地方融資平臺

從地方融資平臺看政府債務一、引言

近年來關于地方融資平臺的研究和討論越演越熱，成為了政府和各界學著不得不廣泛關注的議題。自從1994年分稅制度的改革，削弱了地方政府的財力，但同時政府又要承擔公共建設的職能，加大了政府的財政壓力。201*年以來，我國實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，在宏觀政策的引導下，地方政府融資平臺出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢頭，商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的貸款增長較快。我們認為，其出現(xiàn)具有合理性，在城市化進程中，特別是應對金融危機，地方政府融資平臺發(fā)揮了積極作用，但同時在運作過程中出現(xiàn)政企不分、管理不規(guī)范、信息不透明、資產(chǎn)負債率過高等問題。而且今年來，政府通過地方融資平臺舉債越來越趨向于隱性化，不得不讓各界人士高度關心起來。二、關于地方融資平臺的概述及現(xiàn)狀

地方融資平臺，就是指地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、股權、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業(yè)等的項目（馮靜201*）。201*年以來，我國實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，在宏觀政策的引導下，地方政府融資平臺出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢頭，商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的貸款增長較快。關于地方政府融資平臺的概述，周小川指出“地方政府主要以政府所擁有的土地作質押進行融資，靠綜合服務的收費能力而非項目自身的收費能力償還債務。因此可能造成地方融資平臺還債能力欠缺，銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)等問題”。為實現(xiàn)與中央刺激經(jīng)濟的政策對接和配套，許多地方政府在財力有限的情況下，利用政府融資平臺大量增加基礎設施投資。李俊文(201*)（1）指出，地方融資平臺天然具備的軟約束機制，使得投資風險很容易轉移到財政或者商業(yè)銀行體系。同時，由于是政府融資平臺，銀行在與這些平臺合作過程中，存在著信息不對稱、過度信任這些平臺的償債能力等現(xiàn)象，導致一些地方出現(xiàn)了重復抵押、虛擬抵押等問題，使銀行資金面臨較大的風險(譚浩俊，201*)（2）。除了盈利周期較長、地方政府償債能力無法充分評估外，對于各家銀行而言，地方融資平臺貸款的最大風險還在于“朦朧”的融資用途(楊冬等，201*)（3）。

雖然地方政府借融資平臺大量舉債的問題最近幾年才越演越烈，但這并不意味著睇番融資平臺只是最近幾年的產(chǎn)物，關于地方融資平臺的文獻與評價，國外學著也著重研究過。RonaldC.Fisher(201*)（4）在《州和地方財政學》一書中，明確指出了在美國州和地方政府是通過出售公債來籌集建設資金。美國州及州以下地方政府舉債具有完全的自主權，聯(lián)邦政府并不為州及州以下地方政府所舉借的債務提供擔保，但仍要對市政債券進行嚴格的事后監(jiān)管，并制定相關法律法規(guī)。此外，在州政府層面，美國各州都制定了專門法律，并設立風險控制指標，以防范債務風險l3]。JamesM.Poterba和KimS.Rueben(1997)還就州財政制度對于市政公債市場的影響作了專門研究。文章分析了一年間不同的州發(fā)行的免稅市政公債，發(fā)現(xiàn)對赤字和公債發(fā)行的法律約束在公債的融資成本中有著強烈的影響。約束越多越嚴，融資成本越低，亦即市場喜歡那些財政政策相對謹慎的州所發(fā)行的公債。美國學者E.S.Savas認為“政府實際上公共產(chǎn)品的安排者，政府可以決定提供什么公共產(chǎn)品，但政府并不是直接提供

公共產(chǎn)品，而是由民間部門來提供”。這為公共基礎設施由民間部門提供了理論基礎。英國學者DarrinGrimsey達霖格里姆賽，和澳大利亞學者MervynK.Lewis莫文K劉易斯認為“市政公用、交通、能源、環(huán)保等公共服務可以適用公私合作伙伴關系”。澳大利亞學者BrianDollery，LinCrase，AndrewJohnson說明了“公私合作的好處，可以減少財政支出和提高資金效率，提出公共基礎設施由企業(yè)來承擔，并為公私合作提出了一些政策意見”。這為私人企業(yè)參與基礎設施提供理論基礎。從政府與企業(yè)的合作關系中體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營權的高度性和靈活性（Bu1ter.w.A）。地方政府融資平臺，是地方政府為籌集資金進行公益性和基礎性項目建設設立的平臺，其產(chǎn)生有其內在的必然性。首先，自1994年分稅制財政體制實行以來，中央財政在財政收入中所占的比重大幅提高，財力越來越向中央和省級政府集中，形成了層層向上的收入分配格局。與此同時，中央政府與地方政府之間的事權并沒有明確的劃分，導致支出責任層層下派，特別是一些普遍性和基礎性的服務責任不斷下移，導致基層政府的收入能力和日益增加的支出責任愈發(fā)不對稱（吳存榮201*）；其次：其次，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是城市化水平的不斷提高，地方政府對城市基礎設施建設確實有很大的資金需求。而我國地方融資平臺的現(xiàn)狀尤其堪憂：201*年11月，為應對金融危機，政府出臺了4萬億投資計劃，并實施了積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，受此影響，信貸投放的增長異常迅猛。根據(jù)中國國際金融公司的統(tǒng)計，201*年全年人民幣貸款增幅高達9.59萬億元，其中投向地方融資平臺的貸款占比約40%，總金額近3.8萬億元。在信貸的快速投放中，地方政府投融資平臺是最活躍、最值得關注的融資主體，截至201*年底，金融機構地方政府融資平臺貸款余額為7.38力一億元，同比增長70.4%，其中，縣級融資平臺貸款余額約占四分之一。從區(qū)域來看，發(fā)達地區(qū)融資平臺貸款余額約占61%。除了銀行債務之外，地方融資平臺還以城投債的方式演變著，中國城投債主要依托一于企業(yè)債券市場，從品種上看，主要包括企業(yè)債、中期票據(jù)和短期融資券。現(xiàn)在普遍將中國城投債的發(fā)展劃分為幾個階段:201*年以前為起步階段，且基本為中央企業(yè)債，發(fā)債主體集中于直轄市和大型省會城市，由歷年城投債發(fā)行情況可知，1997年一201*年，中國累計發(fā)行城投類中央企業(yè)債22期，金額206億元;201*年開始，企業(yè)債發(fā)行政策的調整，降低了債券發(fā)行門檻，城投債成為企業(yè)債的重要品種并快速增長，城投類公司201*年開始發(fā)行短期融資券，201*年開始嘗試發(fā)行，中期票據(jù)，發(fā)行種類增加了，發(fā)行金額也每年遞增，201*年一201*年，我國累計發(fā)行各類城投債共104期，累計金額為1395.5億元;進入201*年，在寬松貨幣政策和積極財政政策的大背景下，重新啟動發(fā)行的中期票據(jù)成為城投債發(fā)展的新亮點，中國城投債出現(xiàn)跨越性增長。三、地方融資平臺的風險討論

在對待地方融資平臺的研究問題上，國內外學者其實都大多側重于對其償債風險的研究，甚至包括銀行債務系統(tǒng)，地方融資平臺的風險大部分學者都從三方面考慮，分別為信用風險，給銀行帶來的還貸風險和對地方財政甚至中央財政的風險。王曦指出的貸款風險問題：（1）平臺存在信用風險，具體體現(xiàn)在缺少第一還款來源；以政府劃撥土地和股權為依靠的融資平臺屬性，產(chǎn)生信貸風險可能性大；平臺融資責任主體模糊。（2）對銀行而言存在的風險體現(xiàn)在長期貸款急劇增加，對款結構不平衡兩個方面。（3）給地方財政帶來影響，隱性債務顯性化給地方政府帶來壓力，甚至由中央政府買單。高立、張令奇（201*）也從對商業(yè)銀行和地方財政的風險兩個角度分析：（1）對商業(yè)銀行：地方政府采用打包貸款方式，分拆給不同項目，導致貸款使用期限上短貸變長投，資金使用存在偏差，“殼公司”還債能力低，產(chǎn)生不良貸款。（2）對地方財政：地方政府的償債能力受制于土地市場，而土地市場不穩(wěn)定，無疑對地方財政施加壓力。王朝陽，謝晨，何德旭（201*）指出融資平臺所存在的風險：（1）由地方政府融資平臺引發(fā)的潛在金融風險，集中體現(xiàn)在為銀行信貸風險和債券違約風險。（2）融資風險一旦破產(chǎn)，地方財政風險將被凸顯。（3）地方政府融資平臺風險一旦大規(guī)模爆發(fā)，中央財政將面臨著潛在風險。同時也有學者從更為細化的角度提出關于地方融資平臺風險的觀點。比如李冠青認為：（1）部分地方政府負債率有較高風險。政府隱性擔保，獲得重復信貸資金，一旦進入集中的還款周期，過往積累的風險問題就會暴露出來。鄭榮、張俊、干勝道（201*）對融資平臺的風險較為具體地指出了以下觀點：（1）融資平臺公司設立的包裝風險；（2）地方政府遞延的還貸風險；（3）助推房市泡沫的風險；（4）融資創(chuàng)新產(chǎn)品“杠桿效應”引致的風險；（5）信息不對稱的風險；（6）再次形成“國進民退”的風險。李靖（201*）關于融資平臺風險問題提到，“過度依賴國外借款和銀行債務融資，使融資風險加大。目前地方政府主要采取間接融資方式，向外國政府、國際金融機構借款。劉尚希,許航敏,葛小南（201*）提到了系統(tǒng)風險，他認為地方融資平臺的風險主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風險,很大程度上以未來經(jīng)濟增長帶動地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)。（1）貸款擔保流于形式。為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，地方政府想方設法向銀行出具各種形式的擔保，還貸支持性文件及地方財政出具還本付息的承諾函。正是這“擔保函”增加了融資風險。（2）政府性風險問題突出，政府融資平臺的最大風險在于財務不透明從而導致真實資產(chǎn)評估較難。（3）借貸主體還貸能力不足，個數(shù)繁多的融資平臺使得隱形負債成隱患。

四、對地方融資平臺存在風險的有效控制及防范地方政府融資平臺債務風險的對策建議鑒于地方融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀，很多學者都給出了自己關于防范地方融資平臺風險的對策，而多數(shù)都集中與政府和銀行兩方面，關于政府方面應該注意的是：1、健全完善相關法律法規(guī)，改革開放以來，中國法律制度存在一個明顯的問題，就是法律法規(guī)滯后于經(jīng)濟市場變化，這也是經(jīng)濟發(fā)展初期發(fā)展中國家普遍存在的一個問題。隨著融資平臺公司的迅速發(fā)展和地方政府債務風險的擴大，再加上金融產(chǎn)品的不斷推出，需要抓緊法律法規(guī)建設，同時根據(jù)市場壞境變化，對原有法律進行適時調整。鑒于地方政府融資平臺對于中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展起著至關重要的作用，應當制定專門的法律法規(guī)來對地方政府融資平臺舉債進行系統(tǒng)規(guī)范和監(jiān)督。201*年中國地方政府債務的迅猛增長一度把地方融資平臺推到了輿論的風口浪尖上，201*年開始，國家陸續(xù)推出了一系列政策條文，本著從水下引導至地面、從政府剝離至企業(yè)的由不規(guī)范到規(guī)范的思路，來整頓和規(guī)范地方政府融資平臺的發(fā)展。（李經(jīng)緯201*）2、提高地方財政透明度，地方政府債務管理的高度透明有利于提高其債務控制能力，防止地方政府債務惡性膨脹，有助于保障社會公眾對地方政府事務及其財務的知情權、參與權和監(jiān)督權，防止腐敗和提高地方政府的公信力。國際上很多發(fā)達國家都要求地方政府提供和披露更加全面的財政信息、，包括預算收支信息、地方政府財務狀況信息及地方政府作出的各種可能會影響未來預算收支的決策和承諾情況如貸款擔保等，根據(jù)這些信息，有助于揭示地方財政前景中的潛在風險，使地方政府及時作出有利于長期穩(wěn)定的財政決策，也有益于社會公眾監(jiān)測、評估和實現(xiàn)財政的可持續(xù)性。為此，地方政府應該在適當?shù)臅r機將其債務風險信息、舉債情況及債務項目的實施情況向社會公眾說明，以快速獲取社會公眾對項目的反饋信息，從而避免或減少因地方政府官員的道德風險而導致的過度舉債行為，以及項目建設者的違法亂紀行為。3、進一步改革和完善分稅制度，從體制因素看，分稅制改革所導致的中央與地方事權財權不對等、地方政府在與中央政府的博弈過程中嚴重財力不足是目前地方政府投融資平臺巨額負債引發(fā)風險的根本原因，因而進一步改革和完善我國現(xiàn)有的財稅體制，才是治本之道。我國要從根本上解決地方政府投融資平臺的風險，就應該立足對分稅制的再改革和完善。4、加快城投債市場發(fā)展在日本，地方公營企業(yè)主要以發(fā)債為主，發(fā)債所籌集資金占其資金來源的98.5%。而在中國，受債券市場發(fā)展滯后影響，長期以來，企業(yè)融資主要呈現(xiàn)以間接融資為主、直接融資為輔的格局，債券融資占比嚴重偏低，這使得銀行在地方基礎設施建設融資中承擔了過多的功能，銀行信貸規(guī)模早己超過了合適的比重，地方政府債務風險也很大程度上集中在銀行系統(tǒng)。因此，現(xiàn)階段中國應當快速推進城投債市場的發(fā)展，迅速擴大城投債規(guī)模，并逐步將城投債規(guī)范發(fā)展成為符合中國國情的市政債券，鼓勵有實力的城投公司通過債券市場融資，這樣不僅可以降低銀行系統(tǒng)風險，而且可以使項目建設周期和負債期限實現(xiàn)匹配。地方政府在對融資平臺進行清理規(guī)范的同時一，亦應當重點扶持部分實力較強的融資平臺。而銀行貸款是201*年地方政府投融資平臺瘋狂融資的主要渠道，目前中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，地方政府債務是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑，商業(yè)銀行介入地方政府融資平臺業(yè)務，既有分享經(jīng)濟發(fā)展成果的機遇，同時也是融資風險的直接承擔者。（林文順201*）當下的迫切任務是研究銀行機構如何在抓住地方政府融資平臺業(yè)務的基礎上有效緩解貸款風險，為化解系統(tǒng)性金融風險做出自己應有的努力。我們應該注意的是：1、實時把握宏觀調控政策銀行業(yè)介入地方政府融資平臺業(yè)務，受國家政策、經(jīng)濟發(fā)展周期等因素影響很大，201*年在政策支持卜，銀行對地方政府融資平臺領域的貸款規(guī)模迅速擴大，而當其所引起的風險引起國家的重視后，201*年中國人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會又屢屢出臺相關宏觀調控政策，限制地方政府融資平臺的瘋狂融資行為。國家政策有一定的不確定性，商業(yè)銀行要對行業(yè)現(xiàn)狀有清醒的認識，時刻關注國家宏觀經(jīng)濟政策走向，把握產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展趨勢，考慮銀行承受能力，防止集中性風險。（李伯和201*）2、適度實行資產(chǎn)證券化商業(yè)銀行通過信貸資產(chǎn)證券化，把風險權重較高的融資平臺貸款借助于債券市場轉化為現(xiàn)金，解決巨大的存量問題，將表內的部分風險資產(chǎn)移到表外，從而降低銀行自身的風險水平和加權風險資產(chǎn)總額，同時提高核心資本充足率，從總體上化解了中長期貸款所引發(fā)的流動性風險。（張成201*）3、建立銀行間溝通機制一個地方投融資平臺企業(yè)往往與多家銀行同時有業(yè)務往來，但由于銀行之間缺乏溝通機制，不能全面了解企業(yè)狀況。因此，如果各個銀行之間加強溝通和聯(lián)系，比如按照貸款級別分類為依據(jù)，建立地方政府融資平臺的信用等級評價機制，從而銀行與銀行之間、銀行與借款人之間、銀行與政府之間都在同一個平臺上進行信息溝通，實現(xiàn)對信貸資金的隨時監(jiān)測，這樣就可以最大限度地解決信息不對稱問題，有利于共同防范地方政府投融資平臺授信及業(yè)務風險（劉煌輝，張樣成201*）。雖然企業(yè)在地方融資平臺風險防范方面也應該做到一些自身的完善，但相比只下，政府的宏觀把握和銀行的調整機制則更能從根本上緩解現(xiàn)行的局面。五。文獻述評

從根本上看，我國地方政府融資平臺的出現(xiàn)極其快速發(fā)展是由于分稅制財稅體制下，中央和地方各級政府事權和財權的分配上出現(xiàn)了嚴重的不對稱引起的，而我們國家正處于城市化快速發(fā)展的階段，地方基礎設施建設投入比重大，導致政府所擁有的物力財力無法滿足城市建設的資金需求，而外部舉債則會收到各種法律法規(guī)的約束，所以在我們看來，地方融資平臺的出現(xiàn)與發(fā)展是有著深刻的必然性的。這種由地方政府授意建立的融資平臺雖然是公司制企業(yè)形式，但是它在運營過程中絕不等同于提供公共產(chǎn)品的真正的政府企業(yè)，但是卻又不屬于提供私人物品的私人企業(yè)，它可以說是介于這二者時間的一種特殊存在，通過銀行貸款和城市建設投資來集資是地方融資平臺的主要方式，也是融資平臺甚至城市基礎設施建設的主要資金來源。

當然，既然它是屬于企業(yè)形式運營，必然存在普通企業(yè)所具有的一般風險，除了一般企業(yè)的宏觀經(jīng)濟風險、行業(yè)風險和政策風險之外，還包含了其特有風險，主要體現(xiàn)在平臺公司經(jīng)營與財務風險、地方政府信用缺失的制度性風險、地方財政風險及流動性、杠桿率、貸款集中度等銀行信貸因素風險。由于地方政府融資平臺的運行是與地方政府、商業(yè)銀行、房地產(chǎn)土地收入、社會投資者甚至整個國民經(jīng)濟都密切相關的，因此如果不能夠對平臺企業(yè)債務風險加以有效防范，就必然會產(chǎn)生一系列嚴重后果并有可能給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來極大的負面影響。從今年“兩會”期間主要領導人關于地方融資平臺的談話中，我們已經(jīng)了解到了一些必要信息。201*年，我們國家的地方融資平臺總量已經(jīng)驚人的達到了8000余個，其中縣一級的融資平臺4千多個。全國大概有1600多個縣，平均下來每個縣有3個。一些

地方性融資平臺的負債率達到94%，有的地方甚至高達400%，而國際上平均為80%～120%。在有統(tǒng)計數(shù)字的31個省市區(qū)中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺貸款債務率（平臺債務合計/當?shù)谿DP）低于60%，有10個省市甚至超過了100%。這些數(shù)據(jù)在很大程度上暴露了我國地方融資平臺現(xiàn)狀的嚴重性。而根據(jù)相關信息，我國三大經(jīng)濟圈的貸款余額占了六成，201*年將可能達到一個地方債務償還的頂峰，也就是說，如果我國地方債務的現(xiàn)行狀況得不到緩解，我國的地方債務危機將會更加嚴重，地方融資平臺也將更加難以控制。從上述信息我們可以看出，我國地方融資平臺的現(xiàn)狀亟待解決，政府和銀行都應該加大對債務的宏觀控制和有效調節(jié)，但同時，地方融資平臺本身也應該不斷完善自身的體制機制，盡量控制好舉債的力度和數(shù)量，我們不應該只為了短期的城市化建設和光鮮政績而絲毫不顧大量舉債給城市后續(xù)發(fā)展帶來的不利影響。參考文獻

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在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府融資平臺曾起到過積極正面的作用，同時留下了一些問題。但我們不能輕易加以否定，應該看到它的作用和在有效規(guī)范下的良好發(fā)展前景。隨著國務院及監(jiān)管部門規(guī)范地方政府融資平臺政策不出臺，地方政府融資平臺面臨貸款難問題。本文試結合現(xiàn)行政策制度，就地方政府融資平臺如何才能獲得貸款作一探討。

一、地方政府融資平臺的定義

根據(jù)《中國銀監(jiān)會關于切實做好201*年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)201*34號）的定義，地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業(yè)、企業(yè)三類法人。以地方政府融資平臺為借款主體，且暫不具備商業(yè)性運營條件，依托政府主導、實體承貸、財政資金和政策性信貸資金合理支農(nóng)模式運作的貸款，即平臺貸款。

從上述定義來看，主要包括以下三層含義：一是融資平臺是由地方政府出資設立。按照銀監(jiān)會規(guī)定，公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司。公益性資產(chǎn)，是指為社會公共利益服務，且依據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定，不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)的公益資產(chǎn)，如學校、醫(yī)院、公園廣場、黨政機關及經(jīng)費補助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設施、非收費管網(wǎng)設施等不能帶來經(jīng)營收入的基礎設施等。二是政府承貸連帶還款責任。對于融資平臺的新增債務，地方政府在出資范圍內對融資平臺承擔有限責任，實現(xiàn)融資平臺債務風險內部化。三是融資平臺包括機關、事業(yè)、企業(yè)三類法人。融資平臺為機關法人或事業(yè)法人，如土地儲備中心、公路局、

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交通廳（局）等。地方政府融資平臺公司指地方政府及其部門和機構等通過財政撥款活注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司和行業(yè)性投資公司。

二、新增平臺貸款的可貸范圍

新增平臺貸款指201*年6月30日以后新發(fā)放貸款。（銀監(jiān)辦發(fā)201*191號定義）根據(jù)黨中央、國務院對農(nóng)發(fā)行工作的指示精神和國家現(xiàn)行政策及監(jiān)管部門對農(nóng)發(fā)行的特殊監(jiān)管要求，結合農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目的實際，以下項目領域可以發(fā)放新增平臺貸款。

（一）在符合《中國人民共和國公路法》及其相關條件的收費公路項目上可以新增貸款，但不得新增非收費公路項目貸款。

（二）符合《國務院關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)201*15號），含有償還能力的公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造項目。范圍僅包括棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經(jīng)濟適用房。

（三）屬國務院審批或批準的重大項目，以及國家規(guī)定可以融資的項目，如兩個年重要一號文件規(guī)定，水利建設項目、公路建設項目、土地儲備項目。

（四）國務院和監(jiān)管部門特別規(guī)定的業(yè)務領域，具體到農(nóng)發(fā)行，是指水利建設、土地整治、農(nóng)民集中住房等提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目。（據(jù)銀監(jiān)四發(fā)201*15號文以及201*年國務院領導圈批同意農(nóng)發(fā)行《關于支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設的請示》批復件中指示精神）

由此可見，農(nóng)發(fā)行比其他商業(yè)銀行擁有更為廣闊的可貸

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空間。農(nóng)發(fā)行除了可以向商業(yè)性運行的融資平臺提供貸款外，還在國家指定領域內從事政策性支農(nóng)。三、地方融資平臺貸款現(xiàn)行政策

（一）關于融資平臺準貸條件。一是借款人為政府認定的、規(guī)范的融資平臺，符合國家和銀監(jiān)會有關政策要求。二是借款人治理結構完善，在“借、用、管、還”各環(huán)節(jié)建立完備的管控機制，治理科學、組織健全、財務規(guī)范、內控到位。三是借款人為政府擁有實質控制權的國有或國有控股企業(yè)，具有承擔項目建設和運營的職能，權益資本充足，有穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流或者可靠的償債資金來源，業(yè)務經(jīng)營和財務可持續(xù)性良好。四是借款人財務狀況良好，資產(chǎn)負債率不高于80%，具備按期償還貸款本息能力，償債資金70%(含)以上來源于借款人自身收益，本級財政補貼收入不超過30%，且現(xiàn)金流能夠達到全覆蓋貸款本息。五是借款人為機關法人或事業(yè)法人，須具備相應的職能、經(jīng)驗和能力，具有財務可持續(xù)性和重組可靠的償債能力，其融資行為經(jīng)政府授權或具有明確法律規(guī)定。

（二）關于項目準入規(guī)定。一是項目由政府主導，列入政府規(guī)劃，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護政策、國家宏觀調控政策等要求；二是項目根據(jù)國家有關規(guī)定或行業(yè)管理需辦理的各項審批手續(xù)齊備；三是項目投向農(nóng)村改革的薄弱環(huán)節(jié)和重點領域，充分體現(xiàn)政策性信貸資金與政策性財政資金合力支農(nóng)；四是項目資本金比例符合國家規(guī)定和信貸制度有關要求，貸款發(fā)放前一次性或按比例到位，項目資金來源必須是非債務資金，不得使用銀行貸款、理財、信托資金作為項目資本金。

（三）關于貸款擔保規(guī)定。一是地方政府不得以財政性

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收入和國有資產(chǎn)，直接或間接地為融資平臺提供擔保�！秶鴦赵宏P于加強地方政府融資平臺工作管理有關問題的通知》（國發(fā)201*19號）已明確規(guī)定，201*年7月1日以后（含7月1日）不允許出現(xiàn)新的政府擔保。二是貸款擔保必須合法合規(guī)。根據(jù)項目貸款特點、借款人性質，采取不同的擔保組合方式，確保貸款擔保的合法、組織、可靠，中長期項目貸款擔保額度應覆蓋貸款本息，縣級投融資平臺公司承貸項目原則上不得單一采用土地出讓收入返還質押方式。三是對負債率、債務率、償債率中有一項以上（含）指標超過警戒線，或貸款額度超過區(qū)域融資最高額度的項目，須落實土地等優(yōu)質資產(chǎn)抵押，并足額覆蓋貸款本息。但規(guī)劃土地儲備（指未完成土地收儲相關手續(xù)、并不具備土地出讓條件）不得作為抵押品。四是對機關法人和事業(yè)法人承貸的項目，借款人自身收益能夠覆蓋貸款本息，或者償債資金中含有本級財政補貼的，經(jīng)測算本機財政“三率”指標在警戒線以內，且貸款額度不超過區(qū)域融資最高額度的，可是風險情況采用信用貸款方式。

（四）關于貸款期限及還款規(guī)定。一是對于公路、保障性住房新增貸款，貸款期限原則上不超過15年，且不得設立寬限期。二是對于還款主要來源于土地出讓收入返還的項目，充分考慮當?shù)赝恋爻鲎屖袌龅娜萘�，科學分析項目形成入地的出讓計劃的合理性和可實現(xiàn)性，貸款期限一般控制在3-5年以內，最長不得超過8年，其中對于以土地收儲開發(fā)為主要建設內容（土地征收補償、收購成本和基礎設施開發(fā)成本占項目靜態(tài)投資的90%以上）的項目，貸款期限一般不超過3年，最長不超過5年。三是中長期項目貸款不得采用到期一次性還本方式，在還款期內每年至少兩次還本付息。

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（五）關于水利建設的優(yōu)惠政策。一方面，水利建設項目不受國發(fā)201*19號文件關于融資平臺貸款條件的約束。另一方面，根據(jù)今年中央一號文件，水利建設項目可將水利建設基金、地方土地出讓收益等資金計算在承貸主體綜合收益，可作為還貸來源。四、對策建議（一）政府層面。

1、加快推進平臺公司實體化、融資建設運營一體化和管理規(guī)范化。針對目前投融資平臺量多分散，特別是縣級融資平臺資產(chǎn)規(guī)模小，按照政府財力、信用等級、盈利能力等進行優(yōu)化整合，壓縮縣級平臺，加快平臺事業(yè)法人向公司法人轉型步伐，構建以職責清晰、治理結構完善、規(guī)模較大、運作規(guī)范、核心競爭力較強的投融資平臺。

2、加強融資平臺財務風險管理。建議對融資平臺提取風險撥備。建立以經(jīng)營收益、土地增值、資產(chǎn)溢價部分和企業(yè)退稅等為主要框架的政府投融資平臺企業(yè)風險準備基金。

3、進一步整合資金資源。建議對土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設的資金、廉租房保障基金、小型農(nóng)田水利建設補助專項資金等各類現(xiàn)有用于各類項目建設的財政性資金進行整合，存入在農(nóng)發(fā)行開立的專戶，專項用于對項目的投入或償還貸款本息。

4、打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。地方政府應給予農(nóng)發(fā)行和承貸主體寬松的外部環(huán)境，尤其是抓緊規(guī)范完善各類融資平臺，使其真正成為復合貸款條件的平臺實體；引導企業(yè)合規(guī)使用貸款，并專款專用；培養(yǎng)企業(yè)誠信意識，落實項目資本金和自由資金，確保與信貸資金匹配使用。

（二）農(nóng)發(fā)行層面。

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1、建立于政府有關部門合作機制。充分發(fā)揮政府主導作用。緊緊依靠地方政府，跟進地方經(jīng)濟發(fā)展的營銷思路，緊盯地方政府的發(fā)展規(guī)劃，拓寬營銷事業(yè)，深挖客戶資源，制定相應的業(yè)務拓展計劃。

2、把好準入關口。準確界定可支持范圍，堅持“政府主導、實體承貸款、財政資金和政策性信貸資金合力支農(nóng)模式”的貸款運作模式，積極支持土地整治項目拓展延伸到的公路項目和其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施項目，用土地增值收益來覆蓋其他項目貸款風險。

3、充分發(fā)揮咨詢職能作用。幫助地方政府開展融資平臺規(guī)范工作，做好與有關部門的溝通協(xié)主動提供發(fā)展顧問和財務顧問服務，從融資平臺的職能定位、治理結構、項目管理、經(jīng)營能力、資產(chǎn)負債及資金“借、用、管、還”機制等方面，促進融資平臺的建立完善。

4、加強風險管理。一是落實好擔保方式。對權屬清醒的有幸資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，優(yōu)先用于貸款抵質押擔保。政府融資平臺貸款一般額度較大，盡量采用多種擔保方式組合的辦法。采用土地出讓收入返還質押的，要合理測算土地預期出讓收如和返還收入，并落實相關手續(xù)。二是嚴控操作風險。認真執(zhí)行銀監(jiān)會“兩個辦法、一個指引”相關要求，嘗試“封閉管理”概念引入項目貸款管理中，嚴格落實自己支付規(guī)定，重點從“規(guī)范支付、審核用途、監(jiān)測進度、及時回籠”四個環(huán)節(jié)，防止信貸資金被擠占挪用。三是加強與地方政府、財政、土地、水里等部門的溝通與協(xié)調，密切關注上級補貼、本機配套、項目收益等資金的籌措、撥付進度，資金到位后直接轉入農(nóng)發(fā)行賬戶，優(yōu)先用于收貸收息。

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