我們##縣位于山西省東南部,國(guó)土總面積1968平方公里,有40萬(wàn)人口,18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),473個(gè)行政村�？h境內(nèi)礦產(chǎn)資源比較豐富,以探明各類礦產(chǎn)資源22種,其中煤炭資源儲(chǔ)量56.18億噸,白云巖儲(chǔ)量42億噸。耕地總面積54.8萬(wàn)畝，其中基本農(nóng)田53萬(wàn)畝。 人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，我縣這一問(wèn)題更加突出。我縣農(nóng)村自然莊多達(dá)1700余個(gè)，建了新房不拆舊房在農(nóng)村普遍存在，村莊占地浪費(fèi)嚴(yán)重，“空心村”問(wèn)題突出。加上我縣地處太行、太岳、中條三山交會(huì)之處，坡地多，大面積的平川地少，而且許多村莊多建在平川之處，雖著村莊占地的不斷擴(kuò)大，使原來(lái)就不多的耕種條件好的平川地日益減少。如何適應(yīng)新形勢(shì)，加快農(nóng)村舊村改造，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，是我們國(guó)土資源部門促進(jìn)集約用地、節(jié)約用地的重要工作任務(wù)。
我們##縣國(guó)土資源局歷來(lái)重視舊村改造工作，早在八十年代末期就積極開(kāi)展了此項(xiàng)工作,涌現(xiàn)出了望川、上伏、后則腰、蔡節(jié)、西溝等舊村改造成績(jī)突出的村莊。其中望川村的舊村改造力度最大，該村由1989年居民住宅370畝的村莊，經(jīng)過(guò)舊村改造后居民全部住近了樓房，占地面積僅有250畝，大大節(jié)約了耕地。
回顧望川村舊村改造工作，我們的主要做法有以下幾點(diǎn)：
（一）加強(qiáng)宣傳，使全村干部群眾齊心協(xié)力，是實(shí)施舊村改造的內(nèi)在動(dòng)因 舊村改造雖說(shuō)是一件惠及千家萬(wàn)戶的好事，但由于該項(xiàng)工作涉及全體村民的切身利益，再加上農(nóng)村傳統(tǒng)思想根深蒂固，工作難度較大。因此，能不能統(tǒng)一干部群眾的思想，激發(fā)新農(nóng)村建設(shè)的熱情，使舊村改造成為廣大村民的自覺(jué)行動(dòng)，變“要我改”為“我要改”，這是舊村改造能否順利實(shí)施的基礎(chǔ)條件和關(guān)鍵所在。望川村有360戶,1171口人,全村土地總面積3147畝,其中耕地 1307畝。1984年開(kāi)始，該村以地下煤炭資源為依托發(fā)展村辦企業(yè)，1989年該村已擁有煤礦、鐵廠、鑄造廠等9個(gè)村辦企業(yè)，全年實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值905萬(wàn)元，人均存收入1000元。有了錢就要蓋房子，這是中國(guó)農(nóng)民的傳統(tǒng)，望川村的百姓也一樣。以前，望川村民無(wú)錢修房子，360戶人居住在三個(gè)自然莊中，居住區(qū)占地面積185畝，自1978年以來(lái)，富裕起來(lái)的望川村人，紛紛建新房，截止1989年，全村共建新房1000間（眼），占地185畝。這樣形成了三個(gè)問(wèn)題：一是村莊土地浪費(fèi)嚴(yán)重，村莊占地已占地370畝，而許多村民仍無(wú)房住，要徹底解決，村委估計(jì)至少還得占地300畝，這樣一來(lái)望川村占地將達(dá)到670畝，而且將形成名副其實(shí)的“空心村”。
二是耕地日趨減少，除了村民修房占地外，望川村辦企業(yè)也要占地，企業(yè)要發(fā)展，就要上規(guī)模，上規(guī)模不占地不可能。加上國(guó)家、省、市縣一些重點(diǎn)項(xiàng)目占地，人地矛盾必將進(jìn)一步激化。
三是村內(nèi)建筑雜亂，以前的居民點(diǎn)沒(méi)有改變，還是那樣低、矮、破爛、污水橫流，垃圾隨處可見(jiàn)，排水排污都是問(wèn)題，而新的建筑雖然新，但東一處，西一處，顯得雜亂無(wú)章，公共設(shè)施無(wú)法配套，導(dǎo)致了望川村街道低洼不平，雨天水路不暢，因排水、走路造成了許多民事糾紛，村莊建設(shè)水平上不去，仍是“年年建新樓，歲歲無(wú)新貌”。
針對(duì)上述問(wèn)題 ，我們國(guó)土資源局積極為該村出謀劃策，在參觀該村時(shí)，與該村兩委班子就望川舊村改造問(wèn)題進(jìn)行了研究。 在我們的宣傳下，望川村兩委認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，從1988年開(kāi)始，兩委干部統(tǒng)一了意見(jiàn)，決定進(jìn)行舊村改造。為了幫助望川村進(jìn)行舊村改造，我們首先建議該村走出去。組織村干部、村民代表到外地舊村改造典型村取經(jīng)，尋找舊村改造的感受和動(dòng)力。
二是通過(guò)座談、懇談來(lái)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，消除村干部的畏難思想，齊心協(xié)力做好拆遷戶思想工作，消除群眾的擔(dān)憂、害怕、抵觸情緒，取得群眾的理解和支持，為征地、拆舊鋪平道路，確保舊村改造的順利進(jìn)行。
（二）加強(qiáng)指導(dǎo)，注重規(guī)劃和建設(shè)管理，是高質(zhì)量完成舊村改造的前提和條件
在舊村改造中，許多村莊由于不重視規(guī)劃和建設(shè)管理，結(jié)果使村莊舊村改造半途而廢，新村面貌依舊、質(zhì)量不高。因此，舊村改造首先要因地制宜，制定一個(gè)功能齊全、規(guī)模適度、布局合理的村莊建設(shè)規(guī)劃。中心村及有條件的村莊要按照現(xiàn)代化新農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃，同時(shí)要強(qiáng)化建筑設(shè)計(jì)工作，對(duì)戶型、主基色、建筑立面都要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)。按設(shè)計(jì)施工。在我們的幫助下，由山西省城鄉(xiāng)設(shè)計(jì)規(guī)劃研究院的技術(shù)人員給望川村繪制了1990至201*年新村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的總體規(guī)劃，提出了十年奮斗目標(biāo)。其中新村規(guī)劃分為三步走：第一步在91年建成兩棟三層居民樓，安排居民48戶；建成寬12米，長(zhǎng)1000米的柏油新街；建成教學(xué)大樓和容積為500立方米的自來(lái)水塔。第二步，從1992年至1995年，建成居民樓8棟，安排居民200戶的同時(shí)，建成綜合辦公大樓、商業(yè)大廈、酒家、幼兒園和煤氣站。第三步從1996年到201*年，居民全部進(jìn)入新村，并建成醫(yī)院、文化宮、公園、力爭(zhēng)全部完成園林式新村建設(shè)任務(wù)。望川村的舊村改造在當(dāng)時(shí)引起了許多爭(zhēng)議，但在今天看來(lái)，我們對(duì)望川舊村改造的超前規(guī)劃是正確的。國(guó)土資源部長(zhǎng)孫文盛在任山西省省長(zhǎng)時(shí)，多次深入該村進(jìn)行調(diào)研，對(duì)該村舊村改造節(jié)約用地、集約用地的做法給予了充分肯定，并進(jìn)行了具體的指導(dǎo)。
（三）和諧發(fā)展，制定一套切實(shí)可行的改造方案，是確保舊村改造順利實(shí)施的有效保證 1991年,望川村開(kāi)始了舊村改造工程,首先的阻力來(lái)自傳統(tǒng)觀念。有相當(dāng)部分的村民認(rèn)為再基地是祖上傳下來(lái)的，屬于私有財(cái)產(chǎn)，加上一些風(fēng)土習(xí)俗、家族勢(shì)力等多分面因素的糾結(jié)，撤舊房很困難；第二是村民住房問(wèn)題，誰(shuí)先誰(shuí)后住，新樓價(jià)款問(wèn)題。為了使望川村舊村改造順利進(jìn)行，我們從和諧發(fā)展的角度出發(fā)，堅(jiān)持符合國(guó)家法律與政策的精神，積極借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持群眾路線，做到了舊村改造民主決策、科學(xué)規(guī)劃。從而有力的促進(jìn)望川村舊村改造了工作。
我們?cè)谕ㄅf村改造中主要處理好了以下三個(gè)問(wèn)題：
1、舊房拆除。望川村通過(guò)開(kāi)會(huì)、廣播、板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)等形式，反復(fù)講解和宣傳“舊村改造”的目的、意義和目標(biāo)要求。在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，在黨員干部中進(jìn)行動(dòng)員，并拉上全村黨員干部外出參觀，使他們認(rèn)識(shí)到了舊村改造工作的重要性和必要性，從而主動(dòng)撤除自己的房屋，騰出宅基地戶用于建設(shè)新樓房。該村老黨員郝世愧1987年剛蓋起16間新房，但卻首先不同表態(tài)，主動(dòng)撤除自己的房屋。在黨員干部作出表歲的同時(shí)，該村組織了舊村改造政治思想動(dòng)員工作組，挨門逐戶做思想工作，為該村的舊村改造工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
2、改造資金的籌集。實(shí)施舊村改造，基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)、舊房老宅基補(bǔ)償?shù)榷夹枰淮蠊P資金。部分實(shí)施整體遷建的村莊更需要投入大量的啟動(dòng)資金。望川村舊村改造中，拆遷戶房屋按當(dāng)時(shí)房屋造價(jià)賠償，新樓價(jià)款采用群眾出小頭，集體出大頭的辦法、并且每戶免1.6萬(wàn)元。拿1991年新建的兩棟樓來(lái)講，兩棟樓總投資150萬(wàn)元，建筑面積5100平方米，可安排居民48戶，戶均建筑面積106平方米，戶均居住價(jià)款僅1.2萬(wàn)元，總價(jià)57.6萬(wàn)元，僅占總投資的零頭。村集體收回的舊房有償使用、投入部分土地征用款、村集體資金投入等方式解決舊村改造資金問(wèn)題
3、新樓房的安排。從各地舊村改造來(lái)看主要做法有以下幾種做法：一是采取抽簽的方式?jīng)Q定新房的位置；二是通過(guò)競(jìng)投，誰(shuí)出錢多誰(shuí)先選擇宅基地；三是按照舊房拆除（或騰空）的先后順序，誰(shuí)先拆除（或騰空）舊房誰(shuí)先挑選。但是素上書辦法在望川村舊村改造工作中難以行通。望川村在舊村改造中，有許多意想不到的問(wèn)題發(fā)生，第一、二棟樓竣工時(shí)，群眾都不愿意�。划�(dāng)群眾看到新樓寬敞、明亮、水、暖、電、氣配套設(shè)施齊全，又張著要住樓。在我們的幫助下，該村出臺(tái)了分房制度：群眾要住，優(yōu)先群眾，群眾不住，優(yōu)先黨員，黨員不住，干部帶頭住。幾經(jīng)反復(fù)，使全村群眾都住進(jìn)了樓房。
（四）積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門協(xié)同支持，是實(shí)施舊村改造的重要外部條件 舊村改造涉及面廣，政策性強(qiáng)，矛盾較多。望川的舊村改造表明，要搞好舊村改造，除了望川村自身要有較好的內(nèi)部條件外，還離不開(kāi)政府及相關(guān)部門的支持和配合。我們積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門在資金、政策、土地指標(biāo)、審批服務(wù)等方面采取傾斜政策。在工作中，從方案制訂到具體操作，我們都把握政策，加強(qiáng)指導(dǎo)，把政策用足，落實(shí)到實(shí)處。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各種費(fèi)用能免則免，能減則減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府要把舊村改造作為一項(xiàng)中心工作來(lái)抓，加強(qiáng)指導(dǎo)。望川村所屬潤(rùn)城鎮(zhèn)是我縣的一個(gè)經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)，在望川村的舊村改造工作中，潤(rùn)城鎮(zhèn)兩委班子給予了大力的支持，在我們的指導(dǎo)下積極推廣望川舊村改造經(jīng)驗(yàn)，有力的促進(jìn)了該鎮(zhèn)舊村改造工作的進(jìn)展。
今后的工作和建議 近年來(lái)，我縣的舊村改造工作雖已取得了一些階段性的進(jìn)展，但從整體而言，尚處于試點(diǎn)起步階段。從橫向看，區(qū)域之間甚不平衡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)展緩慢。從縱向看，兩頭熱中間冷。即上級(jí)政府十分重視，村民呼聲十分強(qiáng)烈，但部分鄉(xiāng)村干部和一些部門存在畏難情緒。究其根源：一是缺乏共識(shí)。即沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)舊村改造與農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)乃至全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)系及其重要意義。二是畏難情緒作怪。在土地指標(biāo)、建設(shè)資金、舊村改造中的矛盾糾紛這三大困難面前，部分干部或多或少產(chǎn)生畏難情緒。三是政策缺位。舊城改造工作目前尚處在探索性階段，相關(guān)部門未出臺(tái)一些配套政策，自上而下至今還沒(méi)有明確規(guī)范的法律政策。
（一）合理配置農(nóng)村集體土地資源，滿足舊村改造用地需要 目前，我縣農(nóng)村舊村改造工作首先面臨的一個(gè)制約因素就是土地指標(biāo)問(wèn)題。由于存在著城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)，以往在土地指標(biāo)使用上，往往存在“重城市，輕農(nóng)村；重工業(yè)，輕農(nóng)業(yè)”的不公平現(xiàn)象，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上級(jí)政府配給的土地指標(biāo)與實(shí)際需求缺口更大，能用于舊村改造的則更少。同時(shí)，在農(nóng)村土地承包工作中，許多村莊沒(méi)有或很少預(yù)留了建設(shè)用地，根本不能滿足舊村改造的需要。從各地的實(shí)踐看，當(dāng)前解決土地指標(biāo)的途徑主要有三條：一是政府每年拿出一定指標(biāo)用于舊村改造；二是根據(jù)政策，通過(guò)土地整理獲取折抵指標(biāo)，或中心村通過(guò)宅基地復(fù)墾還耕置換建設(shè)用地指標(biāo)。但上述辦法都受到了配額、經(jīng)濟(jì)、地域等條件的限制。根據(jù)我們的國(guó)情、市情以及土地法律法規(guī)精神，用地緊張的局面將長(zhǎng)期存在。我們認(rèn)為，舊村改造用地問(wèn)題，還是要從改革入手，制定相應(yīng)政策，擴(kuò)大增量、盤活存量、合理配置資源，提高土地利用率。 1、政府部門要加大支持力度，最大限度滿足舊村改造用地需要。舊村改造，從總體上看，有利于土地集約利用。目前，許多地方都把農(nóng)村宅基地整理作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，其目的就在于保護(hù)耕地、節(jié)約土地。因此，我們要提高認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)支持舊村改造，在用地指標(biāo)等各方面加大扶持力度。 2、開(kāi)源與挖潛并重，加大農(nóng)村集體建設(shè)用地改革力度。從集約用地，減少人均占地面積入手，積極探索節(jié)流新思路、新辦法。一是出臺(tái)優(yōu)惠政策，積極擴(kuò)大遷村并點(diǎn)試點(diǎn)工作。縮并農(nóng)村居民點(diǎn)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)、中心村用地規(guī)模，合理調(diào)整城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)，達(dá)到節(jié)約、保護(hù)耕地目的。二是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、中心集鎮(zhèn)推行多層公寓。在供地方式、購(gòu)房面積上、購(gòu)買價(jià)格上、房產(chǎn)處置上等方面采取優(yōu)惠政策，既可以維護(hù)農(nóng)民利益，同時(shí)也緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的矛盾。三是建立城鄉(xiāng)土地置換機(jī)制，允許農(nóng)民在一戶一宅原則下，原有農(nóng)村宅基退耕后，按一定比例置換中心村或城鎮(zhèn)建房用地。目前，農(nóng)村居民為了經(jīng)商、務(wù)工、子女讀書，進(jìn)城定居較多，城鄉(xiāng)土地置換條件已日趨成熟。我們要制定明確的、可操作性的政策，并加上宣傳力度，不能停留政策文件層面上。四是出臺(tái)農(nóng)村建房節(jié)地獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民減低用地標(biāo)準(zhǔn)。目前，農(nóng)村家庭人口趨少，而農(nóng)居占地較大，空置現(xiàn)象較普遍，要在觀念更新、政策鼓勵(lì)二個(gè)方面加以引導(dǎo)，逐步消除農(nóng)村建房中土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象。
（二）深化農(nóng)村土地使用制度改革，拓寬舊村改造籌資渠道 舊村改造最大難題是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問(wèn)題。從試點(diǎn)來(lái)看，雖然籌資渠道林林總總，但根本出路還是在于土地，農(nóng)村集體建設(shè)土地是農(nóng)村集體最大的一筆資產(chǎn)，如何通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，使農(nóng)村集體建設(shè)土地資產(chǎn)顯性化，是解決新農(nóng)村建設(shè)資金問(wèn)題的唯一有效途徑。但是國(guó)家土地管理法規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”近年來(lái)，外省許多縣市都開(kāi)展了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，并出臺(tái)了相應(yīng)政策，明確提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在除商品房開(kāi)發(fā)以外進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，使農(nóng)村集體建設(shè)土地資產(chǎn)性質(zhì)得到體現(xiàn)。我縣應(yīng)在農(nóng)村宅基地有償使用，通過(guò)招投標(biāo)收取宅基地級(jí)差地租等方面進(jìn)行了探索，例如我縣次營(yíng)鎮(zhèn)進(jìn)行了農(nóng)村宅基地公開(kāi)拍賣；取得了較好的效果。創(chuàng)新是社會(huì)進(jìn)步的永恒動(dòng)力。要走出舊村改造建設(shè)資金不足的困境，必須從土地入手，通過(guò)制度創(chuàng)新，在不違背法律精神的大前提下，在中心村建設(shè)、舊村改造試點(diǎn)村采取一些靈活、變通的政策，以地生財(cái)，為解決舊村改造建設(shè)資金問(wèn)題打開(kāi)一條新路。首先，建議政府部門及時(shí)總結(jié)完善推廣一些試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，選擇部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)、中心村建設(shè)和村莊整理工作，開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，通過(guò)出讓、招標(biāo)、拍賣籌集資金，滿足舊村改造建設(shè)的需要。
（三）發(fā)揮村民自治作用，化解舊村改造過(guò)程中的矛盾 我縣在舊村改造中都有少數(shù)農(nóng)戶不愿配合，成了拆舊建新工作的“釘子戶”。舊城改造工作有法可依，而農(nóng)村拆遷工作至今還沒(méi)有法律依據(jù)，無(wú)法實(shí)施強(qiáng)制措施，成為舊村改造中一個(gè)十分棘手的問(wèn)題。對(duì)此，我們建議：第一，政府及有關(guān)部門要積極向上反映，爭(zhēng)取早日出臺(tái)法規(guī)或行政規(guī)章，使農(nóng)村舊村改造等工作有法可依，有章可循。第二，要發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，強(qiáng)化思想教育工作。把工作做深做細(xì)做透，化解矛盾。第三，發(fā)揮村民自治作用。望川村的經(jīng)驗(yàn)表明，舊村改造的主體是全體村民，改造方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括拆遷的實(shí)施辦法都要由村民代表大會(huì)通過(guò)。拆除舊房，由村里自行組織實(shí)施，政府和相關(guān)部門做好配合工作。實(shí)踐證明，這一做法符合村民自治法精神，效果較好。
（四）舊村改造要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排 當(dāng)前，涉及農(nóng)村建設(shè)工作較多。政府必須統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，在政策制訂、資金安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面協(xié)調(diào)一致。舊村改造作為農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)具體工作，必須與當(dāng)前“千村整治、百村示范”工程、中心村（鎮(zhèn)）建設(shè)、村莊整理、山莊窩鋪搬遷以及新農(nóng)村建設(shè)等各項(xiàng)工作結(jié)合起來(lái)，加大力度，有序推進(jìn)。
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