政府機(jī)構(gòu)改革歷程

一、我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的歷程回顧總結(jié)

我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國(guó)初期至50年代中期。改革開(kāi)放前,為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制，先后進(jìn)行過(guò)三次機(jī)構(gòu)改革，即：1951年以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革；1956年以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主體的政府機(jī)構(gòu)改革；19601964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革。

改革開(kāi)放三十年來(lái)，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了六次較大的變化調(diào)整：

一、1982年，國(guó)務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，編制從5.1萬(wàn)人減為3萬(wàn)人，改革內(nèi)容主要以干部隊(duì)伍年輕化、大幅度撤并經(jīng)濟(jì)管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織的政府機(jī)構(gòu)改革；

二、1988年，國(guó)務(wù)院各部門從45個(gè)減為41個(gè)，改革后編制減少了9700多人，主要以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)行“三定”的政府機(jī)構(gòu)改革；

三、1993年，國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%，主要以政企分開(kāi)為中心的政府機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架。

四、1998年，不在保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名，改革后國(guó)務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)，以中央政府人員、機(jī)構(gòu)減半為目標(biāo)。朱總理形象地稱“拆廟”。

五、201*年，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)，主要以職能劃分清晰為改革目標(biāo)。

六、201*年，以大部制改革、健全宏觀調(diào)控為主要目標(biāo)。新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)，調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。

政府機(jī)構(gòu)改革艱難的表現(xiàn)，一是從表面看，政府機(jī)構(gòu)人員數(shù)量的增減實(shí)際為權(quán)力政府部門權(quán)力的博弈；二是表現(xiàn)為政府部門權(quán)力博弈后面的部門利益調(diào)整；三是部分國(guó)家公務(wù)人員面臨新的職業(yè)選擇，增加了他們的反感與抵觸情緒。但同時(shí)我們也看到，政府機(jī)構(gòu)改革陷入到改革目標(biāo)低效并且不充分的怪圈，行政改革變成了數(shù)字游戲，行政編制改為事業(yè)編制，財(cái)政支出平均增加了1015%。行政管理層面貌似可以通過(guò)行政改革解決，但事實(shí)上一個(gè)也解決不了。因?yàn)樾姓�改革和政治體制改革聯(lián)系密切。政府機(jī)構(gòu)改革成功必須要有政治層面的改革相吻合，否則很難成功。經(jīng)濟(jì)體制與行政體制改革是相互制約的，政治體制改革是由經(jīng)濟(jì)體制改革提出的，反過(guò)來(lái)雙重影響經(jīng)濟(jì)體制改革，或推進(jìn)或滯后。但我國(guó)政府改革總的發(fā)展態(tài)勢(shì)，從整體上符合國(guó)際公共管理的發(fā)展規(guī)律與公共行政的發(fā)展態(tài)勢(shì)。二、我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革艱難的原因分析

1、不合理的干部人事制度是政府機(jī)構(gòu)改革艱難的核心動(dòng)因.長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上存在著“能進(jìn)、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與壓力,也沒(méi)有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度。干部只上不下,只升不降,到年限就提拔,遇機(jī)會(huì)就升級(jí)，政府機(jī)構(gòu)有條件就升格，開(kāi)口子就增加職數(shù)，機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地，致使干部隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。總?cè)丝谂c財(cái)政負(fù)擔(dān)人員之間的供養(yǎng)比例,50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1。政府官員和財(cái)政供養(yǎng)人員猛增,直接造成我國(guó)行政管理費(fèi)用呈直線上升,1995年我國(guó)行政管理費(fèi)用達(dá)996.5億元,占國(guó)家預(yù)算的14.6%,比1978年的53億元,平均年遞增18.9%。全國(guó)近一半的縣財(cái)政為“吃飯”財(cái)政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。由于不合理的干部人事制度,機(jī)關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在“官”多“兵”少；后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少；習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項(xiàng)目的多,業(yè)務(wù)骨干少；庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹的一個(gè)重要原因。

2、政府職能不斷呈放大狀擴(kuò)張是政府機(jī)構(gòu)改革困難的直接原因.長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導(dǎo)致政府職能過(guò)多,管理過(guò)寬,勢(shì)必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu),從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。由于我國(guó)行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細(xì),越分越亂,切出來(lái)的“新”部分越來(lái)越多,職能越來(lái)越被人為放大,對(duì)設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來(lái)越強(qiáng)烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。多年來(lái)，政府滲透到社會(huì)生活的方方面面,政府職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,本該由市場(chǎng)取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的放量擴(kuò)張是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不科學(xué)和傳統(tǒng)文化的消極因素是政府機(jī)構(gòu)改革困難的隱性原因.多年來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)“只看產(chǎn)出,不看投入”。這種政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制極易造成某些政府部門為追求政績(jī),盲目地?cái)U(kuò)設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員。我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的“精簡(jiǎn)、膨脹、再精簡(jiǎn)、再膨脹”的現(xiàn)象,就是這種政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制帶來(lái)的必然結(jié)果。另外，傳統(tǒng)文化中的某些消極因素，如官本位思想，缺乏人才流動(dòng)與限任選任觀念等，都是造成政府機(jī)構(gòu)改革困難的原因。封建專制社會(huì)的“學(xué)而優(yōu)則仕”思想根深蒂固,“官本位”取向一直居社會(huì)主導(dǎo)地位。由于社會(huì)以級(jí)別作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn),各個(gè)政府機(jī)關(guān)要求增加編制、升級(jí)升格就變的順理成章了。大批人才涌向國(guó)家機(jī)關(guān),加上各種關(guān)系網(wǎng)的縱橫交錯(cuò),迫使國(guó)家機(jī)關(guān)不斷因人設(shè)職、擴(kuò)大規(guī)模,從而使官本位思想成為政府機(jī)構(gòu)膨脹的外部壓力。而政府官員很少主動(dòng)跨出政府大門去經(jīng)商或從事其它職業(yè)的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會(huì)流動(dòng)的思想是政府機(jī)構(gòu)膨脹的思想根源。此外,我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機(jī)構(gòu)膨脹的原因。4、缺乏對(duì)政府有效制約監(jiān)督的各項(xiàng)配套機(jī)制是政府改革艱難的外在動(dòng)因.長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府系統(tǒng)的行為常采取行政命令方式,以撤換領(lǐng)導(dǎo)來(lái)制約和保證政府系統(tǒng)有序運(yùn)行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動(dòng)。因人設(shè)事,因人設(shè)機(jī)構(gòu),缺乏公正嚴(yán)肅的約束機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制沒(méi)有法律依據(jù),缺乏硬約束、硬保障,機(jī)構(gòu)改革缺乏硬配套支持,這就使得機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題在軟環(huán)境、軟約束中可以自由地延續(xù)泛濫。財(cái)政撥付與支持隨機(jī)構(gòu)和人員的增多隨意增加，“僧”多則“粥”多，“僧”少則“粥”少，人浮于事僅對(duì)行政效率有影響，對(duì)部門利益則絲毫沒(méi)有損害。由于沒(méi)有通過(guò)財(cái)政硬約束來(lái)限制人員和機(jī)構(gòu)的增加，所有的政府部門都有增編、增員的沖動(dòng)和可能。干部選拔任免缺乏制度保障,沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和壓力,沒(méi)有切實(shí)保證優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,冗員過(guò)多,人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。

5、政府自身利益追求的膨脹與約束的無(wú)力是政府機(jī)構(gòu)改革的又一原因.政府作為一個(gè)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的組織,一旦被人們理性地設(shè)計(jì)出來(lái),就會(huì)成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。政府行為是按個(gè)人成本收益原則來(lái)計(jì)算的,追求最大的自身利益,這樣每個(gè)政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動(dòng),為保持官位、升職、發(fā)財(cái),必然培植親信,選用自己的人,造成機(jī)關(guān)人員膨脹。政府官員為了保證下屬單位工作順利,會(huì)盡最大可能爭(zhēng)取保險(xiǎn)系數(shù),即加大投入維系更大儲(chǔ)備。特別是地方政府官員,由于他們由上級(jí)任命,要贏得上級(jí)的認(rèn)可,就必須完成上級(jí)的指示,滿足上級(jí)的愿望,這就迫使政府官員有著強(qiáng)烈的數(shù)量沖動(dòng):更大的機(jī)構(gòu)規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會(huì)指標(biāo)、更多的財(cái)政收入。此外,社會(huì)的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化建設(shè)等要求政府系統(tǒng)不斷加大調(diào)控能力。全球性的民主化發(fā)展會(huì)不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能。因此,政府增長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個(gè)全球性的問(wèn)題,具有世界性的趨勢(shì)。三、今后我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策思考

加強(qiáng)政府自身改革，必須堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一；必須堅(jiān)持不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；必須堅(jiān)持創(chuàng)新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群眾的參與度。政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是，建設(shè)一個(gè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設(shè)一個(gè)人民群眾滿意的政府。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工，改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)，全面提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，完善公共財(cái)政模式，提供更多公共福利與公共產(chǎn)品。

1、自覺(jué)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提升公共服務(wù)理念，打造公共服務(wù)型政府.理念轉(zhuǎn)變是完善政府公共服務(wù)職能的先導(dǎo)，政府機(jī)構(gòu)改革關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變理念，將管制型管理轉(zhuǎn)到適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型管理上來(lái)。公民和社會(huì)處于主導(dǎo)地位，要實(shí)現(xiàn)由管理本位、政府本位向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變，要根據(jù)公民社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)提供公共服務(wù)。由包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會(huì)公共需要的公共管理、由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理。要以強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、增強(qiáng)服務(wù)效能、提高服務(wù)水平為中心，樹(shù)立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念。當(dāng)前，要明確強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，切實(shí)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜；增加投入、健全體系；改革體制、整合資源；城鄉(xiāng)兼顧、重在農(nóng)村”。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分別不同情況，不搞一刀切；堅(jiān)持充分利用現(xiàn)有資源，吸引社會(huì)資金，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)；堅(jiān)持把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)同完善運(yùn)行機(jī)制結(jié)合起來(lái)；堅(jiān)持借鑒國(guó)外企業(yè)化管理、社會(huì)化服務(wù)等做法，不斷提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，建設(shè)真正的公共服務(wù)型政府。

2、穩(wěn)步增加公共福利與公共產(chǎn)品支出，構(gòu)建公共財(cái)政新模式.政府提高公共財(cái)政支出的總量與比例是提高政府公共服務(wù)質(zhì)量的根本前提。公共財(cái)政一方面為政府實(shí)現(xiàn)其職能提供財(cái)力，另一方面又從財(cái)力上制約和規(guī)范政府的職能范圍，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)構(gòu)建以滿足社會(huì)需要為原則和標(biāo)準(zhǔn)的公共財(cái)政體制。把生產(chǎn)投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)型財(cái)政，將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，為推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供支持平臺(tái)和動(dòng)力機(jī)制。財(cái)政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會(huì)保障水平，構(gòu)建和諧的收入分配格局，推進(jìn)社會(huì)公平，建立公共部門的合理分配關(guān)系，積極構(gòu)建公平合理的多次分配架構(gòu)體系。

3、切實(shí)提高公共服務(wù)效率，改善公共服務(wù)質(zhì)量.政府要繼續(xù)深化行政審批制度改革，進(jìn)一步強(qiáng)化法治觀念，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，把政府各項(xiàng)行政行為納入法制化的軌道。要堅(jiān)持不懈地開(kāi)展法制宣傳教育活動(dòng),切實(shí)增強(qiáng)政府工作人員,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的自覺(jué)性和依法決策、依法處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的水平,確保在行政執(zhí)行中嚴(yán)格依法辦事。要繼續(xù)加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，實(shí)施政府信息公開(kāi)制度。要大力推進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，規(guī)范決策程序。要擴(kuò)大政府決策的公眾參與性，政府提供什么公共服務(wù)、怎樣提供,應(yīng)當(dāng)事先聽(tīng)取公眾的意見(jiàn),以公眾意愿作為第一價(jià)值取向,并建立有關(guān)了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序。要充分利用社會(huì)智力資源，建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的科學(xué)民主決策機(jī)制，完善重大問(wèn)題集體決策和決策責(zé)任制，不斷優(yōu)化政府重大決策的規(guī)則和程序。政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會(huì)評(píng)價(jià)為主,以服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)為主,加大公眾影響的比重。要堅(jiān)持執(zhí)政為民，加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高機(jī)關(guān)工作效率，努力建設(shè)一支廉潔奉公、勤政為民、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的政府公務(wù)員隊(duì)伍。

4、切實(shí)抓住國(guó)計(jì)民生的突出問(wèn)題，完善社會(huì)保障體系.完善政府社會(huì)管理職能，要與推進(jìn)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革配套進(jìn)行，作為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，總體考慮，統(tǒng)籌安排。要善于把加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，同滿足群眾多樣化的生活需要緊密結(jié)合起來(lái)，把社會(huì)服務(wù)和政府管理提高到一個(gè)新的水平。要不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋范圍，切實(shí)解決公共服務(wù)覆蓋面較低的問(wèn)題，切實(shí)解決公共服務(wù)的城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題。要努力完善社會(huì)保障體系，構(gòu)建和諧的社會(huì)安全網(wǎng)。合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式，進(jìn)一步擴(kuò)大基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，將符合條件的城鎮(zhèn)從業(yè)人員逐步納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。要提高財(cái)政的社會(huì)保障支出比重，多取得籌措社會(huì)保障基金，積極發(fā)展社會(huì)福利，完善社會(huì)救助體系，切實(shí)解決好城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體的發(fā)展問(wèn)題。5、發(fā)揮社會(huì)自治組織的積極作用，建立健全公共安全和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制.社會(huì)自治組織是社會(huì)利益日趨多元化、復(fù)雜化的產(chǎn)物，政府要主動(dòng)還權(quán)于民、還權(quán)于市場(chǎng)，向社會(huì)分權(quán)，要走出全能政府的怪圈。政府要有意識(shí)的培育社會(huì)的自治能力，引導(dǎo)社會(huì)自治組織建立，充分發(fā)揮社會(huì)自治組織的積極性，更好地為社會(huì)提供更多的公共品和公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府在此方面的不足。公共服務(wù)政策體系的構(gòu)建、制定與執(zhí)行要以政府為主導(dǎo)，非營(yíng)利組織和學(xué)術(shù)社群參與為輔助，吸納有一定代表性的民眾參與，最大限度地讓更多的民眾參與，自覺(jué)主動(dòng)的建立起多元化的公共危機(jī)預(yù)警處置機(jī)制。

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