鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行情況調(diào)研報(bào)告

關(guān)于農(nóng)村綜合改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行情況的

調(diào)研報(bào)告

在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣大背景下，結(jié)合即將推行的鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管改革，今年3月，縣財(cái)政局會(huì)同縣人事局、縣編辦，對(duì)全縣69個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合改革后的財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組采取召開(kāi)座談會(huì)、查賬等方式，聽(tīng)取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分中層干部的意見(jiàn)，現(xiàn)整理形成如下調(diào)研報(bào)告。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置分三種模式。一是單獨(dú)設(shè)立財(cái)政所。全縣只有岳陽(yáng)鎮(zhèn)、龍臺(tái)鎮(zhèn)和石羊鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立了財(cái)政所。二是掛牌財(cái)政所。全縣有47個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛財(cái)政所牌子，合并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦內(nèi)一起辦公。三是設(shè)立財(cái)政崗位。全縣有19個(gè)鄉(xiāng)沒(méi)有財(cái)政機(jī)構(gòu)，只在鄉(xiāng)綜合辦公室設(shè)了財(cái)政崗位。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍不穩(wěn)定。農(nóng)村綜合改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部編制230人，實(shí)有財(cái)政干部206人。改革后沒(méi)有單獨(dú)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，設(shè)立指導(dǎo)性財(cái)政崗位216個(gè)。到目前為止，由于提拔、調(diào)動(dòng)、轉(zhuǎn)行、未過(guò)渡公務(wù)員等原因，初步統(tǒng)計(jì)現(xiàn)從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的不到160人。其中有3個(gè)鄉(xiāng)沒(méi)有人員從事會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)工作（請(qǐng)人做賬），部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1個(gè)人從事財(cái)政上作，且不懂會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)安排人員從事財(cái)政上作，但沒(méi)有《會(huì)計(jì)從業(yè)資格證》或者是事業(yè)干部

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行情況

1．職能劃分有錯(cuò)位，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。一是沒(méi)有掛牌財(cái)政機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還一直使用原財(cái)政所印章，與單位公章使用管理的有關(guān)規(guī)定不符，缺乏法律依據(jù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合辦公室包括財(cái)政、計(jì)生、民政等崗位、各

自保留和使用原來(lái)的印章，且負(fù)責(zé)人對(duì)業(yè)務(wù)不可能全方位熟悉，導(dǎo)致管理出現(xiàn)錯(cuò)位和不協(xié)調(diào)。三是掛財(cái)政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦主任、副主任，未下文明確財(cái)政所長(zhǎng)。四是關(guān)系難協(xié)調(diào)經(jīng)發(fā)辦主任或綜合辦主任不是財(cái)政干部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)了管理不到位現(xiàn)象，財(cái)政工作無(wú)法上臺(tái)階。

2．財(cái)政管理職能弱化，監(jiān)督工作無(wú)法履行。一是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員管理辦法導(dǎo)致不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堅(jiān)持一支筆審批，甚至在白條上和不正規(guī)的票據(jù)上簽字報(bào)銷(xiāo)等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有財(cái)政機(jī)構(gòu)，只有兼職財(cái)政會(huì)計(jì)和出納崗位，從事財(cái)政工作人員只能完成業(yè)務(wù)工作，監(jiān)督職能基本難以履行。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度不健全，財(cái)政管理有弱化趨勢(shì)。債務(wù)化解一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的難題，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)寅吃卯糧的現(xiàn)象依然存在，出現(xiàn)了新一輪的隱形債務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)自己的家底不清，資金開(kāi)支隨意性很大，�？畈粚Ｓ玫默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理淡化，決算觀念模糊。四是縣財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管十分困難。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制和人員屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如債務(wù)報(bào)表、資產(chǎn)清查、農(nóng)民補(bǔ)貼發(fā)放、家電下鄉(xiāng)、通鄉(xiāng)公路評(píng)審、民生資金的落實(shí)等中心工作、業(yè)務(wù)工作布落實(shí)困難。

3．干部調(diào)配十分困難，業(yè)務(wù)水平參差不齊。一是財(cái)政干部身兼多職的現(xiàn)象比較普遍，有時(shí)財(cái)政中心工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作有碰車(chē)的現(xiàn)象，財(cái)政干部顯得無(wú)所適從、身心疲憊。二是財(cái)政干部調(diào)配困難。機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部管理下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于缺乏系統(tǒng)化管理，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財(cái)政干部升任、調(diào)動(dòng)，出現(xiàn)無(wú)人從事財(cái)政會(huì)計(jì)崗位工作的情況。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需財(cái)政會(huì)計(jì)崗位人員，但無(wú)法進(jìn)行調(diào)配，因此部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排無(wú)《會(huì)

計(jì)從事資格證》和事業(yè)編制人員從事財(cái)政工作，無(wú)法保證會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的規(guī)范，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)水平參差不齊，管理比較混亂。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的建議

我縣被列為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣后，省財(cái)政廳對(duì)試點(diǎn)縣財(cái)政目標(biāo)要求更高、監(jiān)管機(jī)制更嚴(yán)、縣鄉(xiāng)責(zé)任更大。按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署，有條件的縣要實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管改革，省財(cái)政廳要求我省各擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣在201*年要全面實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管改革。在這兩大背景下，結(jié)合我縣的實(shí)際情況，現(xiàn)提出以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理建議方案：

（一）完善機(jī)構(gòu)。實(shí)施農(nóng)村綜合試點(diǎn)改革后的運(yùn)行情況看，只設(shè)財(cái)政崗位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍使用原財(cái)政所印章成為突出問(wèn)題，屬不合法。公共財(cái)政民生導(dǎo)向以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支付責(zé)任加大，特別是專項(xiàng)資金規(guī)模不斷增加，上級(jí)對(duì)財(cái)政資金的管理要求也越來(lái)越規(guī)范，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理，應(yīng)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立財(cái)政所，或者未掛財(cái)政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛財(cái)政所牌子，統(tǒng)一使用財(cái)政所業(yè)務(wù)印章并明確財(cái)政負(fù)責(zé)人。

（二）鎖定編制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立財(cái)政所后，應(yīng)對(duì)財(cái)政干部的編制進(jìn)行鎖定，原則上單列鄉(xiāng)至少2個(gè)編制，二合一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)編制，中心鎮(zhèn)35個(gè)編制（其中岳陽(yáng)鎮(zhèn)9名），共計(jì)需205個(gè)左右（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員具體編制數(shù)見(jiàn)附表）。

（三）穩(wěn)定隊(duì)伍。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全縣從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的人員160名左右，其中包括出納和部分無(wú)會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)人員、事業(yè)干部從事會(huì)計(jì)工作人員。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政會(huì)計(jì)崗位沒(méi)有財(cái)政干部。據(jù)此，應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的考錄工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)政干部的調(diào)配工作，穩(wěn)定財(cái)政干部隊(duì)伍。

（四）加強(qiáng)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部應(yīng)實(shí)行雙重管理，以縣財(cái)政局管理為

主。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的調(diào)配由鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈報(bào)，縣財(cái)政局會(huì)同縣人事局共同發(fā)文；任免由縣財(cái)政征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意，由縣財(cái)政局發(fā)文；考核由縣財(cái)政局會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行；調(diào)資、獎(jiǎng)懲等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行，報(bào)縣財(cái)政局和縣人事局備案。

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關(guān)于新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有關(guān)問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接面對(duì)廣大鄉(xiāng)村和農(nóng)民群眾，在鞏固基層政權(quán)、落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等方面發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“收錢(qián)”的職能淡化，“管錢(qián)”的職能強(qiáng)化，“發(fā)錢(qián)”的職能凸顯，其工作任務(wù)和運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了重大變化。鑒此，我廳抽調(diào)人員組成聯(lián)合調(diào)研組，重點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、職能定位、資金監(jiān)管和機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)等進(jìn)行調(diào)研剖析，提出了新形勢(shì)下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的政策建議和保障措施，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)幾年的努力，初步建立起“職責(zé)明晰、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、管理規(guī)范、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，把全省近萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部鍛造成服務(wù)群眾的聯(lián)絡(luò)員、資金安全的督查員、財(cái)務(wù)核算的監(jiān)管員，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就地就近監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，確保財(cái)政性資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行，為財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變化和農(nóng)村稅費(fèi)改革為標(biāo)志，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

經(jīng)歷了建立期（19491983年實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府）、發(fā)展期（1983201*年農(nóng)村稅費(fèi)改革前）和轉(zhuǎn)型期（農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)至今）三個(gè)階段。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在不同的階段工作側(cè)重點(diǎn)不同，但都保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。201*年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，特別是近年來(lái)隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，中、省財(cái)政用于支持“三農(nóng)”的資金規(guī)模越來(lái)越大，農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容越來(lái)越多，直接面向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資金及各種涉農(nóng)補(bǔ)貼的具體落實(shí)和管理責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)，工作任務(wù)更為繁重，面臨著不少新的問(wèn)題和困難。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行情況。201*年全省取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模大幅下降、支出范圍明顯縮小，特別是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政供養(yǎng)人員較多、債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重、管理水平低下等問(wèn)題日漸顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，201*年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入8.16億元，比201*年的19.44億元減少11.28億元，下降58%。為適應(yīng)這種新變化，根據(jù)中央的要求，省政府決定從201*年起，全省除少數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模大并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，對(duì)其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”管理方式。其核心是在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的情況下，實(shí)行縣鄉(xiāng)“預(yù)

算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、資金統(tǒng)調(diào)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。從幾年的運(yùn)行情況看，“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的實(shí)施，加強(qiáng)了縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的監(jiān)管力度，確保了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，提高了資金使用效益，促進(jìn)了控制新債、消化舊債長(zhǎng)效機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)、核算、監(jiān)督職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。目前，全省97.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了這種模式。市、縣財(cái)政部門(mén)普遍反映，“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”管理方式的大方向是正確的，是符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的。

但我們?cè)谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”和統(tǒng)收統(tǒng)支模式還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。一是預(yù)算共編在不少地方變成了預(yù)算代編、預(yù)算代理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個(gè)縣級(jí)預(yù)算部門(mén)，失去了預(yù)算編制的法律地位。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)三權(quán)不變中僅落實(shí)了財(cái)務(wù)審批權(quán)不變，預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)上移到縣財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能維持保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，沒(méi)有財(cái)力為轄區(qū)居民提供更高水平的公共服務(wù)。三是統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制調(diào)動(dòng)了縣級(jí)財(cái)政理財(cái)積極性，縣以上各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持措施相對(duì)較少，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)培植財(cái)源、組織收入的主動(dòng)性和積極性不高。四是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用不強(qiáng)，與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)不相適應(yīng)，財(cái)政保障能力較弱。需要

進(jìn)一步完善縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作指導(dǎo)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支情況。實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革前的201*年，全省實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入135.81億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分別實(shí)現(xiàn)20.9億元、48.35億元、47.11億元和19.44億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省的14.32%。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財(cái)政體制改革前的201*年，全省實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入275.32億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分別實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入85.25億元、71.9億元、110億元和8.16億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省的比重下降到2.96%，下降了11.36個(gè)百分點(diǎn)。201*年，全省實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入591.48億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分別實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入190.61億元、152.16億元、242.54億元和6.17億元，由于全省已普遍實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財(cái)政體制，絕大多數(shù)的縣區(qū)都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支實(shí)行了縣級(jí)統(tǒng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省的比重進(jìn)一步下降到1.04%。

全省各級(jí)地方財(cái)政收入變化情況表

項(xiàng)目201*年數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%

全省135810910027531831005914750100

省級(jí)20903815.3985254030.97190613732.23

市級(jí)48351835.6071899526.12152159525.73

縣級(jí)47112334.69110003039.95242536041.01單位：萬(wàn)元鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)19443014.32816182.96616581.04201*年201*年201*年，全省完成一般預(yù)算支出350.05億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分別完成162.33億元、60.68億元、96.06

億元和30.98億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省的8.85%。201*年，全省完成一般預(yù)算支出638.96億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分別完成地方財(cái)政收入283.77億元、113.46億元、209.35億元和32.37億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省的5.07%。201*年，全省完成一般預(yù)算支出1428.52億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分別完成一般預(yù)算支出490.64億元、284.16億元、588.95億元和64.77億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省的4.53%，也呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢(shì)。

全省各級(jí)一般預(yù)算支出變化情況表

項(xiàng)目201*年數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%

全省3500506100638962710014285208100

省級(jí)162333946.37283773344.41490635334.35市級(jí)60677317.33113459417.76284162019.89縣級(jí)96057427.44209364432.77588949341.23單位：萬(wàn)元鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)3098208.853236565.076477424.53201*年201*年在“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入很少甚至沒(méi)有，例如戶縣余下鎮(zhèn)201*年轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入達(dá)1.76億元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)收入只有12萬(wàn)元，支出僅有393萬(wàn)元；柞水縣乾佑鎮(zhèn)201*年轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入達(dá)1.48億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)沒(méi)有收入，支出僅有320萬(wàn)元。

上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入大幅減少，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政支出在全省的比重有所下降，反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織收入和預(yù)算管理職責(zé)不斷弱化的現(xiàn)狀。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能轉(zhuǎn)變情況。隨著農(nóng)村改革發(fā)展特別

是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生了三個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即由收支管理型向支出管理型轉(zhuǎn)變，由預(yù)算管理型向核算管理型轉(zhuǎn)變，由維持保障型向服務(wù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。與過(guò)去相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一些原有的職能?chē)?yán)重弱化，一些則明顯增強(qiáng)，具體呈現(xiàn)為三強(qiáng)三弱：

──公共服務(wù)保障職責(zé)不斷強(qiáng)化。主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)放各類惠農(nóng)政策資金的數(shù)量和任務(wù)越來(lái)越大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，201*年以來(lái)中省財(cái)政不斷增加涉農(nóng)補(bǔ)貼種類，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，截止201*年已出臺(tái)了15項(xiàng)補(bǔ)貼政策。201*年中省財(cái)政共安排各類支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金54.8億元。以渭南市為例，201*年該市共有25項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼，其中生產(chǎn)性補(bǔ)貼19項(xiàng)，社會(huì)性補(bǔ)貼6項(xiàng)。生產(chǎn)性補(bǔ)貼主要有糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、玉米良種、春播地膜玉米、水稻良種、棉花良種、退耕還林（含糧食補(bǔ)助）、退耕還林后扶補(bǔ)助、奶牛良種補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼、能繁母牛補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼、大型水庫(kù)移民直補(bǔ)、能繁母豬保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)等。社會(huì)性補(bǔ)貼包括農(nóng)村義務(wù)教育“一補(bǔ)”資金及中職助學(xué)金發(fā)放、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、五保戶、家電下鄉(xiāng)、汽車(chē)下鄉(xiāng)（含摩托車(chē)）等。補(bǔ)貼資金規(guī)模達(dá)到17.5億元，比201*年增加15.8億元，5年間擴(kuò)大了10倍。

──會(huì)計(jì)核算職能日益增強(qiáng)。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心，與財(cái)政所合

署辦公，由財(cái)政所人員擔(dān)任會(huì)計(jì)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)管理和村級(jí)資金管理以及轉(zhuǎn)移支付資金、新農(nóng)村建設(shè)方面的專項(xiàng)資金管理，全權(quán)代理鄉(xiāng)村賬務(wù)，集中時(shí)間對(duì)外辦公，定期進(jìn)行賬務(wù)公開(kāi)，通過(guò)代管方式發(fā)揮監(jiān)督作用。咸陽(yáng)、寶雞、商洛、渭南等市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門(mén)財(cái)務(wù)全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算。全省絕大多數(shù)縣區(qū)都推行了“村財(cái)村用鄉(xiāng)代管”，對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金和村集體資金實(shí)行代理記賬。

──涉農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管任務(wù)明顯加強(qiáng)。隨著公共財(cái)政體制的逐步完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策措施的落實(shí)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥付的新農(nóng)村建設(shè)、救災(zāi)、涉農(nóng)補(bǔ)貼、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金等逐年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的基礎(chǔ)管理和資金兌付工作量明顯加大，支出管理任務(wù)越來(lái)越強(qiáng)。

──組織收入職能明顯減弱。具體表現(xiàn)為：一是稅源大幅減少。取消農(nóng)業(yè)稅后，多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定稅收收入大幅減少，僅剩下契稅和耕地占用稅兩個(gè)稅種，且稅源有限。二是非稅收入產(chǎn)生的可用財(cái)力少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)占較大比重，有的占到80%左右。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)要足額征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)需依靠村級(jí)組織的協(xié)助，要支付一定的費(fèi)用或獎(jiǎng)勵(lì)，扣除征收成本后鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩余很少。三是組織協(xié)調(diào)難度大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所按片設(shè)置，征管人員少，加之稅務(wù)人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行垂直管理，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的協(xié)調(diào)難度。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財(cái)政收入的積極性減小。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，鄉(xiāng)

鎮(zhèn)政府的調(diào)控能力削弱，一般都是“有多少錢(qián)辦多少事”，涵養(yǎng)和培植財(cái)源的積極性不高。

──預(yù)算管理職能?chē)?yán)重削弱。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，縣財(cái)政統(tǒng)攬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工和教師工資發(fā)放、組織財(cái)政收入、代為編制預(yù)算、專項(xiàng)資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)和分配下達(dá)等業(yè)務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只承擔(dān)財(cái)政供養(yǎng)人員管理、工資申報(bào)、公用經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助資金的報(bào)賬核算和涉農(nóng)專項(xiàng)資金的兌現(xiàn)落實(shí)等具體業(yè)務(wù)，收支管理工作單純、業(yè)務(wù)局限性強(qiáng)、范圍狹窄，缺乏統(tǒng)籌調(diào)控余地。以商洛市為例，目前各縣普遍將所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別作為獨(dú)立的預(yù)算單位，除洛南縣將公用和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)直接預(yù)算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位外，其余縣區(qū)只預(yù)算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到各單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際上相當(dāng)于縣財(cái)政的一個(gè)預(yù)算單位，成為縣財(cái)政的報(bào)賬單位和“出納員”。

──財(cái)政監(jiān)督職能相對(duì)薄弱。由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制、強(qiáng)有力的懲戒手段和相應(yīng)的監(jiān)管能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)政監(jiān)督方面主要存在“四難”：一是對(duì)非財(cái)政渠道下達(dá)的涉農(nóng)資金監(jiān)管難。不少涉農(nóng)補(bǔ)助資金分屬民政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、計(jì)生等多個(gè)部門(mén)，受多種因素的影響和制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)這些資金監(jiān)管乏力。如城鄉(xiāng)低保對(duì)象的確定等，由于不能確切掌握情況，監(jiān)管起來(lái)較為困難。二是對(duì)非稅收入的征收監(jiān)管難。由于機(jī)構(gòu)上劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的行政執(zhí)法權(quán)大多直接或間接掌握在上級(jí)相關(guān)職能部門(mén)手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所無(wú)法對(duì)非稅

收入實(shí)行有效監(jiān)督。三是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管難。有的單位購(gòu)置國(guó)有資產(chǎn)未經(jīng)政府采購(gòu)，處置資產(chǎn)往往只是履行銷(xiāo)賬程序。四是對(duì)報(bào)賬單位的資金使用監(jiān)管難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)報(bào)賬單位開(kāi)支的的真實(shí)性無(wú)法掌握,僅能審查票據(jù)是否違規(guī)而已，對(duì)專項(xiàng)資金發(fā)生轉(zhuǎn)移用途、截留挪用和使用不規(guī)范時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“看得見(jiàn)、管不著”。

這些情況表明，必須緊密跟蹤?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能變化，瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能定位，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，該明確的明確，進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管職責(zé)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的履職能力。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)情況。經(jīng)過(guò)多年的努力，全省已擁有一支較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)和基層財(cái)政干部隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止201*年底，全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所1745個(gè)，其中：屬于行政機(jī)構(gòu)的1509個(gè)，占86.5%；屬于事業(yè)機(jī)構(gòu)的236個(gè)，占13.5%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理體制大體分為縣財(cái)政垂直管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理和縣、鄉(xiāng)雙重管理三種模式。全省實(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員9828人，占全省財(cái)政隊(duì)伍總?cè)藬?shù)的37%。按編制性質(zhì)分，行政編制實(shí)有6945人，占71%；事業(yè)編制實(shí)有2488人，占25%；以工代干271人，占3%；集體人員124人，占1%。按年齡結(jié)構(gòu)分，30歲以下的1698人，占17%；31-40歲的3762人，占38%；41-50歲的3171人，占32%；51-60歲的1227人，占13%。按學(xué)歷狀況分，本科以上學(xué)歷的1316人，占13%；大專學(xué)歷的4045人，占41%；

中專學(xué)歷的3000人，占30%；高中以下學(xué)歷的1497人，占15%。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)存在的主要問(wèn)題：一是缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作指導(dǎo)。我省省、市兩級(jí)財(cái)政部門(mén)沒(méi)有專門(mén)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)大多是由預(yù)算、綜改等科室負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)部署和工作指導(dǎo)，高陵、藍(lán)田等極少數(shù)縣財(cái)政局成立了鄉(xiāng)財(cái)科�？傮w上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)(對(duì)上掛縣，對(duì)下掛村)監(jiān)管什么和如何監(jiān)管，財(cái)政工作如何開(kāi)展，缺乏上級(jí)財(cái)政明確的指導(dǎo)和支持。二是干部人數(shù)不足，隊(duì)伍不穩(wěn)定。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員較少，與實(shí)際擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)不匹配。安康市作為全省農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)市，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中先行一步，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員編制由改革前的1571個(gè)精簡(jiǎn)到771個(gè)，減少51%，平均每所3.8人。商洛市有52個(gè)財(cái)政所只有23名工作人員，甚至還有丹鳳縣花園鄉(xiāng)等4個(gè)1人所，一人多崗、一崗多責(zé)的現(xiàn)象普遍存在。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部中，行政、事業(yè)、聘用人員并存，長(zhǎng)期混編混崗，身份模糊，人心不穩(wěn)。還有一些縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員分布不均，縣城附近的所普遍超編，邊遠(yuǎn)山區(qū)人員較缺，如漢陰、石泉、太白、麟游、宜君等縣，城關(guān)鎮(zhèn)財(cái)政所都在10人以上，邊遠(yuǎn)所僅有12人。三是業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，整體素質(zhì)亟待提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部年齡偏大、學(xué)歷偏低，全省41-60歲的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部4398名，占總?cè)藬?shù)的45%；中專以下學(xué)歷的4497名，

占45%。這些人大多都是在財(cái)政所成立時(shí)進(jìn)入的農(nóng)稅人員，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、老化，又得不到財(cái)政政策和業(yè)務(wù)知識(shí)等正規(guī)培訓(xùn)，有些還不會(huì)使用計(jì)算機(jī)，形成基層財(cái)政干部年齡老化、素質(zhì)不高的局面。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。從總體上看，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦公用房條件較差，工作經(jīng)費(fèi)緊張，信息化建設(shè)進(jìn)程較慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省1745個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所中，有獨(dú)立辦公用房的795個(gè)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)合署辦公的808個(gè)，租賃房屋辦公的40個(gè)，無(wú)辦公場(chǎng)所的102個(gè)。同時(shí)，信息化、網(wǎng)絡(luò)化辦公沒(méi)有全面普及，目前實(shí)行電算化的1193個(gè)，仍有552個(gè)財(cái)政所實(shí)行手工記賬。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦公用房緊缺，硬件設(shè)施落后。據(jù)銅川市調(diào)查，有的財(cái)政所7個(gè)工作人員擠在一間辦公室，有的還在上世紀(jì)60、70年代修建的窯洞里辦公。商洛、安康等市個(gè)別財(cái)政所還有租用民房辦公的，辦公桌椅、電腦設(shè)備大都多年沒(méi)有更換，一些邊遠(yuǎn)山區(qū)根本沒(méi)有配備現(xiàn)代化辦公設(shè)施。全省絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所沒(méi)有公務(wù)用車(chē)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所干部下鄉(xiāng)騎摩托車(chē)，有的還得自己掏錢(qián)加油。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的政策建議

財(cái)政部黨組對(duì)基層財(cái)政工作非常重視，要求切實(shí)加強(qiáng)管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)（簡(jiǎn)稱“兩基”），加快推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理。我們認(rèn)為，要按照《陜西省加快縣域城鎮(zhèn)

化發(fā)展綱要》和省政府《關(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意見(jiàn)》，結(jié)合正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的要求，從政策層面上出臺(tái)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的意見(jiàn)，進(jìn)一步調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，充實(shí)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更好履行職能創(chuàng)造良好條件。

（一）加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的指導(dǎo)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展時(shí)期，財(cái)政部曾于1985年4月和1991年12月發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)、收支范圍、管理體制等作出明確規(guī)定。去年以來(lái)，財(cái)政部圍繞發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管、干部培訓(xùn)等相繼出臺(tái)了指導(dǎo)性意見(jiàn)。我們要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，抓緊擬定加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的指導(dǎo)性文件，對(duì)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要性、職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、干部培訓(xùn)、硬件建設(shè)等提出較為系統(tǒng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，有關(guān)工作要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)其他各項(xiàng)改革同步推進(jìn)，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)三年的努力，在201*年初步建立起“職責(zé)明晰、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、管理規(guī)范、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，不斷增強(qiáng)基層政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展服務(wù)。

（二）進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。財(cái)政體制是確定各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的根本制度，是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重

要手段。我們建議在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)完成之后，在合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財(cái)政困難程度等因素，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，區(qū)分不同類型，實(shí)行有所區(qū)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。根據(jù)我省實(shí)際情況，初步考慮縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制可采取以下兩種模式。

模式一：分稅制財(cái)政管理體制（即發(fā)展型財(cái)政體制）1、實(shí)施范圍：按照“三個(gè)結(jié)合”的原則，確定實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍。

①與重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。在全省重點(diǎn)鎮(zhèn)中，選擇符合人口在5萬(wàn)人以上、轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入在1000萬(wàn)元以上以及工業(yè)總產(chǎn)值在5億元以上三項(xiàng)條件之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省107個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)中，符合這一條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有38個(gè)。

②與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口經(jīng)濟(jì)狀況相結(jié)合。選擇符合人口在10萬(wàn)人以上、轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入在5000萬(wàn)元以上以及工業(yè)總產(chǎn)值在50億元以上三項(xiàng)條件之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省重點(diǎn)鎮(zhèn)以外，符合這一條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有22個(gè)。

③與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革相結(jié)合。按照中央關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的要求，將我省目前實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)，即岐山縣蔡家坡鎮(zhèn)和南鄭縣大河坎鎮(zhèn)2個(gè)鎮(zhèn)納入分稅制財(cái)政體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)范圍。

初步統(tǒng)計(jì)，符合上述標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)62個(gè)，占全省鄉(xiāng)

鎮(zhèn)總數(shù)的3.9%。按地市統(tǒng)計(jì)，西安10個(gè)，銅川3個(gè)，寶雞11個(gè)，咸陽(yáng)7個(gè)，渭南6個(gè)，延安6個(gè)，漢中3個(gè)，榆林8個(gè)，安康2個(gè)，商洛6個(gè)。

在具體實(shí)施中，縣區(qū)可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化等實(shí)際情況，在上述范圍基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大分稅制（發(fā)展型財(cái)政體制）試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)施范圍。

2、基本內(nèi)容：對(duì)該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)財(cái)政要按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)收入、一級(jí)金庫(kù)”的要求，按照分稅制的管理方式，從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展的角度出發(fā)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府所享有的預(yù)算管理權(quán)責(zé)和財(cái)力。

財(cái)政收入劃分向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。縣級(jí)財(cái)政要按照分稅制財(cái)政體制要求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按稅種按比例劃分財(cái)政收入，并在稅種劃分或收入分成比例上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，特別是要將與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)聯(lián)度較高的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、耕地占用稅等稅收的分成比例向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。同時(shí)，按照體制實(shí)施基期年凈下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上解基數(shù)，將以后年度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入增量留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財(cái)政支出責(zé)任�？h級(jí)財(cái)政部門(mén)要積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)，將涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和其他適宜于鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的行政工作職責(zé)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)也要將支出責(zé)任隨同下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必要財(cái)政能力。對(duì)

財(cái)力水平較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)財(cái)政要從增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)保障能力的角度出發(fā)，按照明顯高于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出標(biāo)準(zhǔn)，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求，拿出財(cái)力予以保障，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)保障能力。對(duì)財(cái)力水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)財(cái)政要根據(jù)實(shí)際情況制定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高公共服務(wù)水平,充分發(fā)揮引導(dǎo)示范和輻射帶動(dòng)作用。

在縣級(jí)金庫(kù)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)分戶。各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣區(qū)，應(yīng)當(dāng)幫助設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)分戶，獨(dú)立核算。在保證資金安全和單獨(dú)核算的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)可在當(dāng)?shù)乜h財(cái)政金庫(kù)下設(shè)立分庫(kù)，也可委托商業(yè)銀行代理，具體方式由所在縣區(qū)根據(jù)實(shí)際情況決定。

模式二：“收支統(tǒng)管”財(cái)政管理體制（即服務(wù)型財(cái)政體制）

1、實(shí)施范圍：人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的其他一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2、基本內(nèi)容：在堅(jiān)持“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財(cái)政體制基本框架不變的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入上繳縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一核撥。對(duì)該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)財(cái)政要以調(diào)整、充實(shí)、完善縣鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)職能為重點(diǎn)，特別是要強(qiáng)化其資金監(jiān)管職能、會(huì)計(jì)核算職能、公共服務(wù)職能及資產(chǎn)與債權(quán)債務(wù)管理職能，細(xì)化相關(guān)職能的具體工作職責(zé)，完善業(yè)務(wù)管理制度。同時(shí)，要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)管理體制，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)履職條件，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部素質(zhì)，促進(jìn)形成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有事干、想干事、能干事的工作氛圍和條件，大幅度提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的資金監(jiān)管能力，確保財(cái)政資金的安全、規(guī)范、有效使用，切實(shí)提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

隨著城鄉(xiāng)一體化和縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的提高，人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將逐步增加，服務(wù)型財(cái)政體制可逐漸過(guò)渡到發(fā)展型財(cái)政體制。鑒于我省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量眾多、具體情況千差萬(wàn)別，可以縣為單位，由縣政府根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，分別確定兩種模式的具體適用范圍，全省不搞“一刀切”。但不論實(shí)行哪種模式，都要符合中、省關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的規(guī)定和要求，從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展出發(fā)，堅(jiān)持與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)，與撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，與兼顧縣鄉(xiāng)利益、調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)兩個(gè)積極性結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則。

（三）充實(shí)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，強(qiáng)化資金監(jiān)管職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的具體體現(xiàn)。其職能定位要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理和提供公共服務(wù)來(lái)展開(kāi)，著重從規(guī)范的資金監(jiān)督權(quán)、高效的會(huì)計(jì)集中核算、滿意的公共服務(wù)和適度的預(yù)算管理權(quán)等方面予以細(xì)化。具體有以下六個(gè)方面：

1、資金監(jiān)管職能。管理各類農(nóng)村公共產(chǎn)品資金和公益

事業(yè)資金，負(fù)責(zé)各項(xiàng)支農(nóng)資金、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的兌付落實(shí)及監(jiān)督檢查。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒(méi)有直接參與的部門(mén)管理資金，通過(guò)建立有效的信息渠道和切實(shí)可行的協(xié)調(diào)措施，進(jìn)一步支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所發(fā)揮就近就地實(shí)施監(jiān)管的作用。

2、會(huì)計(jì)核算職能。組織開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、事業(yè)單位及其他相關(guān)組織的會(huì)計(jì)核算和檔案工作。負(fù)責(zé)“村財(cái)村用鄉(xiāng)代管”審核記賬工作。

3、公共服務(wù)保障職能。負(fù)責(zé)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放和相關(guān)管理工作，做好綜合協(xié)調(diào)和公共服務(wù)工作，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)事業(yè)全面發(fā)展。

4、預(yù)算編制職能。參與或負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)（決）算編制、管理與執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

5、資產(chǎn)與債權(quán)債務(wù)管理職能。管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)購(gòu)置、登記、處置進(jìn)行管理。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)債權(quán)債務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理，采取多種方式化解鄉(xiāng)村債務(wù)，杜絕產(chǎn)生新的債務(wù)。

6、協(xié)調(diào)組織收入職能。涵養(yǎng)稅源，協(xié)調(diào)組織轄區(qū)內(nèi)的稅收收入，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)規(guī)費(fèi)、政府性基金、租金等非稅收入的征收管理，做好契稅和耕地占用稅征收管理業(yè)務(wù)的移交和善后工作。

上述六項(xiàng)職能，具體到不同地區(qū)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能側(cè)重點(diǎn)不同，特別在實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其預(yù)算編制、組織收入職能可能就比較弱。建議省政府盡快明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)征收契稅和耕地占用稅的職責(zé)，交由地稅部門(mén)負(fù)責(zé)，以便于稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)籌安排稅收任務(wù)，加強(qiáng)稅源調(diào)查和征管。要以縣為單位，結(jié)合本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變來(lái)具體界定，因地制宜、區(qū)別對(duì)待的確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作任務(wù)。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的保障措施

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置。一要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（陜辦字201*51號(hào)）中，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)保留財(cái)政所，人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制。建議各地按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于全面開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（陜辦發(fā)201*10號(hào)），在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，繼續(xù)保留財(cái)政所，人員性質(zhì)明確為公務(wù)員，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所加掛農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心牌子，副科級(jí)建制，實(shí)行一套人馬、兩個(gè)牌子，以更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為民服務(wù)的作用。二要核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的編制。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作量大幅度增加的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、地域和業(yè)務(wù)規(guī)模等因素，合理確定人員編制，建議以縣為單位按每鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均5人核定編制總數(shù)，由縣按鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模再分類確定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所最少

不少于3人。建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員準(zhǔn)入機(jī)制，在招考公務(wù)員時(shí)，應(yīng)充分考慮基層財(cái)政干部的現(xiàn)狀，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所招錄一部分會(huì)計(jì)和計(jì)算機(jī)類的專業(yè)人才，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)會(huì)人員持證上崗制度，保證財(cái)政干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性。三要統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理模式。實(shí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)置隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政所；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所均作為縣財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理，其人、財(cái)、物由縣財(cái)政局歸口管理，所長(zhǎng)由縣財(cái)政局提名，組織部門(mén)考核任命，代表縣財(cái)政管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作，同時(shí)根據(jù)工作需要，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的工作任務(wù)。

（二）加大投入力度，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所履職條件。要加大投入力度，重點(diǎn)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦公用房不足、交通工具缺乏、辦公設(shè)備老化等問(wèn)題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部創(chuàng)造必需的工作環(huán)境。從銅川、商洛等市情況看，標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)要達(dá)到：宿辦分離、三室一廳、柜臺(tái)式辦公。所長(zhǎng)辦公室、檔案室、會(huì)議室面積為20平方米左右，綜合服務(wù)大廳面積在30平方米以上。從建設(shè)投入來(lái)看，新建一個(gè)財(cái)政所需40萬(wàn)元，擴(kuò)建一個(gè)財(cái)政所需30萬(wàn)元，更新修繕一個(gè)財(cái)政所需10萬(wàn)元。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的建設(shè)投入納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“中省財(cái)政補(bǔ)助、市縣加大投入”的辦法，獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合，分步實(shí)施，用三年時(shí)間完成財(cái)政所規(guī)范化建設(shè)改造任務(wù)。同時(shí)，要將縣財(cái)政局垂直管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作經(jīng)費(fèi)納入縣財(cái)政局的部門(mén)預(yù)算，實(shí)行集中支付、集中核算。

（三）著眼提高素質(zhì)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)。按照創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)和外樹(shù)形象、內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)的要求，把全省近萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部鍛造成服務(wù)群眾的聯(lián)絡(luò)員、資金安全的督查員、財(cái)務(wù)核算的監(jiān)管員。一要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部激勵(lì)機(jī)制。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的交流方式，不但要在縣鄉(xiāng)財(cái)政間建立人員交流的有效機(jī)制，而且應(yīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的提拔任用納入縣級(jí)組織人事部門(mén)的大盤(pán)子，建立能上能下、能出能進(jìn)、合理流動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部經(jīng)濟(jì)待遇，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部崗位津貼的發(fā)放范圍。二要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)機(jī)制。圍繞財(cái)政中心工作，以財(cái)政業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)、更新知識(shí)培訓(xùn)和骨干人才培訓(xùn)為重點(diǎn)，制定培訓(xùn)計(jì)劃，落實(shí)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和師資力量，分期分批對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部進(jìn)行輪訓(xùn)，形成省級(jí)培訓(xùn)師資、市級(jí)培訓(xùn)骨干、縣級(jí)培訓(xùn)基層干部的培訓(xùn)格局，力爭(zhēng)用三年時(shí)間對(duì)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部全面輪訓(xùn)一遍。三要建立基層財(cái)政所“評(píng)優(yōu)創(chuàng)先”機(jī)制。結(jié)合正在開(kāi)展的“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)，重點(diǎn)圍繞硬件設(shè)施建設(shè)、軟件環(huán)境創(chuàng)造、人員整體素質(zhì)等方面開(kāi)展評(píng)選“人民滿意基層財(cái)政所”和“優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部”活動(dòng)，省財(cái)政廳每三年開(kāi)展一次，市級(jí)每?jī)赡觊_(kāi)展一次，縣區(qū)每年開(kāi)展一次，通過(guò)典型帶動(dòng)、示范引路，實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)步伐。

（四）規(guī)范管理行為，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度建設(shè)。不斷創(chuàng)

新服務(wù)機(jī)制，在全省總結(jié)推廣洛南、鳳翔等縣的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的辦公、人員等資源進(jìn)行整合，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合服務(wù)大廳，實(shí)行“一廳式辦公，級(jí)次式審核，柜組式作業(yè)，一條龍服務(wù)，規(guī)范化管理”的運(yùn)作模式，對(duì)惠民政策咨詢、財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金發(fā)放等服務(wù)事項(xiàng)實(shí)行“一個(gè)窗口管理、一站式辦結(jié)”，努力為群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的服務(wù)，拓展財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)的空間。把科學(xué)化精細(xì)化管理要求落實(shí)到基層，按照現(xiàn)行的財(cái)政法規(guī)和制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要制定預(yù)算管理、資金管理、資產(chǎn)管理、辦理流程、公示公開(kāi)、服務(wù)承諾、首問(wèn)負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、責(zé)任追究等規(guī)章制度，使工作有章可循，做到用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人，以標(biāo)準(zhǔn)化的流程設(shè)計(jì)各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)的管理。

（總報(bào)告負(fù)責(zé)人：蘇新泉

執(zhí)筆人：樊曉民王和平亢彬張喜宏）

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