中國援外技術(shù)合作項目的歷史回顧及現(xiàn)狀分析

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中國援外技術(shù)合作項目的歷史回顧及現(xiàn)狀分析

《人民論壇》（201*年第26期）

曹建清彭齊林

【摘要】新形勢對我國進(jìn)一步完善對外援助機制、優(yōu)化對外援助結(jié)構(gòu)、保證對外援助質(zhì)量、增強受援國自主發(fā)展能力提出了更高的要求。文章通過對我國援外技術(shù)合作項目的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析，總結(jié)我國對外援助的經(jīng)驗教訓(xùn)、優(yōu)點和不足，探索出一條適合中國國情的對外援助道路。【關(guān)鍵詞】援外技術(shù)合作項目歷史現(xiàn)狀

技術(shù)合作項目是中國幫助受援國增強自主發(fā)展能力的重要方式。但是，技術(shù)合作項目管理制度建設(shè)欠賬較多，實施工作出現(xiàn)一些不容忽視的問題，質(zhì)量和效果滑坡現(xiàn)象越來越明顯，監(jiān)管缺少抓手。大力加強和改進(jìn)援外技術(shù)合作項目的實施管理顯得日益重要和緊迫。

我國援外技術(shù)合作項目的歷史

1950年，中國開始向朝鮮和越南兩國提供物資援助，從此開啟了中國對外援助的序幕。

建國初期到改革開放前期我國的對外援助。20世紀(jì)五六十年代，是中國對外援助的起步階段�；�于意識形態(tài)和國家安全的考慮，越南和朝鮮成為我國最早的受援國。這一時期體現(xiàn)的是無產(chǎn)階級國際主義的無私援助，比如援越抗法、抗美援朝、援助蒙古，此外，還大規(guī)模援助阿爾巴尼亞、匈牙利、古巴、印度、埃及、柬埔寨、尼泊爾、也門、緬甸、阿爾及利亞等第三世界國家。1971年10月25日，中國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法地位后，對外援助量呈現(xiàn)明顯增長態(tài)勢，其中不可避免地出現(xiàn)了一些問題。一份“關(guān)于援外工作的幾點意見”文件就曾直截了當(dāng)?shù)嘏�評：“援外沒有堅持量力而行的方針，特別是對一些重點國家的任務(wù)過重，不注意經(jīng)濟(jì)規(guī)律，浪費比較嚴(yán)重�！雹偈聦嵣希�自從1950年開展對外援助工作以來，個別問題就已經(jīng)出現(xiàn)，其中的典型案例當(dāng)屬對阿爾巴尼亞的援助教訓(xùn)：由于雙方缺乏對援助物資的有效監(jiān)督，導(dǎo)致浪費現(xiàn)象頻發(fā)。

改革開放到現(xiàn)今我國的對外援助。改革開放后，我國的援外技術(shù)合作項目進(jìn)入實質(zhì)意義上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，具體表現(xiàn)在：一，援外方針的改變。我國仍然將援助第三世界國家放在戰(zhàn)略高度考慮，對過去的援外工作基本上是肯定的，但對工作中的弊端進(jìn)行了深刻反思總結(jié)。1983年初，中共中央又提出了“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發(fā)展”四項原則，以此作為工作中的指導(dǎo)方針。二，援外方式的轉(zhuǎn)變。對外援助的方式從以往基本上為無償贈送變?yōu)橐詿o息貸款或政府貼息貸款為主、贈送為輔。這種方式更適合目前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境，更容易得到各方的重視，使受援國能切實重視起來，不再無度浪費，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展起到應(yīng)有作用。另外對資金的使用也有了專門機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，使其更為科學(xué)。三，援外項目在管理上的改善。在對外援建項目的管理上，中國政府鼓勵和支持本國企業(yè)通過正當(dāng)競爭，積極介入，通過自己的辛勤勞動、科學(xué)管理以及與當(dāng)?shù)卣�府和企業(yè)的溝通，增加中國在當(dāng)?shù)氐挠绊懀�提升國家形象。值得注意的是，中國目前參與的不少援外項目是資源類項目，這些項目完工并投入生產(chǎn)后，其產(chǎn)出品正是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的。受援國如果在償還能力上出現(xiàn)問題，沒有足夠的資金，那可以用這些產(chǎn)出品還債。我國援外技術(shù)合作項目的現(xiàn)狀

60多年來，我國援外工作成效顯著，在維護(hù)世界和平穩(wěn)定、促進(jìn)共同繁榮發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。一是促進(jìn)廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。二是增進(jìn)與廣大發(fā)展中國家的友好關(guān)系。三是深化與廣大發(fā)展中國家的互利合作。四是提升我國的國際地位和樹立了良好的國際形象。

通過技術(shù)合作項目，鞏固與受援國的技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，確保所建項目的正常運轉(zhuǎn)及當(dāng)?shù)厝藛T的持續(xù)技術(shù)培訓(xùn)。為援外企業(yè)在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)性承接項目搭建良好的平臺，同時為閑置設(shè)備、機械提供駐地，便于在當(dāng)?shù)卦�根發(fā)展。通過技術(shù)項目合作，培養(yǎng)了一批具有多種技能的專業(yè)勞務(wù)隊伍，以及具有豐富技術(shù)合作管理經(jīng)驗的管理人員隊伍。

60多年來的援外技術(shù)合作雖然取得顯著成績，但面臨新形勢，尋求可持續(xù)發(fā)展之路，通過調(diào)查研究，我們發(fā)現(xiàn)還存在一些問題。援外技術(shù)合作項目存在的問題及原因分析援外人員相關(guān)待遇偏低。目前，援外人員的工資待遇執(zhí)行的還是201*年財政部頒布的標(biāo)準(zhǔn)，由于物價、稅收、匯率的變動，實際購買能力下降。通過調(diào)研，正高職稱專家的工資標(biāo)準(zhǔn)為1960美元/月，而因待遇低，援外企業(yè)招不到或留不住專家，不得不將專家工資待遇提高到3000~4000美元/月；其次，援外人員缺醫(yī)療保險、艱苦地區(qū)補貼、高原地區(qū)補貼、探親規(guī)定不夠人性化（不能每年回國探親一次），也都影響到援外工作人員的工作積極性。

企業(yè)利潤空間偏小�，F(xiàn)在承擔(dān)援外技術(shù)合作項目的企業(yè)不可預(yù)期的費用預(yù)算只有2%，利潤空間只有10%左右，企業(yè)抗風(fēng)險的能力很差。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，由于對外技術(shù)受援國大多為非洲等自然條件相對惡劣的國度，疾病、戰(zhàn)爭、災(zāi)害風(fēng)險相對較大。針對上述情況，可以考慮將不可預(yù)期的費用比例上調(diào)到15%，適當(dāng)增加企業(yè)的利潤空間。

資源耗費過大，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。援外技術(shù)合作項目對專業(yè)技術(shù)人員有很高的要求，如考察階段明確要求為“高級工程師”，以及專業(yè)的完整配套。這導(dǎo)致人力資源的浪費，援外技術(shù)合作項目大多為小項目，由于其技術(shù)的通用性，不必需要求高職稱的專業(yè)人員和細(xì)的專業(yè)分工，有經(jīng)驗的工程師能夠承擔(dān)起相關(guān)的工作。援外技術(shù)合作項目管理人員登記備案嚴(yán)重不足。根據(jù)“商援發(fā)［201*］201號文”要求，援外技術(shù)合作項目企業(yè)須將本企業(yè)符合規(guī)定資質(zhì)條件的工程管理人員向商務(wù)部申請備案登記，通過資審后，參加培訓(xùn)且考試合格人員獲得相應(yīng)的崗位證書后，才能承擔(dān)相應(yīng)的援外任務(wù)②。但是，由于援外企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的繁重，大量人員脫產(chǎn)培訓(xùn)難以實現(xiàn)，導(dǎo)致援外企業(yè)人員備案嚴(yán)重不足，有些人員雖通過資審，但未參加培訓(xùn)和考試，更未獲得相應(yīng)的崗位證書，這些將直接影響援外企業(yè)參與援外技術(shù)合作項目的投標(biāo)資格和項目順利實施。

多頭管理和交叉管理。我國在技術(shù)援助系統(tǒng)方面存在著組織并列且分割、單純或者直接依靠政府部門的問題，涉及技術(shù)援外的政府機構(gòu)之間關(guān)系較松散，存在援助任務(wù)相互重疊的情況。我國一直缺少一個全權(quán)負(fù)責(zé)的技術(shù)援助機構(gòu)。201*年商務(wù)部會同外交部、財政部等有關(guān)部門和機構(gòu)，正式成立對外援助部際聯(lián)系機制③。201*年2月，部際聯(lián)系機制升級為部際協(xié)調(diào)機制，但與獨立的技術(shù)援助專門機構(gòu)相比，在權(quán)威性、功能性和專業(yè)性方面都有相當(dāng)?shù)牟罹�。兩期項目不能無縫銜接�，F(xiàn)在的技術(shù)合作項目一般為兩年一期，上一期項目結(jié)束與新一期項目開始，中間有很長一段時間間隔，最長的達(dá)一年之久，導(dǎo)致原有項目不能得到很好的延續(xù)，設(shè)施閑置，甚至項目停滯，人力物力浪費嚴(yán)重④。主要原因是從下期項目立項到實施單位與經(jīng)濟(jì)合作局簽訂內(nèi)包合同的審批手續(xù)比較繁雜，涉及的相關(guān)部門很多，基本上要耗時一年以上，即使實施單位提前做好物資采購和人員派遣準(zhǔn)備，還是會因為項目任務(wù)書不能到位而導(dǎo)致項目無法實施，嚴(yán)重影響了項目的實施進(jìn)度。建議商務(wù)部主管部門與駐外經(jīng)商處溝通，了解項目的實際需要，明晰管理層次，簡化手續(xù)，縮短審批時間。

缺乏技術(shù)合作項目進(jìn)程和質(zhì)量實施管理的機制。目前，援外技術(shù)合作項目實施存在以下突出問題：地方商務(wù)主管部門的作用沒有得到有效發(fā)揮；企業(yè)實際消耗的物資無法準(zhǔn)確界定；企業(yè)產(chǎn)出無法確定；企業(yè)不重視項目的可持續(xù)發(fā)展；企業(yè)專家隊伍不穩(wěn)定，導(dǎo)致浪費太大；項目經(jīng)費的實際使用管理難到位，易出現(xiàn)漏洞。針對上述情況，急需制定一套符合實施項目的實際情況、具體操作性的管理制度，并以此作為考核援外人員工作業(yè)績和表現(xiàn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)；與援外項目組保持密切的溝通，隨時了解和掌握項目的執(zhí)行情況，對有悖于管理制度的現(xiàn)象及時采取措施予以制止，并給出明確的整改要求；保持與駐外經(jīng)商處的聯(lián)絡(luò)，通過經(jīng)商處不定期地對項目實施情況進(jìn)行檢查，以獲得真實的信息反饋；認(rèn)真對待和分析援外技術(shù)緩上報的工作簡報和季報，及時發(fā)現(xiàn)問題，并給出整改措施；項目執(zhí)行過半，派員到現(xiàn)場對項目進(jìn)行中期檢查，全面掌握項目的實施質(zhì)量和進(jìn)度；通過項目結(jié)束時，要有駐外經(jīng)商處的驗收紀(jì)要，掌握項目的最終實施狀況。

援外技術(shù)合作的立項沒有充分考慮到受援國的實際需要。援外技術(shù)合作項目的選定沒有很好地考慮受援國的實際需求，援助針對性不強，往往會影響到援外技術(shù)合作項目的實施效果。注釋

①李榮民：“中國的對外援助促進(jìn)世界的和諧”，《學(xué)習(xí)時報》，201*年第7期。

②刁莉：“中國的對外發(fā)展援助戰(zhàn)略反思”，《當(dāng)代亞太》201*年第6期。③張魯平，李培：“抗美援朝與解放臺灣的擱淺”，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報》，201*年第5期。④張魯平：“改革開放以來我國對外援助理論與實踐研究”，《蘭州大學(xué)學(xué)報》，201*年第5期。

擴展閱讀：外經(jīng)貿(mào)援發(fā)[1994]第745號 關(guān)于援外技術(shù)合作項目招(議)標(biāo)報價取費標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定

外經(jīng)貿(mào)援發(fā)[1994]第745號關(guān)于援外技術(shù)合作項目招（議）標(biāo)報價取費標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定

對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于援外技術(shù)合同項目招（議）標(biāo)報價取費標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》的通知

外經(jīng)貿(mào)援發(fā)[1994]第745號1995年2月14日

國務(wù)院各部委，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市外經(jīng)貿(mào)委廳：

現(xiàn)將《關(guān)于援外技術(shù)合作項目招（議）標(biāo)報價取費標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》印發(fā)給你們，請向有關(guān)公司轉(zhuǎn)發(fā)，并按照執(zhí)行。附件：

關(guān)于援外技術(shù)合作項目招（議）標(biāo)報價取費標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定

為實施我國政府援外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作項目，規(guī)范援外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作項目招（議）標(biāo)的投標(biāo)報價取費標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)商財政部同意，特作如下暫行規(guī)定：

第一條適用范圍

援外技術(shù)合作項目包括中方派技術(shù)人員向受援國提供技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)合作和技術(shù)服務(wù)的項目、與受援國合作管理、合作經(jīng)營的項目等。

第二條

對內(nèi)結(jié)算依據(jù)

本暫行規(guī)定僅供給各投標(biāo)單位參加援外技術(shù)合作項目投標(biāo)報價參考，對內(nèi)結(jié)算以總承包合同規(guī)定的合同價為準(zhǔn)。各單位投標(biāo)時可根據(jù)自身的經(jīng)營管理水平在合理范圍內(nèi)決定報價的各項取費標(biāo)準(zhǔn)，但不得高于本規(guī)定所述標(biāo)準(zhǔn)。

第三條費用構(gòu)成一、

中國專家費1、

技術(shù)服務(wù)補貼，該補貼交給派出人員單位；2、

國內(nèi)差旅費，出國前后的國內(nèi)交通、住宿費；3、

出國服裝補助費；4、

人身保險費；5、

臥具費；6、

國外津貼；7、

其他費用，如由中方提供而金額較大的醫(yī)療費等；8、

艱苦地區(qū)補貼；9、

國際旅費，其中包括國際機票費和旅途中轉(zhuǎn)費。二、

設(shè)備材料費，指按兩國政府協(xié)議規(guī)定，由我國供應(yīng)從國內(nèi)或當(dāng)?shù)夭少�、轉(zhuǎn)口的設(shè)備材料、維修配件、工器具、燃料（不包括生活燃料）所發(fā)生的費用。三、

當(dāng)?shù)厝斯べM，指按兩國政府協(xié)議規(guī)定，為生產(chǎn)所必須雇用的當(dāng)?shù)毓と说墓べY和福利。四、

管理費，指為組織和管理中國專家、組織供應(yīng)設(shè)備零配件、原材料所發(fā)生的費用，含出國人員的護(hù)照費、簽證費、體檢防疫費、后勤管理費、辦公費、管理人員國內(nèi)交通旅差費、勞動保護(hù)費以及總承包單位的合理收益等。五、

不可預(yù)見費，簽訂總承包合同后原則上不再補款，但技術(shù)服務(wù)補貼、出國服裝補助費、國外津貼和艱苦地區(qū)補貼如發(fā)生政策性調(diào)整，原則上可按調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)另行商議。

第四條取費標(biāo)準(zhǔn)一、

中國專家費1、

技術(shù)服務(wù)補貼：按（94）財外字第412號文有關(guān)規(guī)定計算出的國內(nèi)工資基數(shù)×2.5×人數(shù)×（國外實際工作月數(shù)-休假）。行政單位派出的援外人員和執(zhí)行經(jīng)援技術(shù)合作任務(wù)的現(xiàn)役軍人不支付技術(shù)服務(wù)補貼。休假時間為：出國時間一年以內(nèi)（含一年）為一個月，二年以上（含二年）為二個月。2、國內(nèi)差旅費：由各投標(biāo)單位按最短時間和最近路線自行報價。3、

出國服裝補助費：正、副組長每人201*元人民幣，其他人員每人1500元人民幣。4、

人身保險費，每人年500元人民幣。5、

臥具費，貼身臥具一律由專家自理。協(xié)議規(guī)定由中方負(fù)責(zé)住宿的，其他臥具費按實際需要報價。6、

國外津貼：按（94）財外字第412號文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計算。該津貼中包括伙食費（含燃料費）、私人用車、防暑降溫費、文化娛樂費、夜餐費、貼身臥具、個人行李國內(nèi)外運雜費用、個人學(xué)習(xí)資料用具費用、出返國途中零用費等。7、

其他：按實際需要及有關(guān)規(guī)定報價。8、

艱苦地區(qū)補助：按（94）財外字第412號文規(guī)定計算。9、

國際旅費：

A：國際機票費，由各投標(biāo)單位自向有關(guān)航空公司詢價，取最低價。

B：旅途中轉(zhuǎn)費：亞洲及南太平洋國家往返計不超過6天，非洲及拉美國家往返不超過8天。伙食費由專家自理，交通、住宿、機場費等按所經(jīng)國家（地區(qū)）臨時出國標(biāo)準(zhǔn)計算。技術(shù)服務(wù)補貼、出國服裝補助費、國外津貼、艱苦地區(qū)補貼，如今后國家頒布新的規(guī)定，則報價時按新規(guī)定計算。

為維護(hù)出國專家利益，各投標(biāo)單位投標(biāo)報價不得降低本條第3、6、8項費用標(biāo)準(zhǔn)；其他各項可在本條規(guī)定范圍內(nèi)自行報價。二、

設(shè)備材料：包括設(shè)備材料原價和至工地的運保費。三、

當(dāng)?shù)厝斯べM：按考察組或我駐受援國使館經(jīng)商處提供的當(dāng)?shù)厝斯べM標(biāo)準(zhǔn)計算。不作為管理費和不可預(yù)見費的計算基數(shù)。四、

管理費，為A-B之和，計算辦法為：

A：以中國專家費1-7項為基數(shù)，費率為：1-5人21%6-10人18%11-20人15%21-40元12%41人以上9%B：以設(shè)備材料費為基數(shù)，費率為5%。

基數(shù)為人民幣的，管理費支付人民幣；基數(shù)以外匯發(fā)生的，管理費相應(yīng)支付外匯。五、

不可預(yù)見費：以上述各項費用之和（扣除出國服裝補助費、國外津貼、艱苦地區(qū)補貼）為基數(shù)，費率為2%。

第五條使用貨幣

以人民幣作價。需支付美元或其他外匯的，按實際需要計算。人民幣與美元匯率按作價當(dāng)日中國人民銀行公布的外匯牌價賣出價計算。人民幣與當(dāng)?shù)刎泿诺膮R率，按外交部規(guī)定的內(nèi)部比價計算。

第六條

生效及其他

本暫行規(guī)定自1995年3月1日起執(zhí)行，（90）外經(jīng)貿(mào)成字第628號文即行廢止。本暫行規(guī)定由外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)解釋。

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