廣東省財政績效管理的實踐及經(jīng)驗

廣東省財政績效管理的實踐及經(jīng)驗

在廣東省珠三角地區(qū)深入開展的財政績效管理實踐緊緊抓住核心理念，以先進的理論為支撐，立足于各地財政管理水平現(xiàn)狀，設(shè)計簡單使用的操作方式，注重提高資金使用效果和部門單位的管理水平，取得了明顯的效果。

一、廣東財政績效管理的基本理念

即通過制度創(chuàng)新打破傳統(tǒng)財政分配方式下的各種弊端，通過強化財政績效管理，讓預(yù)算單位恢復(fù)成為財政資金使用責(zé)任的主體，使其成為自我約束、自我激勵的責(zé)任人。通過管理制度創(chuàng)新，建立起有效的讓資金使用主體實現(xiàn)“負責(zé)任的結(jié)果導(dǎo)致利益增進，不負責(zé)任的結(jié)果必然帶來利益扣減”的績效管理制度“圍堰”。從機制上引導(dǎo)政府各部門單位兼顧眼前利益和長遠利益，通過讓責(zé)任歸位的外部壓力體系，增強預(yù)算單位的自我責(zé)任感，勇于承擔(dān)自身責(zé)任，并且根據(jù)工作的不足自我改進提高，最終形成自我約束機制和自我激勵提高的管理理念和管理意識，進而不管解決資金分配和資金使用當(dāng)中存在的各種問題，促進政府服務(wù)能力和服務(wù)水平的不斷提高，從而實現(xiàn)對財政困局的破解。

二、廣東財政績效管理的主要做法（一）廣東省本級資金競爭性分配的實踐

廣東省雙轉(zhuǎn)移資金競爭性分配方式分為：制定競爭流程、評審辦法和程序，組建評審專家?guī)欤�召開專家座談會，競標(biāo)工作布置會、評審預(yù)備會和專家評審會，強化社會監(jiān)督和實施全過程績效管理等環(huán)節(jié)，對競爭性分配資金實行全過程績效監(jiān)控，涵蓋申報、評審、使用（執(zhí)行），評價運用各環(huán)節(jié)，真正把跟蹤問效、績效問責(zé)制度的執(zhí)行落到實處。雙轉(zhuǎn)移資金競爭性分配的實質(zhì)是以專家參與決策保證分配科學(xué)性前提下的競爭性方式實現(xiàn)財政資金的績效管理。

（二）珠三角深入開展的財政績效管理實踐

珠三角財政績效管理實踐從201*年起步，已經(jīng)推廣到了地級市的中山、珠海、江門，縣區(qū)級單位中的佛山市順德區(qū)、南海區(qū)、禪城區(qū)、山水區(qū)，江門市的開平市等地。

1.財政績效管理框架

從實踐發(fā)展上看，廣東模式的財政績效管理歷經(jīng)了“預(yù)算申報專家評價問責(zé)預(yù)算公開”四個階段，由事前開展績效預(yù)算、事后評價的閉環(huán)績效管理模式，發(fā)展到專家績效問責(zé)，主要解決“該不該安排資金、該安排多少資金、該不該優(yōu)先安排、總盤子不夠錢怎么辦”這四大問題。

2.具體操作方式

基本流程為：每年上半年由廳科研所與委托財政局共同商議當(dāng)年財政績效管理方案；財政部門發(fā)出編制下年度績效預(yù)算的通知；對預(yù)算單位進行績效預(yù)算編制和填報方面的培訓(xùn)；部門單位申報績效預(yù)算（依據(jù)、實施方案、績效目標(biāo)和預(yù)算的翔實安排計劃四項內(nèi)容）；財

政部門相應(yīng)主管處室對預(yù)算單位申報的績效報告進行形式把關(guān)，對不符合條件的報告予以退回；科研所負責(zé)組織專家對預(yù)算申請報告進行評審，結(jié)果反饋預(yù)算申報單位；財政部門聽取單位的意見后再安排預(yù)算；經(jīng)過政府行政會議通過后報人大審議批準；資金使用完成后進行績效評價和績效問責(zé)。

具體操作為：

（1）預(yù)算申報階段。各個部門單位要著重說明四個方面的內(nèi)容一是依據(jù)。單位申報的專項資金請款必須是依據(jù)國家的法律、法規(guī)和各級政府的“紅頭文件”的規(guī)定要求，并且與該單位的法定職責(zé)相一直的事項。二是實施方案。有了依據(jù)以后，申報單位為此必須完成此項工作的實施計劃和可行性報告，主要說明：事情有多大，準備怎么做，有否相應(yīng)的管理力量和管理辦法，能否保證事情能夠按計劃完成。三是目標(biāo)。完成工作事項能夠?qū)崿F(xiàn)什么樣的目標(biāo)，能夠解決那些社會、政治、經(jīng)濟、文化問題，解決到什么程度。四是預(yù)算。部門單位保證完成此項工作達到設(shè)定目標(biāo)所需的基本預(yù)算經(jīng)費數(shù)額。

（2）財政部門業(yè)務(wù)科室對單位績效預(yù)算報告進行形式要件把關(guān)。財政局業(yè)務(wù)科室的職責(zé)是對預(yù)算單位提交的預(yù)算報告進行形式要件把關(guān)，主要是對前述四項要求進行檢查，包括主報告與附件的比對等。只有通過形式要件把關(guān)后的預(yù)算申請報告，才會交給專家進行績效預(yù)算評審。

（3）組織專家開展績效預(yù)算評審工作。根據(jù)財政局與科研所商量的評價工作協(xié)議，由財科所負責(zé)組織專家組對應(yīng)相應(yīng)的專項資金類別

開展評審。主要分為兩級評審：技術(shù)專家和政策專家評審。技術(shù)專家評審主要是對單位申報的預(yù)算報告內(nèi)容，尤其是“依據(jù)”，“實施方案”、詳細的“預(yù)算”進行評估，一是依據(jù)是否充分“成立”、理由是否正當(dāng)、是否與部門單位職責(zé)一致；二是單位在項目實施前是否準備充分：任務(wù)標(biāo)的與工作量究竟有多大？完成工作任務(wù)的計劃和實施方法是否恰當(dāng)？單位實施計劃的管理方法和制度是否匹配？三是根據(jù)任務(wù)標(biāo)的、工作量、實施項目方法的一致性來核定出應(yīng)該給予的預(yù)算資金量建議。專家組可對項目提出否決性意見，并須提出充足的理據(jù)。專家組的意見還包括對每一個項目提出改進單位管理工作的建議。政策專家評審主要是根據(jù)“大師有限、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”原則設(shè)計的評價指標(biāo)體系與單位申報的目標(biāo)進行比對評審打分，目的是對申報項目進行輕重緩急的優(yōu)先秩序進行排序。

（4）嚴格的評審規(guī)范，保障評審過程的程序正義。為了保障績效預(yù)算的順利試行，科學(xué)的流程管理設(shè)計非常重要。首先是形成財政部門、科研所、專家、職能部門之間形成委托代理關(guān)系。其次是注意多部門聯(lián)合推動，人大財經(jīng)委、監(jiān)察部門、審計部門、人事部門等在專家集中評審階段進行現(xiàn)場監(jiān)督，并在評價結(jié)束后聽取專家小組對評審過程情況和單位存在問題及改進意見的匯報。再次是從程序上確保專家評審公正客觀，運用信息化手段，由專家在異地進行評審。評價過程分為獨立評價和集中評價兩個階段。

三、廣東財政績效管理模式的經(jīng)驗總結(jié)

（一）領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。廣東省級競爭性分配財政專項資金和珠

三角各地開展的財政績效管理的實踐證明，領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是財政績效管理能夠得以成功推進的關(guān)鍵。作為一項要觸及相當(dāng)多數(shù)人既得利益的創(chuàng)新性改革，如果沒有主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，改革很難推行下去，這就決定了財政績效管理一定是一個“首長工程”。

（二）財政部門超前的改革創(chuàng)新意識。財政績效管理的推行首先是財政部門的自我改革過程，財政部門首先放棄了資金分配上的“自由裁量權(quán)”，將這種權(quán)利交給專家，并且嚴格按照流程規(guī)則辦事。權(quán)利的主動放棄，對財政部門本身是一種挑戰(zhàn)，沒有一定勇氣和膽識是很難做到的。面對財政困局，財政部門的領(lǐng)導(dǎo)以自我改革的精神，摒棄了過去依靠個人喜好、憑關(guān)系分配財政資金的方式，以不破不立的精神推動財政績效管理改革不斷前行，以“舍小我”的勇氣換來了財政資金分配的程序正義和規(guī)則化、科學(xué)化、制度化的分配方式。（三）財政科研部門的理論指導(dǎo)和精細化的過程管理。在廣東財政績效管理改革與推進的過程中，廣東財政科研所充分發(fā)揮了“導(dǎo)航儀”的作用，參與設(shè)計了績效管理的整套流程和具體的實施方案。同時也發(fā)揮了“避雷針”的作用，在開展績效評價具體工作時，財政科研機構(gòu)作為第三方，設(shè)計專家評價方式、確定專家名單，從而在各職能部門與財政部門之間架起了“防火墻”，提高了過程控制的科學(xué)性，有效地規(guī)避了改革風(fēng)險。在策略上，財政部門不好說的話，可以由財政科研所來說，如對個別單位的批評意見等，大力協(xié)助財政部門加強評價結(jié)果的運用，減少風(fēng)險和阻力，最大限度的保障此項改革能夠順利推進。

（四）多部門聯(lián)合推進，形成了兩個“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。財政績效管理改革是一項系統(tǒng)工程，是分配方式的改革，涉及到部門單位的重大和直接利益調(diào)整，財政部門孤軍奮戰(zhàn)是無法推開這項改革的。在廣東績效管理的實際操作過程中，建立了兩條統(tǒng)一戰(zhàn)線。一是由財政部門與科研所和專家組成的統(tǒng)一戰(zhàn)線，強調(diào)和體現(xiàn)了績效預(yù)算的科學(xué)性，使績效預(yù)算的推行處于“有理”的地位。二是與相關(guān)行政職能部門、人大、審計等形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，形成財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、績效審計、人大監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、社會民眾監(jiān)督一體化，使績效預(yù)算的推行處于“有利”的地位。同時，發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢，使評審結(jié)果更具有權(quán)威性，讓績效預(yù)算的推行處于“有節(jié)”的位置。

（五）充分發(fā)揮專家在政府績效管理中的作用。廣東績效管理的推進，專家是重要環(huán)節(jié)和條件保障。經(jīng)過篩選聘請的專家均是該領(lǐng)域的精英，評審認定具有高度的權(quán)威性。

（六）講究策略，穩(wěn)步扎實推進。首先在財政績效評價方案及流程設(shè)計上強調(diào)穩(wěn)妥推進，以時間換空間，穩(wěn)步推進，步步為營，不冒進，不遲疑；其次是因地制宜發(fā)揮理論的指導(dǎo)作用，緊緊抓住績效管理是“以企業(yè)精神再造政府”這個核心內(nèi)涵，不機械的強調(diào)評價指標(biāo)，把握“從理念思想理論體系方法”的邏輯層次，在方法論上強調(diào)“在實踐中邊干邊摸索邊總結(jié)形成理論體系”，走出一條有特色的績效管理道路。最后是強調(diào)規(guī)范和程序正義，注重公開、透明和公正，減少了制度創(chuàng)新的阻力。

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廣東省財政績效管理的實踐及經(jīng)驗

在廣東省珠三角地區(qū)深入開展的財政績效管理實踐緊緊抓住核心理念，以先進的理論為支撐，立足于各地財政管理水平現(xiàn)狀，設(shè)計簡單使用的操作方式，注重提高資金使用效果和部門單位的管理水平，取得了明顯的效果。

一、廣東財政績效管理的基本理念

即通過制度創(chuàng)新打破傳統(tǒng)財政分配方式下的各種弊端，通過強化財政績效管理，讓預(yù)算單位恢復(fù)成為財政資金使用責(zé)任的主體，使其成為自我約束、自我激勵的責(zé)任人。通過管理制度創(chuàng)新，建立起有效的讓資金使用主體實現(xiàn)“負責(zé)任的結(jié)果導(dǎo)致利益增進，不負責(zé)任的結(jié)果必然帶來利益扣減”的績效管理制度“圍堰”。從機制上引導(dǎo)政府各部門單位兼顧眼前利益和長遠利益，通過讓責(zé)任歸位的外部壓力體系，增強預(yù)算單位的自我責(zé)任感，勇于承擔(dān)自身責(zé)任，并且根據(jù)工作的不足自我改進提高，最終形成自我約束機制和自我激勵提高的管理理念和管理意識，進而不管解決資金分配和資金使用當(dāng)中存在的各種問題，促進政府服務(wù)能力和服務(wù)水平的不斷提高，從而實現(xiàn)對財政困局的破解。

二、廣東財政績效管理的主要做法（一）廣東省本級資金競爭性分配的實踐

廣東省雙轉(zhuǎn)移資金競爭性分配方式分為：制定競爭流程、評審辦法和程序，組建評審專家?guī)�，召開專家座談會，競標(biāo)工作布置會、評審預(yù)備會和專家評審會，強化社會監(jiān)督和實施全過程績效管理等環(huán)節(jié)，對競爭性分配資金實行全過程績效監(jiān)控，涵蓋申報、評審、使用（執(zhí)行），評價運用各環(huán)節(jié)，真正把跟蹤問效、績效問責(zé)制度的執(zhí)行落到實處。雙轉(zhuǎn)移資金競爭性分配的實質(zhì)是以專家參與決策保證分配科學(xué)性前提下的競爭性方式實現(xiàn)財政資金的績效管理。

（二）珠三角深入開展的財政績效管理實踐

珠三角財政績效管理實踐從201*年起步，已經(jīng)推廣到了地級市的中山、珠海、江門，縣區(qū)級單位中的佛山市順德區(qū)、南海區(qū)、禪城區(qū)、山水區(qū)，江門市的開平市等地。

1、財政績效管理框架

從實踐發(fā)展上看，廣東模式的財政績效管理歷經(jīng)了“預(yù)算申報專家評價問責(zé)預(yù)算公開”四個階段，由事前開展績效預(yù)算、事后評價的閉環(huán)績效管理模式，發(fā)展到專家績效問責(zé)，主要解決“該不該安排資金、該安排多少資金、該不該優(yōu)先安排、總盤子不夠錢怎么辦”這四大問題。

2、具體操作方式

基本流程為：每年上半年由廳科研所與委托財政局共同商議當(dāng)年財政績效管理方案；財政部門發(fā)出編制下年度績效預(yù)算的通知；對預(yù)算單位進行績效預(yù)算編制和填報方面的培

訓(xùn)；部門單位申報績效預(yù)算（依據(jù)、實施方案、績效目標(biāo)和預(yù)算的翔實安排計劃四項內(nèi)容）；財政部門相應(yīng)主管處室對預(yù)算單位申報的績效報告進行形式把關(guān)，對不符合條件的報告予以退回；科研所負責(zé)組織專家對預(yù)算申請報告進行評審，結(jié)果反饋預(yù)算申報單位；財政部門聽取單位的意見后再安排預(yù)算；經(jīng)過政府行政會議通過后報人大審議批準；資金使用完成后進行績效評價和績效問責(zé)。

具體操作為：

（1）預(yù)算申報階段。各個部門單位要著重說明四個方面的內(nèi)容一是依據(jù)。單位申報的專項資金請款必須是依據(jù)國家的法律、法規(guī)和各級政府的“紅頭文件”的規(guī)定要求，并且與該單位的法定職責(zé)相一直的事項。二是實施方案。有了依據(jù)以后，申報單位為此必須完成此項工作的實施計劃和可行性報告，主要說明：事情有多大，準備怎么做，有否相應(yīng)的管理力量和管理辦法，能否保證事情能夠按計劃完成。三是目標(biāo)。完成工作事項能夠?qū)崿F(xiàn)什么樣的目標(biāo)，能夠解決那些社會、政治、經(jīng)濟、文化問題，解決到什么程度。四是預(yù)算。部門單位保證完成此項工作達到設(shè)定目標(biāo)所需的基本預(yù)算經(jīng)費數(shù)額。

（2）財政部門業(yè)務(wù)科室對單位績效預(yù)算報告進行形式要件把關(guān)。財政局業(yè)務(wù)科室的職責(zé)是對預(yù)算單位提交的預(yù)算報告進行形式要件把關(guān)，主要是對前述四項要求進行檢查，

包括主報告與附件的比對等。只有通過形式要件把關(guān)后的預(yù)算申請報告，才會交給專家進行績效預(yù)算評審。

（3）組織專家開展績效預(yù)算評審工作。根據(jù)財政局與科研所商量的評價工作協(xié)議，由財科所負責(zé)組織專家組對應(yīng)相應(yīng)的專項資金類別開展評審。主要分為兩級評審：技術(shù)專家和政策專家評審。技術(shù)專家評審主要是對單位申報的預(yù)算報告內(nèi)容，尤其是“依據(jù)”，“實施方案”、詳細的“預(yù)算”進行評估，一是依據(jù)是否充分“成立”、理由是否正當(dāng)、是否與部門單位職責(zé)一致；二是單位在項目實施前是否準備充分：任務(wù)標(biāo)的與工作量究竟有多大？完成工作任務(wù)的計劃和實施方法是否恰當(dāng)？單位實施計劃的管理方法和制度是否匹配？三是根據(jù)任務(wù)標(biāo)的、工作量、實施項目方法的一致性來核定出應(yīng)該給予的預(yù)算資金量建議。專家組可對項目提出否決性意見，并須提出充足的理據(jù)。專家組的意見還包括對每一個項目提出改進單位管理工作的建議。政策專家評審主要是根據(jù)“大師有限、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”原則設(shè)計的評價指標(biāo)體系與單位申報的目標(biāo)進行比對評審打分，目的是對申報項目進行輕重緩急的優(yōu)先秩序進行排序。

（4）嚴格的評審規(guī)范，保障評審過程的程序正義。為了保障績效預(yù)算的順利試行，科學(xué)的流程管理設(shè)計非常重要。首先是形成財政部門、科研所、專家、職能部門之間形成委托代理關(guān)系。其次是注意多部門聯(lián)合推動，人大財經(jīng)委、

監(jiān)察部門、審計部門、人事部門等在專家集中評審階段進行現(xiàn)場監(jiān)督，并在評價結(jié)束后聽取專家小組對評審過程情況和單位存在問題及改進意見的匯報。再次是從程序上確保專家評審公正客觀，運用信息化手段，由專家在異地進行評審。評價過程分為獨立評價和集中評價兩個階段。

三、廣東財政績效管理模式的經(jīng)驗總結(jié)

（一）領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。廣東省級競爭性分配財政專項資金和珠三角各地開展的財政績效管理的實踐證明，領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是財政績效管理能夠得以成功推進的關(guān)鍵。作為一項要觸及相當(dāng)多數(shù)人既得利益的創(chuàng)新性改革，如果沒有主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，改革很難推行下去，這就決定了財政績效管理一定是一個“首長工程”。

（二）財政部門超前的改革創(chuàng)新意識。財政績效管理的推行首先是財政部門的自我改革過程，財政部門首先放棄了資金分配上的“自由裁量權(quán)”，將這種權(quán)利交給專家，并且嚴格按照流程規(guī)則辦事。權(quán)利的主動放棄，對財政部門本身是一種挑戰(zhàn)，沒有一定勇氣和膽識是很難做到的。面對財政困局，財政部門的領(lǐng)導(dǎo)以自我改革的精神，摒棄了過去依靠個人喜好、憑關(guān)系分配財政資金的方式，以不破不立的精神推動財政績效管理改革不斷前行，以“舍小我”的勇氣換來了財政資金分配的程序正義和規(guī)則化、科學(xué)化、制度化的分配方式。

（三）財政科研部門的理論指導(dǎo)和精細化的過程管理。在廣東財政績效管理改革與推進的過程中，廣東財政科研所充分發(fā)揮了“導(dǎo)航儀”的作用，參與設(shè)計了績效管理的整套流程和具體的實施方案。同時也發(fā)揮了“避雷針”的作用，在開展績效評價具體工作時，財政科研機構(gòu)作為第三方，設(shè)計專家評價方式、確定專家名單，從而在各職能部門與財政部門之間架起了“防火墻”，提高了過程控制的科學(xué)性，有效地規(guī)避了改革風(fēng)險。在策略上，財政部門不好說的話，可以由財政科研所來說，如對個別單位的批評意見等，大力協(xié)助財政部門加強評價結(jié)果的運用，減少風(fēng)險和阻力，最大限度的保障此項改革能夠順利推進。

（四）多部門聯(lián)合推進，形成了兩個“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。財政績效管理改革是一項系統(tǒng)工程，是分配方式的改革，涉及到部門單位的重大和直接利益調(diào)整，財政部門孤軍奮戰(zhàn)是無法推開這項改革的。在廣東績效管理的實際操作過程中，建立了兩條統(tǒng)一戰(zhàn)線。一是由財政部門與科研所和專家組成的統(tǒng)一戰(zhàn)線，強調(diào)和體現(xiàn)了績效預(yù)算的科學(xué)性，使績效預(yù)算的推行處于“有理”的地位。二是與相關(guān)行政職能部門、人大、審計等形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，形成財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、績效審計、人大監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、社會民眾監(jiān)督一體化，使績效預(yù)算的推行處于“有利”的地位。同時，發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢，使評審結(jié)果更具有權(quán)威性，讓績效預(yù)算的推行處于“有節(jié)”

的位置。

（五）充分發(fā)揮專家在政府績效管理中的作用。廣東績效管理的推進，專家是重要環(huán)節(jié)和條件保障。經(jīng)過篩選聘請的專家均是該領(lǐng)域的精英，評審認定具有高度的權(quán)威性。（六）講究策略，穩(wěn)步扎實推進。首先在財政績效評價方案及流程設(shè)計上強調(diào)穩(wěn)妥推進，以時間換空間，穩(wěn)步推進，步步為營，不冒進，不遲疑；其次是因地制宜發(fā)揮理論的指導(dǎo)作用，緊緊抓住績效管理是“以企業(yè)精神再造政府”這個核心內(nèi)涵，不機械的強調(diào)評價指標(biāo)，把握“從理念思想理論體系方法”的邏輯層次，在方法論上強調(diào)“在實踐中邊干邊摸索邊總結(jié)形成理論體系”，走出一條有特色的績效管理道路。最后是強調(diào)規(guī)范和程序正義，注重公開、透明和公正，減少了制度創(chuàng)新的阻力。

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