201*年全市行政審判會議材料

踐行科學(xué)發(fā)展觀，提升司法公信力促進全市法院行政審判工作上水平副院長高金鵬在全市行政審判工作會議上的講話

(201*年5月20日)

同志們:

今天在這里召開全市法院行政審判工作會議，主要任務(wù)是傳達(dá)貫徹四月份全省法院行政審判及賠償會議精神，總結(jié)回顧201*年行政審判工作，分析新形勢，明確新任務(wù)，抓住新機遇，研究部署當(dāng)前和今后一個時期的全市法院的行政審判工作，交流審判經(jīng)驗，促進全市兩級法院行政審判工作取得新的發(fā)展。

一、對全市兩級法院一年來行政審判工作的回顧

201*年，全市法院行政審判工作在中院黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在省高院的指導(dǎo)下，在人大、政府、政協(xié)監(jiān)督和支持下，以“三個至上”為工作指針，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，依法保護行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政，注重法律效果與社會效果的統(tǒng)一，為牡丹江經(jīng)濟發(fā)展社會和諧提供了強有力的司法保障。一年來，兩級法院切實履行憲法和法律賦予的行政審判職責(zé)，共受理一審行政案件268件，審結(jié)266件，審結(jié)率為99.25%，受案數(shù)與201*年同期198件相比，上升35.5%；受理非訴執(zhí)行案件212件，結(jié)案212件，結(jié)案率100%；受理行政賠償案件1件，審結(jié)1件，結(jié)案率100%。中院受理二審案件61件，結(jié)案61件，

結(jié)案率100%；二審更審改判案件7件，（其中更審4件，改判3件），更改率為11%。

（一）建立并完善行政審判機制，規(guī)范行政審判活動。為了進一步提高訴訟案件的審理質(zhì)量，盡量將行政爭議化解在基層，解決非訴執(zhí)行管轄不清等問題，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上采取了一系列措施規(guī)范行政審判活動。一是進一步明確了各類案件的處理程序。針對有些案件在處理過程中由于合議的不充分，庭務(wù)會沒研究，主管院長不清楚，審委會基本不研究行政訴訟案件而導(dǎo)致的案件質(zhì)量不高，涉訴訪壓力過大等情況，中院行政庭制定了《行政案件評議規(guī)則》。規(guī)定合議庭意見分歧較大的案件必須經(jīng)庭務(wù)會研究庭長把關(guān)；將二審上訴需發(fā)回重審、或需直接改判的案件以及中級法院作一審的案件列為主管院長簽批的案件；將重大、疑難、關(guān)乎民生的案件規(guī)定必須經(jīng)審判委員會審議，以此確保案件質(zhì)量和社會穩(wěn)定。201*年，中院行政庭共召開庭務(wù)會研究案件43次，報主管院長審批案件16件，報中院審判委員會審議案件2件，做到了嚴(yán)格把關(guān)，確保了案件質(zhì)量。二是靈活貫徹執(zhí)行《最高人民法院關(guān)于行政管轄的若干規(guī)定》，將矛盾爭議盡量化解在基層。最高院《若干規(guī)定》原則上規(guī)定縣級以上人民政府為被告的案件由中級人民法院作一審。中院行政庭經(jīng)過積極審慎的研究并結(jié)合我院多年來的審判實踐經(jīng)驗，認(rèn)為機械執(zhí)行《若干規(guī)定》不方便群眾訴訟，不利于保護基層行政機關(guān)的具體行政行為和當(dāng)事人的合法權(quán)益，不利于將矛盾控制在牡丹江的范

圍內(nèi)，不利于處理涉訴信訪案件。因此，中院行政庭向?qū)徟形瘑T會建議，將此類案件以移交基層人民法院為主，此建議得到了審判委員會的批準(zhǔn)，符合將矛盾盡量解決在基層的原則精神。201*年共移交給基層法院做一審、縣級人民政府為被告的案件4件，均取得較好的法律效果和社會效果。三是規(guī)范非訴執(zhí)行工作。針對近幾年來非訴執(zhí)行中級法院與基層院之間，基層院相互之間管轄不清，行政機關(guān)隨意選擇法院受理執(zhí)行案件；非訴執(zhí)行案件處理有難度，極易出現(xiàn)信訪案件；同級黨委政府直接干預(yù)非訴執(zhí)行的受理和執(zhí)行方式等一系列問題，中院行政庭按照黨組的部署，依照法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合全市兩級法院非訴執(zhí)行工作的實際情況，制定出臺了《牡丹江市中級人民法院行政非訴執(zhí)行工作指導(dǎo)意見》，進一步規(guī)范了非訴執(zhí)行工作。《指導(dǎo)意見》實施不到一年，取得很好的法律效果和社會效果。201*年受理的212件非訴執(zhí)行案件中，調(diào)解結(jié)案170件，無一上訪。

（二）加大對下指導(dǎo)力度，推行協(xié)調(diào)和解機制。

中院行政庭以《標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)則》為依托，加強對基層法院在受案范圍、案件質(zhì)量上的指導(dǎo)。在二審案件的審理過程中，針對二審發(fā)回重審，更審改判的案件，及時與基層法院溝通，聽取原審法院意見的同時，提出有效的指導(dǎo)性意見，按法定程序糾正。通過案件評查、法律文書評審以及內(nèi)部函等形式進行反饋，及時對基層法院審理的案件進行監(jiān)督、指導(dǎo)。一年來糾正瑕疵案件和錯誤案件7件。通過以上工作的開展，全市兩級法院審理的行政

案件質(zhì)量不斷提高。

全市兩級法院按照最高人民法院《撤訴規(guī)定》對群體性行政訴訟、案情復(fù)雜的行政訴訟著力進行協(xié)調(diào)和解。去年全市法院審理的268件一審案件中，經(jīng)協(xié)調(diào)當(dāng)事人撤訴121件，撤訴率占審結(jié)案件的45%，這是有史以來的最好局面。其中，協(xié)調(diào)撤訴率達(dá)本院受理案件50%以上的法院有：寧安、海林、林口、東寧、愛民。中院同時加大了二審案件調(diào)解工作，不放棄任何機會和可能，做協(xié)調(diào)和解工作。去年結(jié)案61件二審案件，當(dāng)事人撤訴7件，撤訴率占已審結(jié)案件的11.4%。

（三）加強行政審判隊伍建設(shè)，全面提升干警綜合能力。201*年，中院行政審判庭人員進行了一次大的調(diào)整，在正副庭長全部更換的同時，將新招錄來的兩名法官全部充實到行政審判庭，充實了行政審判隊伍。目前，全市法院行政審判戰(zhàn)線共有干警60人，其中法官49人，書記員11人，平均年齡40歲，研究生2人，本科學(xué)歷57人，10名基層法院行政審判庭長中8人理順正科級，2人理順副科級。對于合議庭組成的情況，中院有2個專職合議庭，10個基層人民法院中7個法院有專職合議庭，3個基層法院是相對固定合議庭。對于行政庭庭長進審委會的情況，10個基層人民法院行政庭庭長有4人（海林、寧安、穆棱、愛民）進入了審委會。行政審判力量配備為歷年來最好水平。此外，中院行政庭針對行政審判中存在的疑難問題，每周組織全庭干警進行案例研討，通過專題研討提高了行政審判干警的政治素質(zhì)與行

政審判專業(yè)技能；針對每一起疑難行政案件及時召開庭務(wù)會研究，集思廣益，防止錯案發(fā)生。201*年，中院行政庭在省級以上刊物上發(fā)表調(diào)研文章5篇，組織兩級法院行政審判人員撰寫論文40篇在全市法院行政審判工作會議上進行了交流。通過調(diào)研，法官們了解了新形勢下行政審判新情況、新問題，找出了新形式下行政審判出現(xiàn)新問題的成因，制定了新舉措。

（四）行政審判工作得到市人大的高度重視和市政府的有力支持。

在年初召開“一府兩院”的協(xié)調(diào)會上，市人大常委會確定201*年重點審議法院行政審判工作。市人大常委會在一個年度中兩次審議人民法院行政審判工作，這既體現(xiàn)了人大對行政審判工作的高度重視，也表明了中院行政審判主動接受人大監(jiān)督的態(tài)度。在例會前，市人大常委會組織兩個視察組深入到中級法院和6個基層院專題視察行政審判工作，聽取了兩級法院三年來行政審判工作的匯報。4月份，徐志國院長在市人大常委會上作了近三年《牡丹江市中級人民法院行政審判工作報告》，9月份主管院長高金鵬向市人大常委作了《牡丹江市中級人民法院關(guān)于落實市人大十四屆會議審議意見情況的報告》。兩次報告得了市人大的高度評價和充分肯定。

針對行政機關(guān)在執(zhí)法過程中依法行政意識不強，自覺性不高，特別是十幾年來行政機關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴為零的實際情況，中院黨組積極向市人大常委會匯報，認(rèn)真與市政府主要領(lǐng)導(dǎo)進行

溝通，引起了市人大和市政府的高度重視。按照市人大的要求，經(jīng)市政府領(lǐng)導(dǎo)同意，中院代為市政府起草了《牡丹江市人民政府關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴的暫行辦法》，經(jīng)市政府研究，以市政府辦公室名義于201*年9月17日下發(fā)了《牡丹江市人民政府辦公室關(guān)于在全市行政機關(guān)中倡導(dǎo)和推行行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的通知》�！锻ㄖ�》規(guī)定“政府將市級行政機關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴的執(zhí)行情況進行通報，并納入年度行政執(zhí)法責(zé)任制目標(biāo)管理考核范圍，由市政府法制辦公室采取庭審旁聽和平時檢查等辦法進行考評”。這個通知的出臺，在全市法院行政審判史上寫下了濃重的一筆，其時代意義、重要性以及對行政審判的推動促進作用將在日后逐漸彰顯出來。

回顧一年的工作，盡管全市行政審判工作取得了可喜的成績，但我們工作中還存在一些不容忽視的問題。主要表現(xiàn)在：隨著物權(quán)法等一系列法律、法規(guī)的出臺，新類型案件不斷出現(xiàn)，如行政與民事交叉的法律適用、不動產(chǎn)物權(quán)的審查標(biāo)準(zhǔn)界定、工傷認(rèn)定的舉證責(zé)任分配、拆遷許可和拆遷裁決的司法審查等等一系列問題，全市兩級法院行政審判水平還不能完全適應(yīng)審判任務(wù)的需要；行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的房屋拆遷、違章拆除等案件逐年遞增，兩級法院為此投入了大量精力，執(zhí)行中遇到較大的阻力同時也承受了很大的信訪壓力；有案不立、有案不敢立，行政審判中立案難問題還未得到很好解決，導(dǎo)致上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)和行政相對人對法院有意見；法院獨立行使行政審判權(quán)還存在較大

的壓力，行政機關(guān)干涉現(xiàn)象還較為普遍，特別在行政行為因存在違法而導(dǎo)致被告敗訴的案件時，往往遭遇來自方方面面的干預(yù)和壓力；行政機關(guān)的行政訴訟法律意識還不強，法定代表人不出庭，個別行政機關(guān)不舉證，不派人員出庭的現(xiàn)象仍時有發(fā)生等等，這些問題的存在和發(fā)生，都有待于我們在今后的工作中認(rèn)真加以解決。

二、今年行政審判的基本思路和工作重點

今年，全市法院行政審判工作的基本思路是：以“三個至上”為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以深化標(biāo)準(zhǔn)化管理、開展創(chuàng)建公信型法院為手段，以為大局服務(wù)、為人民司法為主題，以構(gòu)建和諧牡丹江，維護社會和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，全面提升行政審判隊伍的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，進一步更新司法理念，創(chuàng)新行政審判機制，維護合法權(quán)益，促進依法行政，化解行政爭議，促進官民和諧，為我市經(jīng)濟又好又快發(fā)展社會和諧穩(wěn)定提供公正、高效的司法保障。

（一）進一步做好立案和管轄工作，解決當(dāng)事人“告狀難”的問題。

立案難問題一直是困擾行政訴訟的突出問題。分析原因，一種情況是行政機關(guān)的抽象具體行政行為因其不屬于行政訴訟受案范圍便不能進入行政訴訟之中。對于這些原因引發(fā)的矛盾，行政相對人認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)管，法院不立案就是官官相護；另一種情況是對于經(jīng)行政庭初步審查行政機關(guān)肯定敗訴的案件。由于此類案件多半會受到行政機關(guān)的干預(yù)，法院害怕得罪行政機關(guān)一般也不

愿意立案。第三種情況是重大疑難、新型行政案件。由于案件比較棘手，以前從沒有遇到過，不知該如何處理，法院一般不愿意受案。此外，對于由信訪引發(fā)的纏訴案件，法院一般也不敢立案。因此，要解決立案難問題第一就是要加強訴前指導(dǎo)。在確保當(dāng)事人正確行使訴權(quán)的前題下，通過與行政機關(guān)訴前協(xié)調(diào)將矛盾化解在訴前階段。但需要強調(diào)的是，協(xié)調(diào)和解必須建立在原告自愿的基礎(chǔ)上。另一方面是受理案件要處理好管轄權(quán)問題。既要暢通訴訟渠道，又要防止不問標(biāo)準(zhǔn)、不看條件、不分性質(zhì)盲目收案，將應(yīng)由行政領(lǐng)域調(diào)整的問題和矛盾納入司法管轄領(lǐng)域，對不符合起訴條件或者不屬于人民法院主管的要向當(dāng)事人說明原因，告知依法解決問題的途徑。

（二）準(zhǔn)確適用法律、法規(guī),正確處理行政案件。準(zhǔn)確適用法律、法規(guī)在具體的工作中，要注意把握三個方面的內(nèi)容：一是要嚴(yán)格規(guī)范案件請示�；鶎尤嗣穹ㄔ壕蛯徖戆讣�中遇到的法律適用疑難問題可以向上級法院請示，但應(yīng)嚴(yán)格按省法院行政庭的要求“請示內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)限于法律和司法解釋適用的疑難問題，請示案件的事實應(yīng)由請示法院負(fù)責(zé)，并經(jīng)審判委員會討論提出傾向性意見”。不得就案件的事實認(rèn)定問題，定性問題或者實體處理問題進行請示，更不得全案請示，防止兩審變一審。二是處理好行政訴訟案件與民事案件交叉問題�；鶎臃ㄔ涸谔幚斫徊姘讣�時存在行政與民事審理順序前后顛倒的問題。在處理過程中應(yīng)具體問題具體分析，如果對民事案件處理須以行政案件爭議的

處理為前提的，就要以“先行后民”為原則；如果行政案件處理須以民事爭議的處理為前提的，則要以“先民后行”為原則。例如，中院審理了一起某某不服房產(chǎn)行政登記的案件，這是一起典型的行政與民事交叉的案件，在案件的處理過程中民事案件的處理程序是存在問題的，民事案件對房產(chǎn)證的效力做出了認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)說是一種越權(quán)行為，民事訴訟無法評價房產(chǎn)證是否頒發(fā)正確。此時正確的做法應(yīng)是中止民事訴訟，先進行房產(chǎn)證的確權(quán)行政訴訟。三是要充分尊重生效裁判的法律效力。訴訟因糾紛而起，法院判決意味著糾紛的強制性解決，如果法院對一項糾紛的判決可以一再被推翻或者改變，或者一項糾紛可以始終反復(fù)進行訴訟和裁判，所謂的終局判決則沒有終局可言。從201*年中院審理的牡丹江市房產(chǎn)局不服房屋登記行政糾紛的上訴案件來看，該案從1998年進入法院訴訟到201*年訴訟終結(jié)，其中經(jīng)過基層院一審、中院二審、省高院再審反復(fù)十幾個判決，最終以黑龍江省高級人民法院（201*）黑監(jiān)商字第3號民事判決確認(rèn)了某某產(chǎn)權(quán)證的合法有效。因此，中院最后根據(jù)生效民事裁判作出駁回上訴維持原判的行政判決。這是一個非常典型的案件，在以后的實踐當(dāng)中要求法院對發(fā)生法律效力的判決予以足夠的尊重，非經(jīng)審判監(jiān)督程序撤銷該判決，任何單位和任何個人不得作出與該判決所認(rèn)定事實相悖的認(rèn)定。

（三）進一步完善行政案件協(xié)調(diào)處理新機制。

行政訴訟的目在于解決行政爭議。在解決行政爭議的同時要

注重運用協(xié)調(diào)解決的方式化解行政爭議。要嚴(yán)格按照最高人民法院《撤訴問題的若干規(guī)定》依法協(xié)調(diào)處理，力求案結(jié)事了。按照中院的《標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)則》的規(guī)定，行政案件當(dāng)事人撤訴協(xié)調(diào)率要達(dá)到10%。但我們在協(xié)調(diào)處理行政案件的過程中，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：一是要處理好合法性審查與協(xié)調(diào)的關(guān)系。協(xié)調(diào)解決行政爭議，并不是放棄對合法性的審查，要在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的前提下做好協(xié)調(diào)工作。二是要處理好自愿撤訴與積極協(xié)調(diào)的關(guān)系。我們要為當(dāng)事人化解行政爭議創(chuàng)造有力條件，但不能代替當(dāng)事人表達(dá)意愿，更不能強迫當(dāng)事人接受某種條件。三是要準(zhǔn)確把握協(xié)調(diào)的范圍�！安门泻笕菀滓�發(fā)群體性和集體上訪的案件；裁判后容易引起連鎖反應(yīng)和盲目攀比的案件；依法糾錯成本比較高，難以承受的案件；政治性強、敏感度高的案件；已成事實，行政法律關(guān)系難以恢復(fù)的案件”應(yīng)盡量適用協(xié)調(diào)結(jié)案，做到案結(jié)事了。

（四）大力提倡非訴執(zhí)行案件調(diào)解機制，探索非訴執(zhí)行案件的聽證制度。

非訴執(zhí)行案件涉及社會矛盾突出，法院面對當(dāng)前的信訪形勢，必須將調(diào)解貫穿非訴執(zhí)行案件的全過程。通過調(diào)解化解當(dāng)事人對法院的對抗情緒，更好地做到案結(jié)事了。前不久，中院就成功調(diào)解了一起涉及恒豐紙業(yè)的非訴執(zhí)行案件。被拆遷人起初并不配和法院的執(zhí)行工作，漫天要價，并揚言如果拆除房屋就要上訪、鬧事。此案院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，行政庭從保穩(wěn)定的大局出發(fā)，辦案

人一方面幾十次耐心細(xì)致做當(dāng)事人的思想工作，了解被拆遷人的訴求，另一方面嚴(yán)格按照法律規(guī)定進入強拆程序。功夫不負(fù)有心人，此案終于在法院實施強拆前迫使拆遷人與被拆遷人達(dá)成補償協(xié)議，做到了案結(jié)事了，實現(xiàn)了拆遷人、被拆遷人都滿意的雙贏效果。在大力提倡調(diào)解機制的同時，為保證非訴行政執(zhí)行案件的透明度和公正性，我們有必要將聽證制度引入非訴案件執(zhí)行審查程序。今年我們?nèi)�市兩級法院�?chuàng)建公信型法院的主要手段和方式就是以公開促公正，庭審過程、執(zhí)行過程都要求向社會公開。我們在審查非訴執(zhí)行案件時舉行聽證，可以讓行政主體對自己的行為提供證據(jù)證明并說明理由，讓行政相對人對不利于自己的行政行為行使陳述、申辯權(quán)利，既為雙方當(dāng)事人搭建一個溝通和解的平臺，為化解雙方矛盾和日后順利執(zhí)行打下了良好的基礎(chǔ)，又體現(xiàn)了司法程序公開，符合中院今年深化標(biāo)準(zhǔn)化管理，創(chuàng)建公信法院的要求。

（五）強化公正司法理念，進一步加強行政審判隊伍建設(shè)。面對行政案件數(shù)量不斷增多的趨勢，全市兩級法院要配齊、配強行政審判力量，穩(wěn)定行政審判隊伍。十個基層法院都要有相對固定的一個合議庭、中院要達(dá)到兩個合議庭。按最高人民法院“行政審判庭庭長應(yīng)是審判委員會委員的要求”，我們10個基層院的行政庭長目前僅有4人進了審判委員會，其余6個院的行政庭長爭取年底前也要進入審委會。這件事作為這次會議一項明確的要求和任務(wù)，希望這6個法院予以重視，積極落實。兩級法院

的行政審判人員要積極參與到深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動中去，牢固“三個至上”指導(dǎo)思想，把握新時期人民法官為大局服務(wù)、為人民司法的工作主題。要及時研究行政審判工作中的新情況、新問題，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷增強法官解決各種復(fù)雜行政爭議的能力。要抓好職業(yè)道德和黨風(fēng)廉政建設(shè),建立符合行政審判工作特點的考核和激勵機制，在創(chuàng)建公信型法院中有所作為，樹立行政審判戰(zhàn)線的良好形象。

同志們，新形勢下的行政審判工作任務(wù)重，責(zé)任大，要求高。我們堅信，在中院黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在人大、政府和政協(xié)監(jiān)督支持下，全市法院行政審判人員一定要堅定信心、求真務(wù)實、銳意進取、團結(jié)奮進，以更高的起點、更高的層次和更高的水平，創(chuàng)造更加輝煌的審判業(yè)績，為全市法院創(chuàng)建公信型法院，為牡丹江經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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