且必將長期不可輕忽的重要生力軍。與此同時，要發(fā)揮自愿者組織、社區(qū)組織等在多元化糾紛解決體系中的作用。二是要高度關(guān)注和重視公證機(jī)構(gòu)在預(yù)防和解決糾紛中的重要作用。公證機(jī)關(guān)是通過對法律行為、事實(shí)和文書進(jìn)行國家證明而預(yù)防糾紛發(fā)生的專門機(jī)構(gòu)。但公證機(jī)構(gòu)除了預(yù)防糾紛的功能外，它在糾紛解決體系中還發(fā)揮著日益重要的作用。比如，公證機(jī)構(gòu)發(fā)揮著對于司法機(jī)關(guān)解決糾紛的支持和配合作用，其公證的文書可作為具有較強(qiáng)證明力的證據(jù)采用，其所賦予強(qiáng)制執(zhí)行力的債權(quán)文書可以直接成為人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)。除此之外，尚需重視和強(qiáng)調(diào)公證機(jī)構(gòu)在化解糾紛中的機(jī)能和作用，對于公證機(jī)構(gòu)職能范圍內(nèi)的法律關(guān)系所發(fā)生的爭端，公證機(jī)構(gòu)理應(yīng)參與其中進(jìn)行調(diào)處，公證調(diào)解的作用在多元化解紛系統(tǒng)中顯得不可或缺。
5.打造一支過硬的調(diào)解員隊(duì)伍。《意見》提出：“配合有關(guān)部門推動建立專業(yè)化、職業(yè)化調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證制度。”不僅如此，《意見》還提出：“人民法院可以在訴訟服務(wù)中心等部門配備專職調(diào)解員。”調(diào)解人員的選擇是構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的核心，實(shí)行調(diào)解員資格授予和認(rèn)證制度勢在必行。調(diào)解員需要具備一定的法律知識和文化素養(yǎng)。調(diào)解員要通過國家統(tǒng)一的資格考試，由司法部頒發(fā)統(tǒng)一的資格證書，實(shí)行持證上崗制度。具體操作可以參照公證員和仲裁員的選任標(biāo)準(zhǔn)和辦法，以便遴選出業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、經(jīng)驗(yàn)豐富的調(diào)解員。
6.推動多元化糾紛解決機(jī)制的立法進(jìn)程�！兑庖姟奉C發(fā)后，多元化糾紛解決機(jī)制的打造與構(gòu)建將進(jìn)入快車道，人民法院應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)各地多元化糾紛解決機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推動多元化糾紛解決機(jī)制的立法工程，盡快催生多元化糾紛解決法的問世，將多元化糾紛解決機(jī)制納入法治化、制度化和程序化軌道，使之有序運(yùn)行，穩(wěn)步推進(jìn)。
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