流浪乞討人員救助專題研究

專題研究之流浪乞討人員的社會就助

一、城市乞討人員的基本現(xiàn)狀

城市生活無著的流浪乞討人員是城市中一個特殊的困難群體，他們居無定所，靠沿街乞討的方式獲取錢物來生存。流浪乞討現(xiàn)象逐漸成為社會各界普遍關(guān)注的一大焦點問題。

此外，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，市民生活水平的逐步提高，市民對居住環(huán)境的要求越來越高，因此加大改善城市環(huán)境力度，現(xiàn)在已被正式提上日程。然而近兩年，在城市周邊隨處可見流浪乞討人員的身影，據(jù)了解這些流浪乞討人員多半屬于職業(yè)乞討人員，多聚集在鬧市區(qū)。多半是由一位大人帶著一、兩個未成年人沿街乞討，大人乞討未果，一般會另尋目標；未成年人一般會使用“抱腿拉衣術(shù)”，而路人也不好意思拒絕，都會丟下幾角錢以此擺脫糾纏，而這無形中助長了乞討人員的“氣焰”。

大部分流浪乞討人員乞討的原因主要是本人好逸惡勞或本人患精神病被家庭遺棄，隨著城市乞討人員的增加,乞討已向職業(yè)化方向發(fā)展,這些職業(yè)乞討人員一般是通過騙取社會慈善人士的愛心，達到使自己富裕的目的。乞討方式和乞討行為紛繁復(fù)雜且有違法犯罪的傾向,造成了一定的社會危害。

因此，我們總結(jié)在新環(huán)境下流浪乞討人員有3種，（1）家庭確實遇到前所未有的困難，找政府救濟有限，無法解決問題，卻自身可能還有疾病無法工作；（2）不想工作，乞討收入很高，所以把乞討當(dāng)成自己的一種工作；（3）有組織的乞討行為，這些人大多是被個別人組織來到城市乞討，并根據(jù)他們的收入給予一定報酬。二、目前對流浪乞討人員進行救助的主要做法

1、《救助管理辦法》的出臺及其重大突破（1）．立法宗旨發(fā)生轉(zhuǎn)變，由“收容強制”變?yōu)椤熬戎�自愿�?/p>

新辦法取消了強制功能，把救助完全變成了一種自愿行為，實行來去自由的開放式管理。任何人不得強制流浪乞討人員到救助站接受救助，而符合救助條件的被救助對象如果自愿尋求救助，則救助站應(yīng)提供及時的救助。同時，受助人員也可以自愿放棄救助，告知救助站后即可離站，救助站不得限制。

救助管理站成為新制度的主要執(zhí)行機關(guān)，自愿救助代替了強制性收容遣送，體現(xiàn)了社會進步和人文關(guān)懷。

（2）．救助對象發(fā)生轉(zhuǎn)變，從原來的“沒有明確界定對象范圍”嚴格界定為“城市中生活無著的流浪乞討人員”（3）．經(jīng)費渠道發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“可以適當(dāng)收費”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴耆�列入財政預(yù)算”縣級以上政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，救助站作為全額撥款的事業(yè)單位，救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算予以保障。除政府財政投入外，新辦法以立法方式支持各種社會組織和個人救助流浪乞討人員，表明國家希望今后救助工作能走向社會化。（4）．管治方向發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“管民為主”轉(zhuǎn)向“管官為主”

新辦法加強了對救助站監(jiān)督，減弱了被救助人員的義務(wù)并更加注意對他們的權(quán)益保護，體現(xiàn)為“管官為主”。新辦法嚴格規(guī)定救助站工作人員的職責(zé)，違反職責(zé)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，非常有助于樹立人文關(guān)懷和福利關(guān)懷的嶄新形象。如救助站應(yīng)根據(jù)受助人員的需要提供食物、住處等五項救助，并強調(diào)應(yīng)當(dāng)按性別分室住宿，女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理。2、對城市乞討行為的治理是一個系統(tǒng)工程,需要政府和社會各方面的團結(jié)協(xié)作以及市民的積極參與。根據(jù)《城市無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第五條：公安、交通、民政、城管等行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助；對其殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的人員應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)護送到救助站。

3、城管執(zhí)法人員在對流浪乞討人員進行救助管理基本做法是：執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中，首先對發(fā)現(xiàn)的生活無著落的流浪乞討人員進行詢問，如：年齡、家庭住址，以及到此地進行流浪乞討的原因等，對其進行勸離（危重病人除外），并告知其向救助管理站救助，同時告知流浪乞討人員管理辦公室。對每一位流浪乞討人員，管理辦公室都要逐一詳細登記，并拍照存檔，實施檔案式管理。若乞討人員拒不離開，管理辦公室就將這些人送往市救助站，并協(xié)同救助站的工作人員以及受救助者所在地的民政部門對其實施救助。對于有勞動能力的，管理辦公室的工作人員幫助其回家，并恢復(fù)生產(chǎn)生活；對于那些老弱病殘，則聯(lián)系當(dāng)?shù)卣�府對其進行收容。

4、管理辦公室在實施救助過程中，如果發(fā)現(xiàn)流浪街頭的危重病人（含被遺棄的嬰兒、病中的殘疾兒童、有明顯特征的精神病人及需要住院治療的傳染病人），則現(xiàn)場撥打120。待急救人員趕到后，記錄時間、地點和車牌后，由120將被救助人員送往定點救治醫(yī)院。三、目前流浪乞討人員救助所遇到的困難以杭州市為例（一）杭州市流浪乞討人員救助工作基本情況

面對從收容遣送到救助管理巨大跨越帶來的挑戰(zhàn)，杭州市救助管理工作實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，救助工作取得了階段性成果。首先，對救助管理的基礎(chǔ)設(shè)施進行了大規(guī)模更新改造。救助管理站拆除了原遣送站的各種隔離柵欄和鐵門鐵窗，并增添了食宿、衛(wèi)生、娛樂等設(shè)備設(shè)施，為救助管理工作營造了寬松舒適的環(huán)境。其次，抓好轉(zhuǎn)制工作。救助管理站要實現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)變，前提是全體工作人員盡快實現(xiàn)思想觀念的轉(zhuǎn)變，能適應(yīng)新制度的要求。救助管理站通過組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)、加強管理等方法，使干部職工迅速掌握了救助管理工作的原則、內(nèi)容和方式方法，增強了服務(wù)意識和救助思想，實現(xiàn)了思想觀念、管理方式、工作方法的大轉(zhuǎn)變，為今后實行人性化、親情化服務(wù)，保障受助人員的基本生活奠定了基礎(chǔ)。再次，建立和完善各項管理制度。救助管理站制定了一系列工作制度和工作程序，逐步健全并使用救助管理信息系統(tǒng)，深入推進救助管理規(guī)范化建設(shè)，更好地為流浪乞討人員提供自愿和無償救助。（二）杭州市救助管理工作取得的成效及其主要經(jīng)驗

多年來，杭州市救助站在市委、市政府的支持關(guān)懷下，在市民政局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新思維，創(chuàng)新方法，以開展“創(chuàng)新爭先金點子”實踐活動為抓手，在為流浪乞討人員謀利上實現(xiàn)新突破，取得了顯著成效。六年來杭州市共計救助7201*多位流浪乞討等弱勢群體順利回歸主流社會。截至08年底，救治各類病人近201*人，其中挽救了400余位各類危重病人生命；先后幫助1500多位特殊對象查找到家人，其中有失散16年的老人，有下葬立碑的精神病患者，有“死亡”30年的老太等等；成功護送1300余位特殊對象順利回歸家庭和社會。僅就201*年1至8月來說，對16周歲以下的未成年人、癡呆傻、精神病等近900位實行了保護性救助；對老年人、殘疾人、孕婦等1100位實行了幫扶性救助；對尋親不遇、打工無著、被偷騙盜、上訪等有臨時困難的6600位提供了一般性、常規(guī)性救助。救助管理站幫助33人申請安置；幫助400多位重新與家人團聚；幫助260多位生活不能自理者做好24小時全天候生活照顧和護理工作。

新制度實施六年來，杭州市通過創(chuàng)新觀念，拓寬工作思路，有效整合社會資源，取得了明顯成效，但也遇到了救助制度不健全、部門協(xié)調(diào)不暢通、職業(yè)流浪乞討人員不接受救助、特殊對象核實難、護送當(dāng)?shù)夭慌浜系壤щy和問題。這些問題阻礙著救助管理工作的發(fā)展，需引起高度重視，認真加以解決。

(三)杭州市開展救助工作中遇到的難題及原因剖析1．救助制度不健全

（1）救助對象標準操作性不強，限定范圍與實際有偏差

救助管理制度規(guī)定的救助對象是生活無著的城市流浪乞討人員。民政部制定的《實施細則》第2條規(guī)定“城市生活無著的流浪乞討人員”需要同時滿足4個條件：自身無力解決食宿；無親友投靠；不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)；正在城市流浪乞討度日。而訪談中了解到，這4個條件在實際中根本無法操作。對求助人員“自身無力解決食宿”、“無親友可以投靠”的判斷，只能靠簡單的觀察和聽求助人自述。就算他們身上裝著錢包、帶著現(xiàn)金甚至存折，工作人員因為沒有權(quán)力檢查也只好把他們視作無力解決吃住。有無親友可以投靠，也是依靠求助人本人敘述的，如果他本人不肯說，即使他們有可以去尋求幫助的親戚朋友在杭州打工或者做生意，救助站也就無從知曉�！安幌硎艹鞘凶畹蜕�活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)”這一條也無法實施。有些癡呆傻等特殊人群，無法提供自己的身份信息，也就無法了解是否可享有以上待遇，但救助站也不能因為無法判斷而將他們拒之門外。“正在城市流浪乞討度日”的標準也不易操作。在現(xiàn)實中，很多人會因為各種情況暫時陷入困境，例如出門打工找不到工作而囊中羞澀，到其他城市旅游錢包被偷、投奔親戚途中遇騙后身無分文等等。這些人突然遇到困難需要得到幫助，但不一定會丟下臉面上街乞討。如果這類人員前來求助時，救助站遵循規(guī)章制度不給予救助，則過了幾天這些人很可能就真的陷入沿街乞討的窘境。（2）救治、安置特殊人群的可持續(xù)性不高

按照《實施細則》第9條規(guī)定：有關(guān)受助人員在站內(nèi)突發(fā)急病的，救助站應(yīng)當(dāng)及時送醫(yī)院治療。但實際工作中一些救助站救助工作難以開展，原因在于治療“危重病人”和精神病人產(chǎn)生高額醫(yī)療費用，救助工作資金壓力巨大難以為繼。個別受助人員來站前就患有慢性病、傳染病、甚至是絕癥，沖著治病目的而前來求助，入站時隱瞞病情，又拒不提供個人真實情況，入站后病情出現(xiàn)惡化，作為救助站只有先送他們到醫(yī)院治療。這些病都需要住院治療，即使是維持病情穩(wěn)定也需要一筆很大的經(jīng)費支出。按照規(guī)定，病臥街頭或流落街頭的危重病人和精神病人都不符合自愿救助范圍，但實際上這是一個無法回避的現(xiàn)實問題。杭州市基于維護社會穩(wěn)定和城市秩序的需要，對這部分人承擔(dān)了主動救治的責(zé)任，但救助后一般不對外宣傳。從訪談中得知，救助站這么做的原因在于，擔(dān)心宣傳后會形成“鍋底效應(yīng)”，外地把病人送過來。另外，精神病人的救助管理一直是救助工作中的難題，一些救助站內(nèi)突發(fā)精神病造成其他受助人和工作人員傷害的例子很多，對精神病人什么情況下可以使用強制性措施、采用什么樣的強制措施在新制度中都沒有明確，缺乏指導(dǎo)性和可操作性。

此外，根據(jù)《實施細則》第17條規(guī)定，救助期滿受助人員應(yīng)當(dāng)離開救助站，但實際工作中，發(fā)生過受助人死活都不愿離站的情況。如何終止救助？又不可能強行推出或丟出救助站。還有個別求助人員會重復(fù)到救助站求助，而《救助管理辦法》中對于提供救助的次數(shù)并無明確可執(zhí)行的依據(jù)，導(dǎo)致救助站開展工作難度很大。所以說這兩點上救助制度也不具備可操作性。（3）與相關(guān)制度的銜接配套不夠新制度作為一項臨時救助制度，對于幫助解決受助人員暫時的生活困難可以發(fā)揮作用，但要幫助受助人真正擺脫困境，則需要依托其他制度的支撐，從實踐中來看，尚存在與相關(guān)制度銜接配套不夠的問題。對于一些真正長期流浪乞討、生活無著的人來說，救助站的臨時救助不能持續(xù)地解決問題，送回原住所或原單位更不能解決問題，因為他們本來就是在當(dāng)?shù)責(zé)o法謀生而流動出來的。正因為無法解決根本生計，這部分人寧愿風(fēng)餐露宿也不愿意前往救助站求助。對一些危重病人、精神病人和流浪兒童而言，他們需要長期的住養(yǎng)式福利照顧，而救助站對這些需求根本無法做到。當(dāng)前來看，由于得不到相關(guān)制度的幫助，受助人生活困難的根本問題難以解決，許多人為求生計重新走上外出流浪乞討的道路。歸根結(jié)底，新型救助管理制度救急救難但不救窮，與某些制度之間很難配套銜接，削弱了救助制度的實施效果。2．職業(yè)乞討問題難以解決

杭州作為東部沿海經(jīng)濟發(fā)達城市，也是職業(yè)乞丐流入的首選地區(qū)。他們以乞討為職業(yè)，想方設(shè)法利用各種手段博取同情，借機乞討錢財。因乞討“收入還不低”，他們情愿露宿街頭，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。據(jù)調(diào)查顯示，杭州市的職業(yè)乞丐有很大一部分來自安徽、河南、貴州等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)的部分農(nóng)村有集體結(jié)伙外出乞討的傳統(tǒng)陋習(xí)。因此，面對職業(yè)乞討，救助管理部門陷入無法管、又不能不管的尷尬局面。3．部門間協(xié)調(diào)不夠暢通流浪乞討人員的救助管理工作，不應(yīng)該是哪一個部門的事情，它需要民政、公安、城管、交通、衛(wèi)生等職能部門聯(lián)動互補、相互配合。如果各部門協(xié)調(diào)配合不好，工作中互相推諉踢皮球，急需救治的流浪乞討病人極可能延誤治療，長沙市救助站門前死亡的流浪漢便是前車之鑒。

4．未成年流浪兒童救助保護難

城市中的流浪乞討人員很復(fù)雜，有些未成年人的流浪乞討兒并不是真正愿意乞討，他們受人拐賣、利誘、控制、脅迫，甚至為博取同情受到人為致殘，成為不法分子掙錢的工具。流浪兒童作為無民事行為能力或限制民事行為能力的人，是救助工作由“強制”改為“自愿”后必須面對的特殊群體。未成年人救助保護難點主要集中在以下幾方面：一是沒有行之有效的解救辦法。新辦法廢止了以往的強制收容，對那些受人控制、沒有主動去救助站的流浪乞討兒該如何進行保護，并沒有明確的規(guī)定。二是流浪未成年人的返鄉(xiāng)工作很難開展。由于甄別身份存在困難，并且這些流浪少年從小缺乏關(guān)愛，在接受救助后不愿重返家庭，編造虛假姓名或隱匿真實情況，只能將其滯留在流浪兒童救助保護中心長期供養(yǎng)。三是簡單化的救助方式難以滿足流浪未成年人的需求。在實際工作中，多數(shù)流浪未成年人救助保護中心提供服務(wù)以生活救助、物質(zhì)救助為主，容易忽略思想文化等針對性的精神教育。四在于相關(guān)法律法規(guī)不健全。《未成年人保護法》規(guī)定過于籠統(tǒng)，救助管理辦法針對的主要是成年人，對流浪兒童救助保護工作而言，可操作性不強，甚至有不少不適用的地方。該法規(guī)定，兒童救助保護中心承擔(dān)臨時監(jiān)護責(zé)任。但現(xiàn)行法律沒有界定究竟是屬于委托監(jiān)護還是法定監(jiān)護，以及臨時監(jiān)護的具體內(nèi)容。法律的空白使救助保護中心在開展工作時小心翼翼，顧慮重重，擔(dān)心某些工作好心辦壞事。

四、關(guān)于加強流浪乞討人員社會救助的經(jīng)驗及若干建議

（一）西方國家救助流浪乞討人員的經(jīng)驗

1．美國：救助管理上推行“小政府、大社會”政策

美國是世界上最富有的國家，也是世界上流浪者最多的國家，據(jù)統(tǒng)計，美國大約有350萬無家可歸的流浪者，其中135萬是兒童。對于解決流浪漢的問題，美國政府采用的是“幫堵”策略。幫，就是先幫助這些流浪漢，解決一些他們面臨的現(xiàn)實困難；堵，就是有些地方限制流浪漢行乞。

美國政府在救助管理上推行“小政府、大社會”政策，救助資金主要來源于政府資助和社會資助。政府資助包括聯(lián)邦政府、州政府、市政府的資金投入，社會捐贈包括慈善機構(gòu)、教會及一些個人、企業(yè)、社會團體的捐贈等。美國的各州都設(shè)有救助站，僅紐約就有500家救助站，其中最大的可以容納1000人、335個家庭，最小的只能容納10多人。救助站分為男性、女性和家庭3種形式，流浪者來到這里，救助站的工作人員會給他們提供住宿，幫助他們解決困難，回到社區(qū)。救助站里面非常干凈，每個人都有單人床和貯物柜，生活設(shè)施一應(yīng)俱全。此外，救助站還有圖書館、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、計算機房、健身房等其他配套設(shè)施，甚至連宗教祈禱場所也都是配套的。被救助者可以根據(jù)自己的情況決定何時離開救助站。近年來，美國許多州加緊了對流浪乞丐的管理，有的還實行了乞丐“掛牌管理”制度。例如，明尼蘇達州明尼阿波利斯市規(guī)定，乞丐必須每年到政府注冊，而且要有執(zhí)照，行乞時帶在身上，如果不帶將被處以重罰，包括罰款或者長達30天的監(jiān)禁。另外，很多地方也禁止在自動取款機附近、餐館周圍、公共汽車站和休息室等地點行乞。

2．法國：警察機構(gòu)為流浪漢提供救助

盡管法國在人們心目中是一個富裕的西方國家，但其國內(nèi)依然有11%的人生活在貧困線以下，其中很多都是無固定住所的街頭流浪者。法國全國人口研究所201*年的一份調(diào)查統(tǒng)計表明，全法共有20萬無家可歸者，常年在首都巴黎街頭流浪的人就有近1萬名。巴黎“無家可歸者救助隊”就是一個專門為居無定所的流浪者提供幫助的警察機構(gòu)。它隸屬于巴黎市警察總局，其前身是1955年成立的“流浪者收容隊”，1968年改為現(xiàn)名，201*年共有常備警員40名。該機構(gòu)主要承擔(dān)2項任務(wù)：一是負責(zé)沿街巡邏，隨時對無家可歸者進行救助；二是對無家可歸者進行鑒別審查，確定他們的身份，并按照他們提出的要求將其送到相應(yīng)的救助中心。在日常工作中，救助隊大多數(shù)隊員都在外巡邏，總部只留有隊長、副隊長、秘書及1名調(diào)度。調(diào)度主要負責(zé)接聽求助電話，一旦接到無家可歸者打來的求助電話，或者是市民的“舉報電話”，調(diào)度會立即通知在附近巡邏的隊員，要求他們火速趕往指定地點實施救助。隊員在對無家可歸者進行簡短審查，確定他們的身份和所需要幫助后，才按不同情況與相應(yīng)的救助中心聯(lián)系。

每逢嚴冬和酷暑之時，街頭流浪者往往驟然增多，40名警員更是忙得團團轉(zhuǎn)，這時巴黎市警察總局就會臨時抽調(diào)一部分警力進行增援。另外，“無家可歸者救助隊”有許多合作伙伴，它們中既有政府投資的公益性接待中心，如巴黎近郊的“南泰爾無家可歸者醫(yī)療和接待中心”等，也有一些諸如“愛心食堂”這樣的社會民間機構(gòu)和組織。為了更好地對無家可歸者進行救助，救助隊還與“巴黎社會急救站”協(xié)調(diào)了工作時間。前者從每天早晨5點工作到晚上9點半，夜間時段主要由后者負責(zé)。法國政府社會事務(wù)部下屬的“公共衛(wèi)生及社會事務(wù)處”則專門負責(zé)協(xié)調(diào)各個機構(gòu)之間的合作。救助隊隊長認為，救助工作要取得成效，僅有完善的收容設(shè)施還不夠，重要的是政府要對那些無家可歸者有持之以恒的責(zé)任感，社會各界都要對他們給予理解，各民間機構(gòu)也要進行長期的通力合作，盡快讓他們回歸社會。3．澳大利亞：政府花12億元助減流浪者人數(shù)

澳大利亞是西方發(fā)達國家之一，也是世界上最早實行社會福利制度的國家之一。但是，澳大利亞的“無殼蝸�！眴栴}也很嚴重，每晚有10.5萬人無家可歸，其中約1.6萬人要在街頭露宿。為減少無家可歸現(xiàn)象的發(fā)生，給容易淪為無家可歸人士提供援助，陸克文政府08年12月發(fā)表一份流浪者白皮書《回家路》，建議大幅改善對無家可歸人士的服務(wù)。白皮書訂出到201*年及2020年的目標，計劃到2020年使流浪者人數(shù)減少一半，并且安排宿位給所有露宿的人士。陸克文同時承諾分4年撥出12億元，建新房屋及增加防止露宿的服務(wù)。此外，澳大利亞鼓勵全員參與救助流浪者，并注意維護流浪者自尊心。在澳大利亞有一種名為SoupKitchen的食堂，專門為流浪漢提供免費飲食。這項措施讓被服務(wù)的對象變成了服務(wù)的主體，大大維護了流浪漢的自尊，也提高了流浪漢的自我評價。從中可以看出：發(fā)達國家在救助流浪漢過程中，除提供物質(zhì)保障，已經(jīng)開始考慮如何提高其自尊心了。另外，即便澳大利亞是發(fā)達國家，其慈善工作也不是由國家獨自承擔(dān)，而是由個人、非政府組織等共同參與。（二）國內(nèi)城市救助流浪乞討者的特色經(jīng)驗

1．武漢：城市圈“抱團”救助

近幾年來，武漢市對流浪乞討人員采取的救助模式，引起北京、上海、河南等15個省份相關(guān)部門高度關(guān)注和充分肯定，也得到了民政部社會事務(wù)司領(lǐng)導(dǎo)的贊賞。武漢市實行“一站三點”，即1個救助總站，漢口、武昌、漢陽3個救助點，與拉網(wǎng)式巡查等做法，正常情況下每天出動8臺車、50人次巡邏三鎮(zhèn)，主動勸導(dǎo)流浪乞討人員，摸索出了雨雪冰凍天氣應(yīng)對救助、春運民工援助、社會愛心家庭助養(yǎng)、心理咨詢師與流浪兒童結(jié)對子等一系列救助模式。2．深圳：救助站幫流浪者找工作

深圳寶安區(qū)救助站從201*年4月開始嘗試為流浪者免費介紹工作，成為全國首當(dāng)其沖的“嘗螃蟹”者。救助站與深圳市人才市場建立聯(lián)系，組織具有勞動能力、年齡適當(dāng)?shù)那笾�者前往人才市場找工作。在找工作之前，救助站會對求助者進行簡單培訓(xùn)，在推薦工作的時候，也會與企業(yè)聯(lián)系，優(yōu)先安排面試。剛開始時，救助站幫流浪人員找工作步履艱辛，但逐漸贏得了深圳眾多企業(yè)的響應(yīng)，紛紛打來電話或直接找到救助站，表示愿為這些流浪人員提供就業(yè)崗位，這些企業(yè)意識到“幫助流浪者也是企業(yè)和每一位公民應(yīng)盡的社會責(zé)任”。3．鄭州：“類家庭”和“家庭寄養(yǎng)”方式救助流浪兒童在救助保護流浪少年兒童的工作中，救助站最頭痛的一個問題是：怎樣妥善安排那些無家可歸或有家難歸，因而屢送屢返、有多次流浪經(jīng)歷的少年兒童。傳統(tǒng)的救助辦法是將他們送回家鄉(xiāng)，由當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)或社區(qū)負責(zé)安置，但實踐已經(jīng)證明了這種辦法的低效。鄭州市救助保護流浪少年兒童中心，通過多年的調(diào)查、探索、實踐等努力，成功的建立和形成了一個適合我國國情的救助模式，被聯(lián)合國兒基會項目官員與民政部專家命名為“鄭州模式”，并稱之為“偉大的創(chuàng)舉和革命性的重要進步”�！班嵵菽Ｊ健钡木�髓是將流浪兒童與成年人救助區(qū)分開來，建立了中國特色的兒童福利政策框架體系。具體來說，“鄭州模式”就是采取全天候開放式救助點、固定救助亭、流動救助站、類家庭、家庭寄養(yǎng)、技能培訓(xùn)、網(wǎng)站服務(wù)、跟蹤回訪、高校社工合作、定期評估等多種形式，構(gòu)建綜合性、多功能的流浪少年兒童救助保護體系。（三）基于國情下的關(guān)于流浪乞討人員社會保障的幾點建議

1、改進救助措施，完善救助辦法。由于流浪乞討行為具有跨區(qū)域的特點。流入地、流出地的相互協(xié)作，是新的救助制度的重要特點，也是實現(xiàn)流入地臨時性救助與流出地家庭和其他社會保障制度有效銜接的重要條件。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流入地，可以實行直接送回或出資由流出地接回的辦法，同時要強化流出地的責(zé)任，才能有力地預(yù)防和控制外出流浪乞討的現(xiàn)象。2、同時救助管理站應(yīng)科學(xué)合理布局，地處城市遠郊區(qū)的，應(yīng)該在主城區(qū)設(shè)置咨詢站或者分站，并設(shè)置顯著標識。

3、建議民政部門在自身的職責(zé)范圍內(nèi)，積極協(xié)助和配合有關(guān)部門的工作。區(qū)域間協(xié)作應(yīng)進一步加強。目前有一些城市民政部門、救助管理站單獨或者和有關(guān)部門一道，主動到街上進行宣傳，開展咨詢并提供服務(wù)，這對解決流浪乞討人員增多問題，是一種積極的探索。4、由于借此發(fā)財?shù)娜苏级鄶?shù)完全可以國家政府出臺政策明令禁止本行業(yè)，給予一定處罰。5、創(chuàng)建一個別樣的受捐環(huán)境，由國家出臺一個網(wǎng)絡(luò)受捐平臺，凡是有困難的人經(jīng)過核實都可以吧自己的信息放到這個平臺，大家根據(jù)資料的介紹可以更加全面的了解收捐人信息，可以給予援助。（本平臺是完全透明的）6、“造血式”救助=教育培訓(xùn)+就業(yè)介紹。勞動可以改造人，要想從根本上解決流浪乞討問題，采取技術(shù)培訓(xùn)和提供就業(yè)機會相結(jié)合的辦法，能提高他們的個人素質(zhì)和勞動技能，幫助他們真正地自食其力，大大減輕弱勢群體的存在對社會的壓力。

7．開展救助管理進社區(qū)工作。社區(qū)是開展流浪乞討救助工作的重要場所，因此爭取社區(qū)支持十分重要。一是組建社區(qū)救助服務(wù)隊。深入動員并發(fā)動社區(qū)居委會成員、社區(qū)民警、居民志愿者和物業(yè)保安參加到救助服務(wù)隊來。通過隊員排班，主動出擊，定期巡查等方式，對社區(qū)內(nèi)主要街道和居民小區(qū)等重點部位，開展流浪乞討人員的救助與管理。二是建立對流浪者的社區(qū)監(jiān)測點。監(jiān)測目標就在于及早發(fā)現(xiàn)需要救濟人員，及早對不良行乞行為進行干預(yù)。8．鼓勵民間力量參與救助

流浪乞討人員救助是一項十分耗資的工作，救助工作完全依賴國家和政府，不利于救助工作的快速推進。國外許多國家對流浪乞討人員的救助大多數(shù)是民間救助，民間力量進入社會救助也是未來發(fā)展的一個方向。除了政府外，我國救助管理必須面向全社會，動員廣大民眾和民間力量參與。政府制定政策對企業(yè)和社會成員的慈善捐助給予相應(yīng)的免稅待遇，承認慈善組織的獨立社會地位，并對有關(guān)慈善組織或機構(gòu)給予必要的財政補貼，以此來促進慈善事業(yè)的發(fā)展等等。

9、落實救助經(jīng)費，確保救助管理工作的順利進行。救助管理經(jīng)費由財政部門列入年度財政預(yù)算。救助管理經(jīng)費包括專項救助經(jīng)費和機構(gòu)經(jīng)費。專項救助經(jīng)費主要用于救助管理站為救助對象提供基本生活保障、站內(nèi)突發(fā)急病及危重病人住院救治費和幫助其返家等必需支出。10、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保救助管理工作的健康發(fā)展。要形成“政府主導(dǎo)、民政負責(zé)、部門配合、救助管理部門落實”的工作機制，為切實解決流浪乞討人員的困難、維護社會穩(wěn)定做出積極的貢獻。

擴展閱讀：流浪乞討人員救助專題研究

專題研究之流浪乞討人員的社會就助

一、城市乞討人員的基本現(xiàn)狀

城市生活無著的流浪乞討人員是城市中一個特殊的困難群體，他們居無定所，靠沿街乞討的方式獲取錢物來生存。流浪乞討現(xiàn)象逐漸成為社會各界普遍關(guān)注的一大焦點問題。

此外，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，市民生活水平的逐步提高，市民對居住環(huán)境的要求越來越高，因此加大改善城市環(huán)境力度，現(xiàn)在已被正式提上日程。然而近兩年，在城市周邊隨處可見流浪乞討人員的身影，據(jù)了解這些流浪乞討人員多半屬于職業(yè)乞討人員，多聚集在鬧市區(qū)。多半是由一位大人帶著一、兩個未成年人沿街乞討，大人乞討未果，一般會另尋目標；未成年人一般會使用“抱腿拉衣術(shù)”，而路人也不好意思拒絕，都會丟下幾角錢以此擺脫糾纏，而這無形中助長了乞討人員的“氣焰”。

大部分流浪乞討人員乞討的原因主要是本人好逸惡勞或本人患精神病被家庭遺棄，隨著城市乞討人員的增加,乞討已向職業(yè)化方向發(fā)展,這些職業(yè)乞討人員一般是通過騙取社會慈善人士的愛心，達到使自己富裕的目的。乞討方式和乞討行為紛繁復(fù)雜且有違法犯罪的傾向,造成了一定的社會危害。因此，我們總結(jié)在新環(huán)境下流浪乞討人員有3種，（1）家庭確實遇到前所未有的困難，找政府救濟有限，無法解決問題，卻自身可能還有疾病無法工作；（2）不想工作，乞討收入很高，所以把乞討當(dāng)成自己的一種工作；（3）有組織的乞討行為，這些人大多是被個別人組織來到城市乞討，并根據(jù)他們的收入給予一定報酬。二、目前對流浪乞討人員進行救助的主要做法1、《救助管理辦法》的出臺及其重大突破（1）．立法宗旨發(fā)生轉(zhuǎn)變，由“收容強制”變?yōu)椤熬戎�自愿”新辦法取消了強制功能，把救助完全變成了一種自愿行為，實行來去自由的開放式管理。任何人不得強制流浪乞討人員到救助站接受救助，而符合救助條件的被救助對象如果自愿尋求救助，則救助站應(yīng)提供及時的救助。同時，受助人員也可以自愿放棄救助，告知救助站后即可離站，救助站不得限制。

救助管理站成為新制度的主要執(zhí)行機關(guān)，自愿救助代替了強制性收容遣送，體現(xiàn)了社會進步和人文關(guān)懷。（2）．救助對象發(fā)生轉(zhuǎn)變，從原來的“沒有明確界定對象范圍”嚴格界定為“城市中生活無著的流浪乞討人員”（3）．經(jīng)費渠道發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“可以適當(dāng)收費”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴耆�列入財政預(yù)算”縣級以上政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，救助站作為全額撥款的事業(yè)單位，救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算予以保障。除政府財政投入外，新辦法以立法方式支持各種社會組織和個人救助流浪乞討人員，表明國家希望今后救助工作能走向社會化。（4）．管治方向發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“管民為主”轉(zhuǎn)向“管官為主”新辦法加強了對救助站監(jiān)督，減弱了被救助人員的義務(wù)并更加注意對他們的權(quán)益保護，體現(xiàn)為“管官為主”。新辦法嚴格規(guī)定救助站工作人員的職責(zé)，違反職責(zé)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，非常有助于樹立人文關(guān)懷和福利關(guān)懷的嶄新形象。如救助站應(yīng)根據(jù)受助人員的需要提供食物、住處等五項救助，并強調(diào)應(yīng)當(dāng)按性別分室住宿，女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理。2、對城市乞討行為的治理是一個系統(tǒng)工程,需要政府和社會各方面的團結(jié)協(xié)作以及市民的積極參與。根據(jù)《城市無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第五條：公安、交通、民政、城管等行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助；對其殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的人員應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)護送到救助站。

3、城管執(zhí)法人員在對流浪乞討人員進行救助管理基本做法是：執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中，首先對發(fā)現(xiàn)的生活無著落的流浪乞討人員進行詢問，如：年齡、家庭住址，以及到此地進行流浪乞討的原因等，對其進行勸離（危重病人除外），并告知其向救助管理站救助，同時告知流浪乞討人員管理辦公室。對每一位流浪乞討人員，管理辦公室都要逐一詳細登記，并拍照存檔，實施檔案式管理。若乞討人員拒不離開，管理辦公室就將這些人送往市救助站，并協(xié)同救助站的工作人員以及受救助者所在地的民政部門對其實施救助。對于有勞動能力的，管理辦公室的工作人員幫助其回家，并恢復(fù)生產(chǎn)生活；對于那些老弱病殘，則聯(lián)系當(dāng)?shù)卣�府對其進行收容。

4、管理辦公室在實施救助過程中，如果發(fā)現(xiàn)流浪街頭的危重病人（含被遺棄的嬰兒、病中的殘疾兒童、有明顯特征的精神病人及需要住院治療的傳染病人），則現(xiàn)場撥打120。待急救人員趕到后，記錄時間、地點和車牌后，由120將被救助人員送往定點救治醫(yī)院。

三、目前流浪乞討人員救助所遇到的困難以杭州市為例（一）杭州市流浪乞討人員救助工作基本情況面對從收容遣送到救助管理巨大跨越帶來的挑戰(zhàn)，杭州市救助管理工作實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，救助工作取得了階段性成果。首先，對救助管理的基礎(chǔ)設(shè)施進行了大規(guī)模更新改造。救助管理站拆除了原遣送站的各種隔離柵欄和鐵門鐵窗，并增添了食宿、衛(wèi)生、娛樂等設(shè)備設(shè)施，為救助管理工作營造了寬松舒適的環(huán)境。其次，抓好轉(zhuǎn)制工作。救助管理站要實現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)變，前提是全體工作人員盡快實現(xiàn)思想觀念的轉(zhuǎn)變，能適應(yīng)新制度的要求。救助管理站通過組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)、加強管理等方法，使干部職工迅速掌握了救助管理工作的原則、內(nèi)容和方式方法，增強了服務(wù)意識和救助思想，實現(xiàn)了思想觀念、管理方式、工作方法的大轉(zhuǎn)變，為今后實行人性化、親情化服務(wù)，保障受助人員的基本生活奠定了基礎(chǔ)。再次，建立和完善各項管理制度。救助管理站制定了一系列工作制度和工作程序，逐步健全并使用救助管理信息系統(tǒng)，深入推進救助管理規(guī)范化建設(shè)，更好地為流浪乞討人員提供自愿和無償救助。

（二）杭州市救助管理工作取得的成效及其主要經(jīng)驗多年來，杭州市救助站在市委、市政府的支持關(guān)懷下，在市民政局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新思維，創(chuàng)新方法，以開展“創(chuàng)新爭先金點子”實踐活動為抓手，在為流浪乞討人員謀利上實現(xiàn)新突破，取得了顯著成效。六年來杭州市共計救助7201*多位流浪乞討等弱勢群體順利回歸主流社會。截至08年底，救治各類病人近201*人，其中挽救了400余位各類危重病人生命；先后幫助1500多位特殊對象查找到家人，其中有失散16年的老人，有下葬立碑的精神病患者，有“死亡”30年的老太等等；成功護送1300余位特殊對象順利回歸家庭和社會。僅就201*年1至8月來說，對16周歲以下的未成年人、癡呆傻、精神病等近900位實行了保護性救助；對老年人、殘疾人、孕婦等1100位實行了幫扶性救助；對尋親不遇、打工無著、被偷騙盜、上訪等有臨時困難的6600位提供了一般性、常規(guī)性救助。救助管理站幫助33人申請安置；幫助400多位重新與家人團聚；幫助260多位生活不能自理者做好24小時全天候生活照顧和護理工作。

新制度實施六年來，杭州市通過創(chuàng)新觀念，拓寬工作思路，有效整合社會資源，取得了明顯成效，但也遇到了救助制度不健全、部門協(xié)調(diào)不暢通、職業(yè)流浪乞討人員不接受救助、特殊對象核實難、護送當(dāng)?shù)夭慌浜系壤щy和問題。這些問題阻礙著救助管理工作的發(fā)展，需引起高度重視，認真加以解決。(三)杭州市開展救助工作中遇到的難題及原因剖析1．救助制度不健全

（1）救助對象標準操作性不強，限定范圍與實際有偏差

救助管理制度規(guī)定的救助對象是生活無著的城市流浪乞討人員。民政部制定的《實施細則》第2條規(guī)定“城市生活無著的流浪乞討人員”需要同時滿足4個條件：自身無力解決食宿；無親友投靠；不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)；正在城市流浪乞討度日。而訪談中了解到，這4個條件在實際中根本無法操作。對求助人員“自身無力解決食宿”、“無親友可以投靠”的判斷，只能靠簡單的觀察和聽求助人自述。就算他們身上裝著錢包、帶著現(xiàn)金甚至存折，工作人員因為沒有權(quán)力檢查也只好把他們視作無力解決吃住。有無親友可以投靠，也是依靠求助人本人敘述的，如果他本人不肯說，即使他們有可以去尋求幫助的親戚朋友在杭州打工或者做生意，救助站也就無從知曉�！安幌硎艹鞘凶畹蜕�活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)”這一條也無法實施。有些癡呆傻等特殊人群，無法提供自己的身份信息，也就無法了解是否可享有以上待遇，但救助站也不能因為無法判斷而將他們拒之門外�！罢�在城市流浪乞討度日”的標準也不易操作。在現(xiàn)實中，很多人會因為各種情況暫時陷入困境，例如出門打工找不到工作而囊中羞澀，到其他城市旅游錢包被偷、投奔親戚途中遇騙后身無分文等等。這些人突然遇到困難需要得到幫助，但不一定會丟下臉面上街乞討。如果這類人員前來求助時，救助站遵循規(guī)章制度不給予救助，則過了幾天這些人很可能就真的陷入沿街乞討的窘境。

（2）救治、安置特殊人群的可持續(xù)性不高

按照《實施細則》第9條規(guī)定：有關(guān)受助人員在站內(nèi)突發(fā)急病的，救助站應(yīng)當(dāng)及時送醫(yī)院治療。但實際工作中一些救助站救助工作難以開展，原因在于治療“危重病人”和精神病人產(chǎn)生高額醫(yī)療費用，救助工作資金壓力巨大難以為繼。個別受助人員來站前就患有慢性病、傳染病、甚至是絕癥，沖著治病目的而前來求助，入站時隱瞞病情，又拒不提供個人真實情況，入站后病情出現(xiàn)惡化，作為救助站只有先送他們到醫(yī)院治療。這些病都需要住院治療，即使是維持病情穩(wěn)定也需要一筆很大的經(jīng)費支出。按照規(guī)定，病臥街頭或流落街頭的危重病人和精神病人都不符合自愿救助范圍，但實際上這是一個無法回避的現(xiàn)實問題。杭州市基于維護社會穩(wěn)定和城市秩序的需要，對這部分人承擔(dān)了主動救治的責(zé)任，但救助后一般不對外宣傳。從訪談中得知，救助站這么做的原因在于，擔(dān)心宣傳后會形成“鍋底效應(yīng)”，外地把病人送過來。另外，精神病人的救助管理一直是救助工作中的難題，一些救助站內(nèi)突發(fā)精神病造成其他受助人和工作人員傷害的例子很多，對精神病人什么情況下可以使用強制性措施、采用什么樣的強制措施在新制度中都沒有明確，缺乏指導(dǎo)性和可操作性。

此外，根據(jù)《實施細則》第17條規(guī)定，救助期滿受助人員應(yīng)當(dāng)離開救助站，但實際工作中，發(fā)生過受助人死活都不愿離站的情況。如何終止救助？又不可能強行推出或丟出救助站。還有個別求助人員會重復(fù)到救助站求助，而《救助管理辦法》中對于提供救助的次數(shù)并無明確可執(zhí)行的依據(jù)，導(dǎo)致救助站開展工作難度很大。所以說這兩點上救助制度也不具備可操作性。（3）與相關(guān)制度的銜接配套不夠新制度作為一項臨時救助制度，對于幫助解決受助人員暫時的生活困難可以發(fā)揮作用，但要幫助受助人真正擺脫困境，則需要依托其他制度的支撐，從實踐中來看，尚存在與相關(guān)制度銜接配套不夠的問題。對于一些真正長期流浪乞討、生活無著的人來說，救助站的臨時救助不能持續(xù)地解決問題，送回原住所或原單位更不能解決問題，因為他們本來就是在當(dāng)?shù)責(zé)o法謀生而流動出來的。正因為無法解決根本生計，這部分人寧愿風(fēng)餐露宿也不愿意前往救助站求助。對一些危重病人、精神病人和流浪兒童而言，他們需要長期的住養(yǎng)式福利照顧，而救助站對這些需求根本無法做到。當(dāng)前來看，由于得不到相關(guān)制度的幫助，受助人生活困難的根本問題難以解決，許多人為求生計重新走上外出流浪乞討的道路。歸根結(jié)底，新型救助管理制度救急救難但不救窮，與某些制度之間很難配套銜接，削弱了救助制度的實施效果。

2．職業(yè)乞討問題難以解決

杭州作為東部沿海經(jīng)濟發(fā)達城市，也是職業(yè)乞丐流入的首選地區(qū)。他們以乞討為職業(yè)，想方設(shè)法利用各種手段博取同情，借機乞討錢財。因乞討“收入還不低”，他們情愿露宿街頭，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。據(jù)調(diào)查顯示，杭州市的職業(yè)乞丐有很大一部分來自安徽、河南、貴州等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)的部分農(nóng)村有集體結(jié)伙外出乞討的傳統(tǒng)陋習(xí)。因此，面對職業(yè)乞討，救助管理部門陷入無法管、又不能不管的尷尬局面。3．部門間協(xié)調(diào)不夠暢通

流浪乞討人員的救助管理工作，不應(yīng)該是哪一個部門的事情，它需要民政、公安、城管、交通、衛(wèi)生等職能部門聯(lián)動互補、相互配合。如果各部門協(xié)調(diào)配合不好，工作中互相推諉踢皮球，急需救治的流浪乞討病人極可能延誤治療，長沙市救助站門前死亡的流浪漢便是前車之鑒。4．未成年流浪兒童救助保護難

城市中的流浪乞討人員很復(fù)雜，有些未成年人的流浪乞討兒并不是真正愿意乞討，他們受人拐賣、利誘、控制、脅迫，甚至為博取同情受到人為致殘，成為不法分子掙錢的工具。流浪兒童作為無民事行為能力或限制民事行為能力的人，是救助工作由“強制”改為“自愿”后必須面對的特殊群體。未成年人救助保護難點主要集中在以下幾方面：一是沒有行之有效的解救辦法。新辦法廢止了以往的強制收容，對那些受人控制、沒有主動去救助站的流浪乞討兒該如何進行保護，并沒有明確的規(guī)定。二是流浪未成年人的返鄉(xiāng)工作很難開展。由于甄別身份存在困難，并且這些流浪少年從小缺乏關(guān)愛，在接受救助后不愿重返家庭，編造虛假姓名或隱匿真實情況，只能將其滯留在流浪兒童救助保護中心長期供養(yǎng)。三是簡單化的救助方式難以滿足流浪未成年人的需求。在實際工作中，多數(shù)流浪未成年人救助保護中心提供服務(wù)以生活救助、物質(zhì)救助為主，容易忽略思想文化等針對性的精神教育。四在于相關(guān)法律法規(guī)不健全�！段闯赡耆吮Ｗo法》規(guī)定過于籠統(tǒng)，救助管理辦法針對的主要是成年人，對流浪兒童救助保護工作而言，可操作性不強，甚至有不少不適用的地方。該法規(guī)定，兒童救助保護中心承擔(dān)臨時監(jiān)護責(zé)任。但現(xiàn)行法律沒有界定究竟是屬于委托監(jiān)護還是法定監(jiān)護，以及臨時監(jiān)護的具體內(nèi)容。法律的空白使救助保護中心在開展工作時小心翼翼，顧慮重重，擔(dān)心某些工作好心辦壞事。

四、關(guān)于加強流浪乞討人員社會救助的經(jīng)驗及若干建議（一）西方國家救助流浪乞討人員的經(jīng)驗

1．美國：救助管理上推行“小政府、大社會”政策

美國是世界上最富有的國家，也是世界上流浪者最多的國家，據(jù)統(tǒng)計，美國大約有350萬無家可歸的流浪者，其中135萬是兒童。對于解決流浪漢的問題，美國政府采用的是“幫堵”策略。幫，就是先幫助這些流浪漢，解決一些他們面臨的現(xiàn)實困難；堵，就是有些地方限制流浪漢行乞。

美國政府在救助管理上推行“小政府、大社會”政策，救助資金主要來源于政府資助和社會資助。政府資助包括聯(lián)邦政府、州政府、市政府的資金投入，社會捐贈包括慈善機構(gòu)、教會及一些個人、企業(yè)、社會團體的捐贈等。美國的各州都設(shè)有救助站，僅紐約就有500家救助站，其中最大的可以容納1000人、335個家庭，最小的只能容納10多人。救助站分為男性、女性和家庭3種形式，流浪者來到這里，救助站的工作人員會給他們提供住宿，幫助他們解決困難，回到社區(qū)。救助站里面非常干凈，每個人都有單人床和貯物柜，生活設(shè)施一應(yīng)俱全。此外，救助站還有圖書館、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、計算機房、健身房等其他配套設(shè)施，甚至連宗教祈禱場所也都是配套的。被救助者可以根據(jù)自己的情況決定何時離開救助站。

近年來，美國許多州加緊了對流浪乞丐的管理，有的還實行了乞丐“掛牌管理”制度。例如，明尼蘇達州明尼阿波利斯市規(guī)定，乞丐必須每年到政府注冊，而且要有執(zhí)照，行乞時帶在身上，如果不帶將被處以重罰，包括罰款或者長達30天的監(jiān)禁。另外，很多地方也禁止在自動取款機附近、餐館周圍、公共汽車站和休息室等地點行乞。

2．法國：警察機構(gòu)為流浪漢提供救助

盡管法國在人們心目中是一個富裕的西方國家，但其國內(nèi)依然有11%的人生活在貧困線以下，其中很多都是無固定住所的街頭流浪者。法國全國人口研究所201*年的一份調(diào)查統(tǒng)計表明，全法共有20萬無家可歸者，常年在首都巴黎街頭流浪的人就有近1萬名。巴黎“無家可歸者救助隊”就是一個專門為居無定所的流浪者提供幫助的警察機構(gòu)。它隸屬于巴黎市警察總局，其前身是1955年成立的“流浪者收容隊”，1968年改為現(xiàn)名，201*年共有常備警員40名。該機構(gòu)主要承擔(dān)2項任務(wù)：一是負責(zé)沿街巡邏，隨時對無家可歸者進行救助；二是對無家可歸者進行鑒別審查，確定他們的身份，并按照他們提出的要求將其送到相應(yīng)的救助中心。在日常工作中，救助隊大多數(shù)隊員都在外巡邏，總部只留有隊長、副隊長、秘書及1名調(diào)度。調(diào)度主要負責(zé)接聽求助電話，一旦接到無家可歸者打來的求助電話，或者是市民的“舉報電話”，調(diào)度會立即通知在附近巡邏的隊員，要求他們火速趕往指定地點實施救助。隊員在對無家可歸者進行簡短審查，確定他們的身份和所需要幫助后，才按不同情況與相應(yīng)的救助中心聯(lián)系。

每逢嚴冬和酷暑之時，街頭流浪者往往驟然增多，40名警員更是忙得團團轉(zhuǎn)，這時巴黎市警察總局就會臨時抽調(diào)一部分警力進行增援。另外，“無家可歸者救助隊”有許多合作伙伴，它們中既有政府投資的公益性接待中心，如巴黎近郊的“南泰爾無家可歸者醫(yī)療和接待中心”等，也有一些諸如“愛心食堂”這樣的社會民間機構(gòu)和組織。為了更好地對無家可歸者進行救助，救助隊還與“巴黎社會急救站”協(xié)調(diào)了工作時間。前者從每天早晨5點工作到晚上9點半，夜間時段主要由后者負責(zé)。法國政府社會事務(wù)部下屬的“公共衛(wèi)生及社會事務(wù)處”則專門負責(zé)協(xié)調(diào)各個機構(gòu)之間的合作。救助隊隊長認為，救助工作要取得成效，僅有完善的收容設(shè)施還不夠，重要的是政府要對那些無家可歸者有持之以恒的責(zé)任感，社會各界都要對他們給予理解，各民間機構(gòu)也要進行長期的通力合作，盡快讓他們回歸社會。

3．澳大利亞：政府花12億元助減流浪者人數(shù)

澳大利亞是西方發(fā)達國家之一，也是世界上最早實行社會福利制度的國家之一。但是，澳大利亞的“無殼蝸�！眴栴}也很嚴重，每晚有10.5萬人無家可歸，其中約1.6萬人要在街頭露宿。為減少無家可歸現(xiàn)象的發(fā)生，給容易淪為無家可歸人士提供援助，陸克文政府08年12月發(fā)表一份流浪者白皮書《回家路》，建議大幅改善對無家可歸人士的服務(wù)。白皮書訂出到201*年及2020年的目標，計劃到2020年使流浪者人數(shù)減少一半，并且安排宿位給所有露宿的人士。陸克文同時承諾分4年撥出12億元，建新房屋及增加防止露宿的服務(wù)。此外，澳大利亞鼓勵全員參與救助流浪者，并注意維護流浪者自尊心。在澳大利亞有一種名為SoupKitchen的食堂，專門為流浪漢提供免費飲食。這項措施讓被服務(wù)的對象變成了服務(wù)的主體，大大維護了流浪漢的自尊，也提高了流浪漢的自我評價。從中可以看出：發(fā)達國家在救助流浪漢過程中，除提供物質(zhì)保障，已經(jīng)開始考慮如何提高其自尊心了。另外，即便澳大利亞是發(fā)達國家，其慈善工作也不是由國家獨自承擔(dān)，而是由個人、非政府組織等共同參與。（二）國內(nèi)城市救助流浪乞討者的特色經(jīng)驗1．武漢：城市圈“抱團”救助

近幾年來，武漢市對流浪乞討人員采取的救助模式，引起北京、上海、河南等15個省份相關(guān)部門高度關(guān)注和充分肯定，也得到了民政部社會事務(wù)司領(lǐng)導(dǎo)的贊賞。武漢市實行“一站三點”，即1個救助總站，漢口、武昌、漢陽3個救助點，與拉網(wǎng)式巡查等做法，正常情況下每天出動8臺車、50人次巡邏三鎮(zhèn)，主動勸導(dǎo)流浪乞討人員，摸索出了雨雪冰凍天氣應(yīng)對救助、春運民工援助、社會愛心家庭助養(yǎng)、心理咨詢師與流浪兒童結(jié)對子等一系列救助模式。2．深圳：救助站幫流浪者找工作

。深圳寶安區(qū)救助站從201*年4月開始嘗試為流浪者免費介紹工作，成為全國首當(dāng)其沖的“嘗螃蟹”者。救助站與深圳市人才市場建立聯(lián)系，組織具有勞動能力、年齡適當(dāng)?shù)那笾�者前往人才市場找工作。在找工作之前，救助站會對求助者進行簡單培訓(xùn)，在推薦工作的時候，也會與企業(yè)聯(lián)系，優(yōu)先安排面試。剛開始時，救助站幫流浪人員找工作步履艱辛，但逐漸贏得了深圳眾多企業(yè)的響應(yīng)，紛紛打來電話或直接找到救助站，表示愿為這些流浪人員提供就業(yè)崗位，這些企業(yè)意識到“幫助流浪者也是企業(yè)和每一位公民應(yīng)盡的社會責(zé)任”。3．鄭州：“類家庭”和“家庭寄養(yǎng)”方式救助流浪兒童在救助保護流浪少年兒童的工作中，救助站最頭痛的一個問題是：怎樣妥善安排那些無家可歸或有家難歸，因而屢送屢返、有多次流浪經(jīng)歷的少年兒童。傳統(tǒng)的救助辦法是將他們送回家鄉(xiāng)，由當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)或社區(qū)負責(zé)安置，但實踐已經(jīng)證明了這種辦法的低效。鄭州市救助保護流浪少年兒童中心，通過多年的調(diào)查、探索、實踐等努力，成功的建立和形成了一個適合我國國情的救助模式，被聯(lián)合國兒基會項目官員與民政部專家命名為“鄭州模式”，并稱之為“偉大的創(chuàng)舉和革命性的重要進步”。“鄭州模式”的精髓是將流浪兒童與成年人救助區(qū)分開來，建立了中國特色的兒童福利政策框架體系。具體來說，“鄭州模式”就是采取全天候開放式救助點、固定救助亭、流動救助站、類家庭、家庭寄養(yǎng)、技能培訓(xùn)、網(wǎng)站服務(wù)、跟蹤回訪、高校社工合作、定期評估等多種形式，構(gòu)建綜合性、多功能的流浪少年兒童救助保護體系。（三）基于國情下的關(guān)于流浪乞討人員社會保障的幾點建議

1、改進救助措施，完善救助辦法。由于流浪乞討行為具有跨區(qū)域的特點。流入地、流出地的相互協(xié)作，是新的救助制度的重要特點，也是實現(xiàn)流入地臨時性救助與流出地家庭和其他社會保障制度有效銜接的重要條件。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流入地，可以實行直接送回或出資由流出地接回的辦法，同時要強化流出地的責(zé)任，才能有力地預(yù)防和控制外出流浪乞討的現(xiàn)象。

2、同時救助管理站應(yīng)科學(xué)合理布局，地處城市遠郊區(qū)的，應(yīng)該在主城區(qū)設(shè)置咨詢站或者分站，并設(shè)置顯著標識。

3、建議民政部門在自身的職責(zé)范圍內(nèi)，積極協(xié)助和配合有關(guān)部門的工作。區(qū)域間協(xié)作應(yīng)進一步加強。目前有一些城市民政部門、救助管理站單獨或者和有關(guān)部門一道，主動到街上進行宣傳，開展咨詢并提供服務(wù)，這對解決流浪乞討人員增多問題，是一種積極的探索。

4、由于借此發(fā)財?shù)娜苏级鄶?shù)完全可以國家政府出臺政策明令禁止本行業(yè)，給予一定處罰。

5、創(chuàng)建一個別樣的受捐環(huán)境，由國家出臺一個網(wǎng)絡(luò)受捐平臺，凡是有困難的人經(jīng)過核實都可以吧自己的信息放到這個平臺，大家根據(jù)資料的介紹可以更加全面的了解收捐人信息，可以給予援助。（本平臺是完全透明的）6、“造血式”救助=教育培訓(xùn)+就業(yè)介紹。勞動可以改造人，要想從根本上解決流浪乞討問題，采取技術(shù)培訓(xùn)和提供就業(yè)機會相結(jié)合的辦法，能提高他們的個人素質(zhì)和勞動技能，幫助他們真正地自食其力，大大減輕弱勢群體的存在對社會的壓力。

7．開展救助管理進社區(qū)工作。社區(qū)是開展流浪乞討救助工作的重要場所，因此爭取社區(qū)支持十分重要。一是組建社區(qū)救助服務(wù)隊。深入動員并發(fā)動社區(qū)居委會成員、社區(qū)民警、居民志愿者和物業(yè)保安參加到救助服務(wù)隊來。通過隊員排班，主動出擊，定期巡查等方式，對社區(qū)內(nèi)主要街道和居民小區(qū)等重點部位，開展流浪乞討人員的救助與管理。二是建立對流浪者的社區(qū)監(jiān)測點。監(jiān)測目標就在于及早發(fā)現(xiàn)需要救濟人員，及早對不良行乞行為進行干預(yù)。8．鼓勵民間力量參與救助

流浪乞討人員救助是一項十分耗資的工作，救助工作完全依賴國家和政府，不利于救助工作的快速推進。國外許多國家對流浪乞討人員的救助大多數(shù)是民間救助，民間力量進入社會救助也是未來發(fā)展的一個方向。除了政府外，我國救助管理必須面向全社會，動員廣大民眾和民間力量參與。政府制定政策對企業(yè)和社會成員的慈善捐助給予相應(yīng)的免稅待遇，承認慈善組織的獨立社會地位，并對有關(guān)慈善組織或機構(gòu)給予必要的財政補貼，以此來促進慈善事業(yè)的發(fā)展等等。

9、落實救助經(jīng)費，確保救助管理工作的順利進行。救助管理經(jīng)費由財政部門列入年度財政預(yù)算。救助管理經(jīng)費包括專項救助經(jīng)費和機構(gòu)經(jīng)費。專項救助經(jīng)費主要用于救助管理站為救助對象提供基本生活保障、站內(nèi)突發(fā)急病及危重病人住院救治費和幫助其返家等必需的支出。

10、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保救助管理工作的健康發(fā)展。要形成“政府主導(dǎo)、民政負責(zé)、部門配合、救助管理部門落實”的工作機制，為切實解決流浪乞討人員的困難、維護社會穩(wěn)定做出積極的貢獻。

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