破解工作困局 發(fā)揮聯(lián)動優(yōu)勢

在現(xiàn)行國家司法制度中，矛盾糾紛化解途徑可分為三種：即社會組織化解矛盾糾紛，行政機關(guān)化解矛盾糾紛和人民法院化解矛盾糾紛。無論哪一種途徑化解矛盾糾紛，都實行調(diào)解優(yōu)先原則。

調(diào)解是指當(dāng)事人就爭議的權(quán)利義務(wù)，在人民法院或行政機關(guān)或人民調(diào)解委員會的主持下，自愿進行協(xié)商溝通，通過教育疏導(dǎo)，促進各方達成協(xié)議，解決糾紛的辦法�，F(xiàn)行的國家司法（行政）法規(guī)，針對不同的社會矛盾糾紛，規(guī)定了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三種不同的調(diào)解制度。在具體調(diào)解某一社會矛盾時，三種調(diào)解制度既可以單獨使用，發(fā)揮獨特優(yōu)勢，也可以三調(diào)聯(lián)動，發(fā)揮聯(lián)合優(yōu)勢。

一、三種調(diào)解制度的功能優(yōu)勢

人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解，三種不同的調(diào)解制度，調(diào)解主體不同，功能優(yōu)勢各不相同。

（一）人民調(diào)解是指群眾自治組織，建立的人民調(diào)解委員會，通過說服疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動，具有群眾性、自治性、民間性的基本屬性和特征。在法治社會建設(shè)中具有重要地位和作用。

（1）人民調(diào)解的本質(zhì)是基層群眾自治。憲法和現(xiàn)行有關(guān)法律關(guān)于人民調(diào)解是人民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的屬性及定位，是人民調(diào)解制度賴以存在的基礎(chǔ)，也是長期以來人民調(diào)解工作保持生機與活力、深受人民群眾歡迎的根本原因。盡管在新時期人民調(diào)解的組織形式、調(diào)解領(lǐng)域、工作方式、保障機制有許多新的發(fā)展，但這一性質(zhì)始終沒有改變，也不能改變!

（2）人民調(diào)解具有廣泛的群眾性。人民調(diào)解委員會的委員由群眾推選產(chǎn)生。人民調(diào)解委員會根據(jù)需要、依照法定條件從群眾中聘任其他人民調(diào)解員，所有調(diào)解員都來自群眾、代表群眾、服務(wù)群眾。人民調(diào)解通過群眾平等協(xié)商解決自己的矛盾糾紛，雙方當(dāng)事人之間地位平等，當(dāng)事人與人民調(diào)解員之間地位平等。這些，都決定了人民調(diào)解擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)。

（3）人民調(diào)解具有鮮明的民間性。人民調(diào)解的自愿平等、不違背法律法規(guī)政策和尊重當(dāng)事人權(quán)利三項原則和人民調(diào)解不收費的基本制度，充分保障當(dāng)事人意思自主，突出了法律規(guī)范與道德規(guī)范的有機結(jié)合，體現(xiàn)了調(diào)解過程中情、理、法相融合的民間性特征。人民調(diào)解方式方法的規(guī)定，既體現(xiàn)了確保調(diào)解活動順利開展的基本要求，又不拘形式、靈活便捷，保持了人民調(diào)解區(qū)別于其他糾紛解決機制的民間特色。

（4）人民調(diào)解還具有司法輔助性質(zhì)。人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力。經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議；人民法院依法確認(rèn)有效的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

（5）人民調(diào)解制度是社會主義法制體系的重要組成部分�！稇椃ā返�111條明文規(guī)定，居民委員會和村民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會，專職調(diào)解民間糾紛。這是對人民調(diào)解制度憲法地位的明確規(guī)定。201*年8月公布，201*年1月1日起實施的《人民調(diào)解法》，是我國第一部專門、系統(tǒng)、完備規(guī)范人民調(diào)解工作的法律，全面確立了人民調(diào)解法律制度。

（6）人民調(diào)解是社會治理的重要力量。社會治理是一項社會系統(tǒng)工程，需要調(diào)動各種社會力量齊抓共管，才能實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和諧。人民調(diào)解把大量的矛盾糾紛解決在基層、解決在民間、解決在萌芽狀態(tài)，防止糾紛的激化和轉(zhuǎn)化，消除當(dāng)事人之間的隔閡，有力地推動著社會公平正義的實現(xiàn)。

（7）人民調(diào)解是黨和政府連結(jié)群眾的紐帶，是落實人民民主權(quán)利的重要途徑。全市現(xiàn)有人民調(diào)解員1萬3千余人，已形成了遍布城鄉(xiāng)的較完善的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。這些人民調(diào)解員是經(jīng)人民群眾推選，由群眾信得過的、為人公正、辦事公道、熱心為群眾服務(wù)，有一定法律知識和政策水平的人擔(dān)任。他們深入千家萬戶，化解矛盾糾紛，同時人民群眾也通過他們的言行了解黨和政府的方針政策。因此，人民調(diào)解工作在擴大黨和政府的影響力和凝聚力上發(fā)揮著重要作用，已經(jīng)成為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。

（二）行政調(diào)解是行政主體（包括行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織）居間對糾紛當(dāng)事人進行的調(diào)解活動。目前沒有專門的法律對行政調(diào)解進行統(tǒng)一的規(guī)范，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于《行政復(fù)議法》、《婚姻法》、《道路交通安全法》、《治安管理處罰法》、《商標(biāo)法》等法律和國務(wù)院關(guān)于推進依法行政、建設(shè)法治政府的一系列文件（行政法規(guī)）中。與司法調(diào)解、人民調(diào)解相比，行政調(diào)解具有顯著的特征：

（1）具有行政管理權(quán)威性。即便行政調(diào)解強調(diào)居間調(diào)停的屬性，一方面由于行政主體行使行政權(quán)，糾紛當(dāng)事人自然對行政主體產(chǎn)生敬畏心理；另一方面行政主體掌握著眾多行政資源，可以通過行政指導(dǎo)等方式對當(dāng)事人施加影響。因此，在行政調(diào)解中，當(dāng)事人可能相互妥協(xié)，更容易達成協(xié)議。

（2）具有更強的專業(yè)性和技術(shù)性。隨著高新技術(shù)的應(yīng)用和經(jīng)濟的快速發(fā)展，諸如專利、版權(quán)等各種新型糾紛不斷出現(xiàn)，給調(diào)解工作帶來了新的難題。行政主體工作人員長期從事行政管理工作，具有豐富的管理經(jīng)驗和技術(shù)，能夠在紛繁復(fù)雜的新型糾紛中及時找到癥結(jié)，可以對當(dāng)事人提出更有針對性的調(diào)解意見，利于當(dāng)事人接受并達成協(xié)議。

（3）具有綜合運用惠民政策解決問題的優(yōu)勢。行政部門掌握所有的惠民政策，在行政調(diào)解中，可以綜合運用惠民政策，縮小當(dāng)事人訴求差距，通過為當(dāng)事人辦實事或者提供救助幫助等方式，促進雙方達成協(xié)議，定紛止?fàn)帯?/p>

（三）司法調(diào)解是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人通過自愿協(xié)商，達成協(xié)議，解決民事爭議的活動和結(jié)案方式。司法調(diào)解是一種重要的審判行為和結(jié)案方式。司法調(diào)解的這種性質(zhì)，使之區(qū)別于訴訟外的調(diào)解、仲裁以及訴訟中當(dāng)事人的和解。司法調(diào)解制度具有以下特征：

（1）司法調(diào)解既是一種審案方式，又是一種結(jié)案方式。司法調(diào)解實質(zhì)上是人民法院在行使審判權(quán)。人民法院具有證據(jù)認(rèn)定權(quán)、定罪刑罰權(quán)和賠償決定權(quán)，法官在調(diào)解過程中，扮演著更為權(quán)威、積極、主動的角色。經(jīng)法官調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，在調(diào)解書送達雙方當(dāng)事人后，即產(chǎn)生與生效判決同等的法律效力，產(chǎn)生終結(jié)訴訟的法律后果。

（2）司法調(diào)解是在自愿合法基礎(chǔ)上，由雙方當(dāng)事人進行的平等友好協(xié)商。自愿是指調(diào)解活動的啟動須經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，調(diào)解協(xié)議也必須在當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上達成的合意。合法主要是指調(diào)解活動必須符合民事訴訟程序法律的規(guī)定，調(diào)解協(xié)議不得違反民事實體法的規(guī)定，不得損害社會公共利益、國家利益和第三人的合法權(quán)益。

（3）司法調(diào)解貫穿民事訴訟的全過程，是法院審理民事案件活動的有機組成部分。民事訴訟第一審程序、第二審程序和再審程序均適用調(diào)解，庭審前可以進行調(diào)解，庭審中可以進行調(diào)解，庭審后也可以進行調(diào)解。只要在法院裁判作出前，均可進行司法調(diào)解，可見司法調(diào)解具有極大的靈活性，在法院處理民事案件活動中得到廣泛運用。

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