地勘單位改革發(fā)展若干問題探析

地勘單位改革發(fā)展若干問題探析

伴隨著我國(guó)改革開放的步伐，地質(zhì)勘查行業(yè)先后經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代初的專業(yè)化改組（即地質(zhì)與勘探分開）、90年代中期的屬地化管理、新世紀(jì)后開始的公益性地質(zhì)與商業(yè)性地質(zhì)分開運(yùn)行等一系列改革。在不斷改革探索中，地質(zhì)勘查行業(yè)獲得了較大的發(fā)展。但地勘行業(yè)長(zhǎng)期以來存在的一些問題一直困擾著行業(yè)的發(fā)展。正如國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史今年以來在地勘單位調(diào)研時(shí)所指出的那樣：“時(shí)至今日，地質(zhì)工作中依然存在著體制性和機(jī)制性的障礙，如果不很好地加以克服，地質(zhì)工作、地質(zhì)找礦工作要獲得重大突破、重大進(jìn)展就非常困難�！�

招拍掛不能成為出讓探礦權(quán)的唯一形式

礦業(yè)權(quán)招拍掛，無疑是我國(guó)礦產(chǎn)資源使用制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在推動(dòng)我國(guó)礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)化配置中發(fā)揮了重要作用。但探礦權(quán)招拍掛隨著時(shí)間的推移，現(xiàn)在已經(jīng)產(chǎn)生了很多問題，比如一些地方政府把其當(dāng)成“斂財(cái)”的重要手段。

201*年國(guó)土資源部文件《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》明確規(guī)定，探礦權(quán)出讓方式有兩種，屬于《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)的勘查，并在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲得可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請(qǐng)?jiān)谙燃聪壬暾?qǐng)者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)。

以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)，應(yīng)是以下兩種情形：第一種情形是《分類目錄》規(guī)定的第二類礦產(chǎn)；第二種情形是《分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)，即已進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查工作，并獲得可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地，或是以往采礦活動(dòng)顯示存在可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地。但在實(shí)際操作中的情形是怎么樣的呢？以近年來礦產(chǎn)資源勘查熱點(diǎn)地區(qū)的一個(gè)國(guó)土資源管理部門為例：201*年他們共對(duì)6宗多金屬探礦權(quán)以招拍掛方式出讓，除1宗探礦權(quán)直接掛牌成交外，其余5宗探礦權(quán)均進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，6宗探礦權(quán)最終成交總額超過201*萬元，高出掛牌價(jià)6～7倍。出讓的6宗探礦權(quán)均為礦產(chǎn)勘查空白區(qū)。政府所投入的成本不過是組織地質(zhì)人員編寫出一份地質(zhì)報(bào)告，也就幾十萬元。很顯然，這類探礦權(quán)不應(yīng)該在招拍掛范圍內(nèi)。

一位長(zhǎng)期從事地質(zhì)勘查管理工作的業(yè)內(nèi)人士對(duì)此分析認(rèn)為，不分青紅皂白地對(duì)探礦權(quán)一律實(shí)行招拍掛，除了違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定、違背地質(zhì)工作規(guī)律外，更重要的是極有可能損害政府信譽(yù)。一位資深律師指出，這樣取得的探礦權(quán)，如果找不到礦，競(jìng)買人就可以通過法律程序?qū)φ�府進(jìn)行起訴。事實(shí)上，這種情況已經(jīng)在一些熱點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)過。某地一探礦權(quán)人通過招拍掛方式取得了一個(gè)探礦權(quán)，也按規(guī)范開展了地質(zhì)工作，最終卻發(fā)現(xiàn)自己花高價(jià)拍來的區(qū)域根本無礦。于是，該探礦權(quán)人找到拍賣探礦權(quán)的政府要求賠償，政府在無法退還拍賣資金的情況下，只好為其再配置另一處新的探礦權(quán)區(qū)塊。

“帽子”與“路子”，制度改革要跟上

國(guó)有地勘單位實(shí)行屬地化管理體制改革以后，逐步形成了“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”這一發(fā)展思路，作為行業(yè)主管部門的國(guó)土資源部對(duì)此也給予了充分的肯定，并要求國(guó)有地勘單位在戴好事業(yè)帽子的前提下積極探索地勘單位內(nèi)部企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的路子。但現(xiàn)實(shí)狀況又是如何呢？記者在各地的采訪實(shí)踐表明：當(dāng)?shù)胤秸�府默許這種做法時(shí)，“帽子”與“路子”不存在矛盾；而當(dāng)有關(guān)行政部門執(zhí)行具體的事業(yè)單位政策時(shí)，“帽子”與“路子”間不可協(xié)調(diào)的矛盾就顯現(xiàn)出來了。

例如，屬地化的某有色地勘局反映，審計(jì)部門在對(duì)局長(zhǎng)進(jìn)行離任審計(jì)時(shí)，提出的主要問題包括：一是地勘單位為什么不執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度而要執(zhí)行地勘財(cái)務(wù)制度？這一制度是哪個(gè)部門批準(zhǔn)的？從什么時(shí)間執(zhí)行的？二是作為全額撥款的事業(yè)單位，為什么會(huì)有大量的節(jié)余資金？三是預(yù)提費(fèi)用用于地質(zhì)工作，屬于虛列支出，是違規(guī)操作。四是給職工發(fā)獎(jiǎng)金，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。五是局對(duì)參加社保的已離休職工進(jìn)行補(bǔ)差，性質(zhì)是套取國(guó)家獎(jiǎng)金，屬違規(guī)支出。六是在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的過程中，在無收費(fèi)許可證的情況下進(jìn)行違規(guī)收費(fèi)，并形成了一定的市場(chǎng)收入。

審計(jì)部門對(duì)地勘單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)如此提問，是雞蛋里挑骨頭嗎？不是的。審計(jì)部門審計(jì)的依據(jù)是，國(guó)有地勘單位為全額撥款事業(yè)單位，就應(yīng)該執(zhí)行事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度，而事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革的方向就是預(yù)算管理。在這一管理模式下，收支兩條線是嚴(yán)格分開的，事業(yè)單位的賬戶上是不允許有節(jié)余、利潤(rùn)、收入等存在的。

“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”所遇到的管理掣肘，已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象。遼寧一個(gè)地勘單位負(fù)責(zé)人告訴記者，正是出于對(duì)以上這些問題的擔(dān)心，他們?cè)杭s10億元的銀行存款利息都不知道該列到哪個(gè)財(cái)務(wù)科目中。同樣，該地的一個(gè)地勘單位按照企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的辦法，在年底發(fā)放了經(jīng)營(yíng)承包獎(jiǎng)，省有關(guān)部門認(rèn)為是違紀(jì)，明確要求“下不為例”�，F(xiàn)在，他們連年終獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)模范人物的資金支出都要通過走績(jī)效工資科目處理。來自更多省份的信息表明，今后，地方政府對(duì)地勘單位執(zhí)行預(yù)算管理的力度將越來越大、也會(huì)越來越嚴(yán)格。事業(yè)單位不能發(fā)生直接投資行為，超過10萬元的資產(chǎn)調(diào)撥必須上報(bào)省財(cái)政審批，事業(yè)費(fèi)將直接預(yù)算到隊(duì)甚至職工的工資卡，收入和結(jié)余都必須上繳財(cái)政等制度將逐步執(zhí)行。如果這種制度全面執(zhí)行，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)將無法進(jìn)行下去。

對(duì)此，一位地勘單位負(fù)責(zé)人總結(jié)為體制性矛盾、機(jī)制性障礙、制度性缺陷。他說，地勘單位改革方向是企業(yè)化，因此，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的地勘財(cái)務(wù)制度，其實(shí)融合了事業(yè)單位和企業(yè)兩種財(cái)務(wù)制度內(nèi)容。體現(xiàn)在制度上，就是地勘財(cái)務(wù)制度允許地勘單位提三項(xiàng)基金、允許有利潤(rùn)有節(jié)余，允許預(yù)提地質(zhì)工作經(jīng)費(fèi)，允許提設(shè)備折舊，允許有負(fù)債等。而事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度的改革方向是預(yù)算管理。審計(jì)部門按事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度對(duì)地勘單位進(jìn)行審計(jì)并沒有錯(cuò)，地勘單位執(zhí)行地勘財(cái)務(wù)制度也沒有錯(cuò)。而要解決這一問題，必須是在國(guó)家層面給出明確的答案：國(guó)有地勘單位到底如何戴事業(yè)的帽子、如何走企業(yè)的路子。否則，帽子與路子的選擇在現(xiàn)實(shí)中就會(huì)陷入更多的窘迫與矛盾。

林權(quán)與礦業(yè)權(quán)，地下資源真要服從地上資源嗎

在東北某地，某林業(yè)部門對(duì)地勘單位尚在實(shí)施的1：5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查竟然提出占51%干股的要求，不答應(yīng)就不讓地質(zhì)隊(duì)伍進(jìn)山開展區(qū)域調(diào)查工作，而這樣做的依據(jù)其實(shí)就是林業(yè)部門下屬的某森工集團(tuán)內(nèi)部發(fā)布的所謂《礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理辦法》。

該管理辦法首先規(guī)定在其林業(yè)區(qū)內(nèi)取得礦產(chǎn)資源開采權(quán)、探礦權(quán)的企業(yè)或個(gè)人，除遵守國(guó)家《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等法規(guī)外，應(yīng)遵守本辦法的有關(guān)規(guī)定。在這條規(guī)定的統(tǒng)領(lǐng)下，管理辦法不但要求林業(yè)區(qū)內(nèi)的勘查作業(yè)要報(bào)林業(yè)局和森工集團(tuán)逐級(jí)審批，而且要求對(duì)找礦前景好、開發(fā)潛力大的勘查區(qū)域簽訂聯(lián)合勘查、共同開發(fā)協(xié)議，并對(duì)聯(lián)合勘查、共同開發(fā)的探礦權(quán)提出了森工集團(tuán)一次性買斷、絕對(duì)控股、參股開發(fā)利用等方式。

看過上述規(guī)定，對(duì)企業(yè)是否具有探礦權(quán)的審批權(quán)暫且不說，在政府清理審批項(xiàng)目、簡(jiǎn)化審批手續(xù)的大背景下，森工集團(tuán)反而增加審批手續(xù)的做法，是非常值得考量的。而從森工集團(tuán)規(guī)定聯(lián)合勘查、共同開發(fā)和在1：5萬區(qū)調(diào)中要求51%的干股看，不禁讓人想到了過去占山為王的口號(hào)：“此路為我開、此樹為我栽，要想從此過，留下買路錢”。

一位法律專家就此指出，以林權(quán)抗衡礦業(yè)權(quán)，以地上資源管理權(quán)要地下資源開發(fā)收益權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是要地下資源服從地表資源，將國(guó)家利益部門化、部門利益集團(tuán)化。

借地表資源管理權(quán)壟斷地下資源勘查開發(fā)權(quán)的做法，對(duì)當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)工作影響會(huì)有多大呢？借用森工集團(tuán)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行一下分析：全省已查明金屬礦產(chǎn)26種，森工集團(tuán)施業(yè)區(qū)內(nèi)分布有8種，另有煤和四種非金屬礦產(chǎn)。省政府確定“十一五”期間地質(zhì)勘查找礦重點(diǎn)將圍繞全省十大優(yōu)勢(shì)礦種、八大成礦帶、十五處重點(diǎn)工作區(qū)展開，其中森工集團(tuán)施業(yè)區(qū)內(nèi)分別有6種、4條和4處。此外，省東南部有探礦權(quán)400余個(gè)，其中有118個(gè)在森工集團(tuán)施業(yè)區(qū)內(nèi)，面積達(dá)2500平方公里。同時(shí)，森工集團(tuán)還提出要把林地、林木占用，林區(qū)公路和管線基礎(chǔ)設(shè)施的使用與礦產(chǎn)資源勘查管理工作相結(jié)合起來。試想一下，如果森工集團(tuán)的這一做法合法化并向全國(guó)蔓延，對(duì)地質(zhì)工作會(huì)帶來什么樣的影響呢？可以預(yù)見的是，除林業(yè)部門外，諸如農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、水利等對(duì)地面資源具有一定管理權(quán)限的部門或單位，均可以自己的管理權(quán)向地質(zhì)工作隊(duì)伍索要礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益權(quán)。地質(zhì)工作，這時(shí)候就可能類似于《西游記》中的“唐僧肉”了。

地下資源與地表資源的關(guān)系到底如何處理，對(duì)此，一些國(guó)土資源管理部門的同志建議，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快從法律上、理論上給予明確回答。

“兩頭堵”，行業(yè)發(fā)展方向真的明確了嗎

在地勘單位實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的過渡期，多數(shù)地方政府都積極將國(guó)務(wù)院支持地勘單位改革與發(fā)展的扶持政策落到了實(shí)處。但仍有部分地方政府根據(jù)自己有限的認(rèn)知與利益需要，對(duì)地勘單位實(shí)行事實(shí)上的“兩頭堵”政策。

一堵，不給企業(yè)化經(jīng)營(yíng)政策。主要表現(xiàn)：

不給產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)。企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的前提條件是企業(yè)要有自己的產(chǎn)品，要有產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)。地質(zhì)工作者認(rèn)為，地勘單位生產(chǎn)的產(chǎn)品，絕大多數(shù)是為社會(huì)提供公益性服務(wù)的公益性產(chǎn)品。在國(guó)家實(shí)行礦產(chǎn)資源有償取得、市場(chǎng)配置政策后，探礦權(quán)成為地勘單位最大的具有流通價(jià)值的產(chǎn)品，也是地勘單位賴以發(fā)展的最大資產(chǎn)。但在探礦權(quán)上，地勘單位卻只有生產(chǎn)權(quán)而沒有經(jīng)營(yíng)權(quán)：一方面，地勘單位在申請(qǐng)登記后，從牙縫里擠錢開展地質(zhì)工作，形成了一定的找礦成果的探礦權(quán)后，政府就以這些探礦權(quán)是國(guó)家投資形成的、是國(guó)有資產(chǎn)為由，納入到招拍掛范疇。在個(gè)別地區(qū)，政府甚至將地勘單位已經(jīng)與社會(huì)投資人進(jìn)行合作開采的成果，僅用一紙調(diào)撥單就從地勘單位資產(chǎn)中劃走了。地質(zhì)工作者不解的是，就算這些探礦權(quán)是國(guó)有資產(chǎn)，作為國(guó)有單位的地勘單位難道就沒有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)嗎？

另一方面，自從201*年礦業(yè)進(jìn)入新一輪高峰后，各地先后停止了探礦權(quán)申請(qǐng)登記的取得方式，招拍掛正成為唯一的取代方式。從表面看，招拍掛是將所有申請(qǐng)人置于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)地位，但國(guó)有地勘單位在缺少資本積累的情況下，這種競(jìng)爭(zhēng)方式的實(shí)質(zhì)是取消了地勘單位的探礦權(quán)獲取資格。最終的結(jié)果，只能是將地勘單位塑造成給各類探礦權(quán)人打工的角色探礦權(quán)生產(chǎn)者。無論是做財(cái)政資金投入的地質(zhì)工作，還是做社會(huì)資金或企業(yè)投資的地質(zhì)工作，地勘單位都只是一個(gè)打工者，一個(gè)探礦權(quán)生產(chǎn)者。地質(zhì)工作者認(rèn)為，在這種情況下，地勘單位其實(shí)又回歸到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家對(duì)地質(zhì)工作隊(duì)伍的定位，即只是礦業(yè)生產(chǎn)的一個(gè)車間，而不是一個(gè)企業(yè)。

不給企業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)，就是通過放權(quán)讓利將企業(yè)打造成具有自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場(chǎng)主體。如果對(duì)照這一國(guó)有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，地勘單位在缺少經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，還缺少經(jīng)營(yíng)機(jī)制，投資不允許，超過10萬元的資產(chǎn)調(diào)撥要報(bào)批，所需人才要通過人事部門招聘，甚至連給勞動(dòng)模范發(fā)獎(jiǎng)金也被視為違規(guī)操作。在這種機(jī)制下，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)只能是一種理論設(shè)計(jì)。對(duì)此，一位地勘單位管理部門的負(fù)責(zé)同志認(rèn)為，地勘單位必須完成從此岸到彼岸的改革過程，但如何實(shí)現(xiàn)從此岸到彼岸，各地做法大相徑庭。如果按照事業(yè)單位的一套辦法來進(jìn)行管理，地勘單位只有死路一條，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)改革不可能獲得成功。

二堵，事業(yè)化發(fā)展不給足額經(jīng)費(fèi)。地勘單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)缺少政策依據(jù)和條件，那么干脆回歸事業(yè)化又如何呢？以某省地礦局為例，該局現(xiàn)有職工1萬余人，其中離退休職工占51.7%。值得注意的是，離退休人員的這個(gè)比例，是全國(guó)地勘單位普遍存在的問題。該局屬地化管理體制改革時(shí)，從中央財(cái)政帶回的地勘事業(yè)費(fèi)為1.1804億元，而目前僅離退休職工生活費(fèi)一項(xiàng)就需1.7億元，地勘費(fèi)基數(shù)已全部用于離退休人員生活費(fèi)支出。屬地化后，地方出臺(tái)了陽光工資、績(jī)效工資、地方性增資、生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等政策，其他事業(yè)單位均由省財(cái)政全額支付，而唯獨(dú)對(duì)地勘單位實(shí)行了分別只給60%、50%財(cái)政補(bǔ)貼的特殊政策，不足部分由地勘單位自己想辦法彌補(bǔ)。

事實(shí)已經(jīng)清楚地表明，地勘單位已經(jīng)遠(yuǎn)離了全額撥款事業(yè)單位，而且出現(xiàn)了靠企業(yè)化經(jīng)營(yíng)收入來養(yǎng)事業(yè)的情況。同時(shí)表明，今后幾年內(nèi)，國(guó)有地勘單位將陸續(xù)進(jìn)入到職工退休的高峰期。

鑒于此，地質(zhì)工作者認(rèn)為，在中央明確行業(yè)發(fā)展方向后，行業(yè)管理部門應(yīng)加強(qiáng)與地方政府的溝通，如地方政府要求地勘單位朝企業(yè)化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，就應(yīng)該給地勘單位以企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的政策和機(jī)制；如要求地勘單位朝事業(yè)化方向發(fā)展，就應(yīng)該給地勘單位以足額的事業(yè)費(fèi)保障。

“兩頭堵”，只能將地勘單位堵進(jìn)發(fā)展的死胡同。

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