淺談基層法院執(zhí)行工作管理存在的問題和對策

淺談基層法院執(zhí)行工作管理存在的問題和對策

當前基層法院的執(zhí)行工作總體上是朝好的方向發(fā)展，特別是今年以來，通過實施最高人民法院布署的規(guī)范執(zhí)行行為，促進司法公正專項整改工作，執(zhí)行行為的公正性得到進一步保障，促進了執(zhí)行工作的實際發(fā)展。今年1至10月，廣西南寧市江南區(qū)法院執(zhí)行案件的實際結案率同比提高11.85%，執(zhí)結標的額同比提高48%，當事人的投訴宗數(shù)明顯減少。然而，執(zhí)行工作也有令人擔憂的方面，其中，長期困擾法院的“執(zhí)行難”問題仍無法徹底解決的主要問題。影響解決“執(zhí)行難”的因素有其多樣性，既有存在共性的相同原因，也有因地域、經(jīng)濟發(fā)展差別引起的外部困難。

一、基層法院執(zhí)行工作存在的主要問題和分析

(一)現(xiàn)階段執(zhí)行工作人員的綜合業(yè)務能力還不能完全適應當前執(zhí)行工作的要求，人員業(yè)務素質相對較低和結構不合理的問題較為突出。

幾年來，各級法院都大力開展業(yè)務專業(yè)培訓和學歷再教育等工作，法院執(zhí)行工作人員的綜合素質得到一定程度的提高。但不可回避的是，執(zhí)行工作人員的綜合業(yè)務能力仍不能完全適應當前執(zhí)行工作的要求。原因之一是執(zhí)行工作本身就是有一定難度的工作，除了要求執(zhí)行人員具備扎實的理論功底和業(yè)務知識外，還要有高超的人際交流和外出調查能力。此外，高度的敬業(yè)精神和毅力恒心也是做好執(zhí)行工作的條件之一�？梢�，執(zhí)行工作人員無論是在業(yè)務綜合素質或處理、決斷事務能力方面的要求都不低于審判人員。

但是作為目前普遍的現(xiàn)象，執(zhí)行工作人員的業(yè)務素質總體上要比審判業(yè)務庭的低，是法院內部眾所周知的事實。主要體現(xiàn)在：在日常工作中，對法律、法規(guī)和司法解釋掌握的

量較少，學習和掌握所花的時間更長，準確理解和領會乃至深入研究的能力相對較差;對工作不足的發(fā)掘、歸納、分析、調研以及解決能力相對較弱;在日常工作中，按部就班地套用“老經(jīng)驗”、“土辦法”的多，改革創(chuàng)新的點子少;遇到新問題、新情況主動調研分析、攻堅克難的少，束手就策、或等或放的多;等等。

此外，從事執(zhí)行工作人員在結構上明顯不合理。以江南區(qū)法院為例，執(zhí)行庭全庭在編人員9人中，庭長、副庭長3人，審判員2人，書記員4人，書記員人數(shù)占了全庭的45%。由于工作量大，原本沒有獨立辦案權的書記員也只能充當審判人員來使用。且不論其獨立辦案合不合法，由于對法律法規(guī)和司法解釋的理解運用以及辦案經(jīng)驗等因素的影響，客觀制約了執(zhí)行工作效率和質量的進一步提高。

(二)案件增多、人員偏少，執(zhí)行工作人員大多感覺身心力交瘁。

當前，人民法院從事執(zhí)行工作的人員配備與案件增加的比例不平衡，執(zhí)行工作人員幾乎長年處于超負荷狀態(tài)。以江南區(qū)法院為例，全體從事執(zhí)行工作的人員為10人(含1名擔任內勤的聘用書記員)，在全院干警(未含所屬法庭人數(shù)，下同)中所占的比例情況為：在編人員9人，占全院在編人員的19%;全庭工作人員10人，約占12.6%。由于從事執(zhí)行工作人員偏少，人均辦案量必然偏高。該院三年來受理各類審判案件4532件(201*年統(tǒng)計至10月，下同)，受理執(zhí)行申請案件2165件，各審判業(yè)務庭(含立案庭送達和訴訟保全工作人員)人均受理案件數(shù)為156件，執(zhí)行庭的人均受理案件數(shù)則為216件，人均比審判庭多出30%。同時，由于近年來訴訟制度的改革和證據(jù)規(guī)則的不斷完善，審判法官及其輔助人員外出調查取證的工作量大為減少，因此，執(zhí)結案件的訴訟成本遠遠高于審結案件。

就整個執(zhí)行部門而言，近三年來執(zhí)行庭人均年均受理新案約70件左右，即使全年365天都不休息，全部執(zhí)結完畢也要求平均5天左右既執(zhí)結一件案件，包括完成送達執(zhí)行通知書、調查和核實財產(chǎn)情況，送評估、拍賣、強制騰遷以及強制執(zhí)行扣劃、交付等大量的工作事務。而事實上，由于受司法環(huán)境、法院辦公條件以及執(zhí)行工作人員個人等因素的制約，目前法院維持60%左右的實際執(zhí)結率已是在干警高負荷的條件下取得的。執(zhí)行人員長期心身俱憊，必然導致結案率下降、辦案質量粗糙、法律效果與社會效果無法高度統(tǒng)一等，這也是基層法院的普遍現(xiàn)象。

(三)開展學歷教育、專題活動與工作時間存在矛盾突出

開展學歷教育以及各類專題活動與工作時間之間存在的矛盾，也是目前基層法院工作中遇到的較為突出的問題。據(jù)統(tǒng)計，目前江南區(qū)法院近80%的執(zhí)行人員要進行學歷教育(包括專升本、攻讀研究生班等)或參加司法考試。一年中這兩項學習所占用的時間至少為一個月以上，再加上院、庭內統(tǒng)一布置的各種專題學習、教育、培訓等，能用于工作的時間并不多。每年到這些活動的高峰期，當月的結案率都要大幅下降，當事人的上訪、投訴率都會提高。如201*年本科學歷學習和司法考試復習高峰期在6、7、9月間，該院執(zhí)行案件當月結案數(shù)即比5月份分別下降60%、78%和82%。雖然磨刀不誤砍柴功，但占用大量時間進行學習、考試對當前執(zhí)行工作案多人少的狀況無異是雪上加霜。

(四)工作成效評價和獎懲機制未真正形成，效果不明顯

目前，對執(zhí)行工作和執(zhí)行人員的工作成效評價和獎懲機制未真正形成，還是沿用全院審判庭人員統(tǒng)一的評價辦法，沒有全面反映出執(zhí)行工作的內在特點，因而所應起到獎懲作用較小，效果不明顯。

(五)有效的新辦法新措施少，解決新問題的點子不多

受工作壓力和業(yè)務能力的限制，執(zhí)行人員在創(chuàng)新工作方法和解決問題上的新點子不多，工作只能維持在原有的軌道上運行。

綜合以上的情況不難看出，為什么每年都想方設法解決“執(zhí)行難”并付出了大量的心血和努力，卻始終不能徹底解決而不得不走上惡性循環(huán)的老路。究其原因很多，內在根源之一就是人員數(shù)量偏少、工作量偏、業(yè)務素質相對較低、沒有建立有效的評價和獎懲機制。

二、關于解決對策和建議

解決“執(zhí)行難”自然不是短時間內能一蹴而就的，很多問題也不是單靠法院一家就能解決的。但是，通過法院內部工作機制的改善和改良，對解決或緩解“執(zhí)行難”肯定是有益的。解決問題，離不開領導重視，包括思想意識上的重視和實際行動上的重視。當前要借最高法《第二個五年改革綱要》的東風，積極進行執(zhí)行工作的探索和改良。

(一)加大專業(yè)培訓、考核的工作力度，提高人員的綜合業(yè)務能力。加大專業(yè)培訓、考核的工作力度，實行嚴進嚴出，保證不走過場。即保證每一個從事執(zhí)行工作的人在規(guī)定時間內受到正規(guī)的高水平專業(yè)訓練這項制度能真正落到實處，沒有應訓不訓的現(xiàn)象。接受訓練的，要進行認真、嚴格的考試、考核，保證被訓人真正地學到和掌握相關的業(yè)務水平和技能。同時要建立正常的人員交流、學習機制，避免審判人員到一個業(yè)務庭后就一成不變。通過交流，把業(yè)務水平高、工作作風過硬的人員安排到執(zhí)行庭，從而帶動提高全庭的綜合能力。

(二)解決案多人少的突出問題。一是積極向上呼吁，爭取增加法院人員編制。二是領導要轉變觀念，在內部進行較大規(guī)模的人員結構調整，逐步增加從事執(zhí)行工作人員的數(shù)量，從目前近20%的比例提高到30%仍至更高。三是實行定期交流：院內干部在進入審判庭上崗前、提拔任用前，都要先到執(zhí)行部門工作一至兩年以上，這一措施既能增加從事執(zhí)工作的人員數(shù)量也對提高執(zhí)行人員的整體業(yè)務水平特別是理論、調研工作能力水平。四是對部分工作進行分流。鞏固財產(chǎn)的評估和拍賣剝離做法，在總結經(jīng)驗的基礎上，進行案件執(zhí)行前的準備和執(zhí)行當中的聽證等工作與執(zhí)行人員、執(zhí)行庭進行剝離，既符合分權制約的方向又能在一定程度上減輕執(zhí)行工作壓力。

(三)實行新人新辦法、老人老辦法分類管理，解決工學矛盾問題。真正把好進人關，堅決杜絕本科以下學歷的人員進入法院而形成負擔。逐漸提高進人門坎，把通過司法考試作為進入法院特別是進入審判、執(zhí)行業(yè)務部門的先決條件。對“老人們”做出硬性規(guī)定，為各類占用工作時間的學習和考試定出統(tǒng)一的嚴格時間限度。

(四)開拓創(chuàng)新，深入開展調查研究。首先是繼續(xù)抓好調研工作，形成大家都來關心執(zhí)行工作的大調研格局。規(guī)定直接從事執(zhí)行工作的人員要多動腦筋，其他部門的人員特別是審判業(yè)務的法官也要為解決執(zhí)行難出謀劃策，把調研成果及其轉化作為能否進入審判業(yè)務庭工作和提撥任用的重要參考依據(jù)。其次是上級法院應及時出臺有關配套方法和指導措施，就本地區(qū)的實際情況提出統(tǒng)一的改革方向，避免轄內各法院各行其是或無所適從。

文章來源：中顧法律網(wǎng)(免費法律咨詢，就上中顧法律網(wǎng))

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人民法院執(zhí)行工作存在的問題暨對策研究

一、執(zhí)行難的原因

(一)內因：

1、對執(zhí)行工作性質認識不清

法律的生命在于法律的實現(xiàn)，而執(zhí)行是法律獲得生命必不可少的

形式與途徑。因此，民事執(zhí)行制度的科學性和公正性對于整個法律制度來說是至關重要的。要建立符合“公正與正義”主題的民事執(zhí)行制度，必須認識正確執(zhí)行工作的屬性。從執(zhí)行權性質分析來看，民事執(zhí)行權是一種介于司法權與行政權之間的、相對獨立的國家權力。從執(zhí)行實施權來看，它一種單向行為，由執(zhí)行機構依職權主動進行，遵循職權主義和當事人主義原則，體現(xiàn)了國家公權力的強制性和權威性和它所追求的價值目標公平和效率。從這個角度看執(zhí)行實施行為與行政行為類同，具有行政屬性。執(zhí)行裁判權是指在執(zhí)行程序中，執(zhí)行機構對執(zhí)行程序參與人請求或爭執(zhí)的事項做出的決定或裁判，在執(zhí)行當事人及利害關系人的參與人的參與下進行。在裁判過程中，執(zhí)行法官以中立者的身份對當事人或利害關系人提出的主張和理由進行審查判斷，目的在于對程序參與人的請求或異議事項做出裁判，確保國家公權力的正當運作。從這個角度看，執(zhí)行裁判行為與審判行為類同，具有司法性質。但從執(zhí)行裁判案件所占整個執(zhí)行案件的比例來看很小，執(zhí)行程序的行政性更重，具有行政權的基本屬性，與立法、司法等其他國家權力相比具有廣泛性、主動性等特點。因此，執(zhí)行權本身的屬性就決定了整個執(zhí)行行為的過程必須始終貫徹著國家的強制性，以國家的強制力保障權利人的私權，確保法律程序的安定與社會秩序的穩(wěn)定。但

遺憾的是，在這個問題上學術界已有共識，但在司法界和權力高層至今沒有形成共識。例如，我們之所以把“執(zhí)行庭”改為“執(zhí)行局”，就是要突出執(zhí)行工作的行政屬性，便于領導、協(xié)調和指揮執(zhí)行工作，但名稱雖然改了近八年，時至今日，對執(zhí)行工作的管理卻還是老套路。

2、對執(zhí)行工作的管理不善

由于我國法院是審執(zhí)合一，執(zhí)行工作由法院負責，因而，長期以來對執(zhí)行工作的管理也沿用審判體制的摸式，形成“執(zhí)行工作審判化管理”的現(xiàn)象。執(zhí)行權的屬性決定了執(zhí)行工作的性質，要求將法官的審判工作同執(zhí)行員執(zhí)行工作區(qū)別開來，分別管理。但由于我國目前還沒有一部完整統(tǒng)一的《強制執(zhí)行法》，在《法院組織法》與《法官法》上，也沒有對執(zhí)行機構的名稱、職責范圍，以及執(zhí)行員的法律地位、職責加以明確，但案件的執(zhí)行工作卻由人民法院擔任，導致人民法院將兩種不同職能，不同性質的工作混同管理，形成“審判員”即“執(zhí)行員”或“法官”即“執(zhí)行官”的錯誤觀念，在領導和社會公眾的眼中法官和執(zhí)行官一樣被認為是文官，如執(zhí)行員同法官一樣，制式的法官制服改成了文官式的西服，配備槍支的權利也同法官一樣同時被取消。這種理念與現(xiàn)行裝備同執(zhí)行員代表國家依法履行職責，強制債務人履行義務，維護國家法律尊嚴的活動極不協(xié)調，起不到強制執(zhí)行的震懾力。同時，這種文官式的執(zhí)行活動，很難使被執(zhí)行人感受到人民法院依法強制執(zhí)行的精神壓力，知情的群眾也未必受到很好的法治教育，相反會產(chǎn)生人民法院強制執(zhí)行也不過如此的想法，從而喪失對人民法院執(zhí)行工作的信心，動搖對國家法律強制力的信任。

另外，我們法院相關決策部門對如何管理好執(zhí)行工作，使其正常運行，也缺乏科學性，并不斷給執(zhí)行機構削足適履，存在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的問題。

近年來，全國法院執(zhí)行系統(tǒng)違法違紀人數(shù)呈上升趨勢，從反映出來的案例來看，在評估、拍賣和執(zhí)行款(物)管理方面出現(xiàn)的問題較多，據(jù)此，上級法院就決定將執(zhí)行實施權中的評估、拍賣權拿到司法輔助部門技術處，將案件執(zhí)行款拿到財會室管理。特別是基層法院的評估、拍賣工作上管一級，直接由所在地區(qū)中院技術處行使，使司法執(zhí)行實踐中出現(xiàn)很多法律上的障礙，無法解決。但從另一角度看，這部分權力拿到司法輔助部門行使，這部分干部難道比執(zhí)行干部素質高，真的不為“錢”所動?如果司法輔助部門再出了問題，我們該如何解釋?這部分權力又將如何行使?再往那拿?

應該說，對被執(zhí)行人的財產(chǎn)依法進行評估和拍賣是法律賦予各級人民法院執(zhí)行機構職權之一，是執(zhí)行工作中的一個環(huán)節(jié)，不容分割。一是從我國《民訴法》“執(zhí)行措施”第二百一十七條至二百三十一條規(guī)定的內容來看，都是“被執(zhí)行人未按履行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權凍結、劃撥被執(zhí)行人的存款;有權扣留、提取被執(zhí)行人應當履行義務部分的收入;有權查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執(zhí)行人應當履行義務部分的財產(chǎn);財產(chǎn)被查封、扣押后，執(zhí)行員應當責令被執(zhí)行人在指定期間履行法律文書確定的義務。被執(zhí)行人逾期不履行的，人民法院可以按照有關規(guī)定交有關單位拍賣或者變賣被查封、扣押的財產(chǎn);”由此可見：我國《民事訴訟法》以及修改后的《民事訴訟法》都將執(zhí)行權確定在法院的執(zhí)行機構，都明確將評估、拍賣等強制執(zhí)行權確定為強制執(zhí)行措施;都明確規(guī)定“執(zhí)行工作由執(zhí)行員進行�！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》、最高人民法院《關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產(chǎn)的規(guī)定》和最高人民法院《關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產(chǎn)的規(guī)定》，都明確規(guī)定了評估、拍賣是法律規(guī)定的強制措施中的一種;評估、拍賣由承辦案件的執(zhí)行法院具體辦理;評估、拍賣等執(zhí)行措施由執(zhí)行員負責進行;很多技術處的工作人員不具備法官身份，大部分是成

立司法鑒定中心時當?shù)卣�府給配備的事業(yè)編人員，沒有執(zhí)法資格。但令人遺憾的是，法院對自己管理的工作也不能依法、按章辦事，使目前執(zhí)行工作實際操作的相應改革措施與法律規(guī)定相悖。

3、法院領導層面對執(zhí)行工作的認知程度不盡人意

近年來，人民法院的執(zhí)行工作遇到了前所未有的困難，對此，相關部門也在“怎樣辦”等問題上制定了措施，想了一些辦法，但從根本上講，法院對提高執(zhí)行機構執(zhí)行能力的重要性認識還遠遠不夠，往往是“說得多，做的少”，“會議上講了一大堆，會后能落實的不多”，如“對異地執(zhí)行的限制”、“要把素質高的干部調到執(zhí)行機構去”、“提高執(zhí)行人員的待遇”、“配強配齊執(zhí)行裝備”等等，但對各級法院執(zhí)行機構的人員狀況?如何提高執(zhí)行人員的待遇?執(zhí)行機構應配備什么樣的裝備?多少算配齊?什么樣質量的裝備算配“強”?都沒有任何標準，上級法院的規(guī)定、要求，下級法院執(zhí)行的如何，執(zhí)行與不執(zhí)行，都不得而知，有的法院甚至頂著不辦，另搞一套;檢查工作，習慣于“跑”馬觀花，走過場，聽匯報。

具體表現(xiàn)在：一是干部管理和使用上，也往往是把各庭室水平低的;經(jīng)常犯一般小錯誤、或被各庭室優(yōu)化組合下來的;年齡大或從前勤退下來的司機以及不具備執(zhí)法資格的工勤編人員等調到執(zhí)行局。事實上，近年來一些法院執(zhí)行機構違法違紀的干部，大多是在原崗位經(jīng)常有反映或到執(zhí)行崗位后群眾、本庭室常有反映，應調整未調整，或應調整、但領導借口安排有困難而繼續(xù)留在執(zhí)行崗位而被查處的;二是在業(yè)務培訓上，特別是基層法院執(zhí)行人員業(yè)務知識面臨更新，急需“充電”。由于平時案多人少，很少有時間學習業(yè)務，近幾年來新頒布有關涉及執(zhí)行方面的法律和相關司法解釋等二十余部，上級法院都沒有系

統(tǒng)組織培訓，已經(jīng)難以適應執(zhí)行工作的需要;三是在各項考核上，也不能從保護執(zhí)行人員積極性出發(fā)，創(chuàng)新科學的考核方法，習慣于老套路，動輒搞民主測評，以“印象票”、“背靠背談話”等方式，來決定執(zhí)行干部的前途。這樣考核方法，既不能反映出干部的優(yōu)劣，也影響干群關系和執(zhí)行人員的工作積極性。四是在案件管理上，有一些中院和基層法院，至今沒有實現(xiàn)對執(zhí)行案件的統(tǒng)一管理，有的法院，民二庭、行政庭、法警隊、基層法庭都在搞執(zhí)行案件，且隸屬于不同的分管副院長。因此，上級法院在執(zhí)行工作上的規(guī)定、要求，很難全部貫徹落實到位，而由此產(chǎn)生法院對當事人的執(zhí)行異議、申請復議的審查和裁判帶來管理上的爭議和麻煩。執(zhí)行濫的問題還沒有從根本上得到解決。五是在涉及相關執(zhí)行工作管理等政策上，也未爭取到位。如最高法院在201*年2月、5月，就出臺了關于“對異地執(zhí)行案件實行委托執(zhí)行的規(guī)定”，但并沒有針對地方保護主義問題采取相應對策，造成這部分案件執(zhí)行難。其實，1999年中央11號文件就提出了省一級高院“三統(tǒng)一”執(zhí)行工作的要求，但歷盡十年，卻沒有爭取到配套政策，使“三統(tǒng)一”的規(guī)定變成一紙空文。六是在機構的設置上，也未能從提高和增強執(zhí)行能力的高度來全盤考慮，如修改后的《民訴法》以及最高法院在起草與論證《強制執(zhí)行法》至第四稿時，仍未從克服地方保護主義和基層法院、專門法院的人員編制和受理案件數(shù)量的實際出發(fā)來考慮設立執(zhí)行機構，還是機械地按行政區(qū)域在地方各級法院設立執(zhí)行機構，而不是按司法區(qū)域考慮設立執(zhí)行機構。各地法院在設立執(zhí)行局時也“一鍋端”，如有的中院和基層法院一年案件總數(shù)不足百件，涉及到執(zhí)行的案件更少的可憐，執(zhí)行干部不過一、二人，這樣的執(zhí)行機構也升格為執(zhí)行局;有的基層人民法庭長期是“二、三人庭”，有的甚至是“一人庭”，這樣的法庭哪來的執(zhí)行能力?有的基層法院執(zhí)行局四、五個人，也內設兩個科，除了局長就是科長，這樣的執(zhí)行局也能辦理執(zhí)行案件，其執(zhí)行能力從何談起?七是在執(zhí)行裝備的配備上重視不夠。首先，

在領導層面，有很多“一把手”并不能真正對執(zhí)行機構實行傾斜，往往考慮平衡本院各庭室關系的多，不能從執(zhí)行工作實際需要出發(fā)，為其加強裝備。這方面，基層法院比較突出。我們認為，人民法院執(zhí)行機構的執(zhí)行人員是代表國家行使執(zhí)行權，他的主要職責是強制被執(zhí)行人履行生效法律文書所確定的義務，或對被執(zhí)行人及其妨礙執(zhí)行的人進行懲戒。因此，執(zhí)行工作具有主動性、強制性、流動性大，對抗性強，極易與被執(zhí)行人及相關人員發(fā)生沖突等特點。由其特殊性決定，有必要為執(zhí)行機構及其人員配備必要的交通工具，通訊設備，音像設備和警械用具，以保障及時有效地履行職責，而各審判業(yè)務庭并不具備這些工作特點。其次，在國家立法和最高法院領導層面，對此重視程度也不夠。如國家在制定《槍支管理法》時就沒有考慮到執(zhí)行工作的性質和執(zhí)行員職業(yè)的特點，取消了執(zhí)行員的配槍資格。應該說，為執(zhí)行員配備槍支是世界法治國家的通例。在法國、俄羅斯、以及東歐一些國家，還有日本、奧地利、比利時等都早在半個多世紀前就實行了由法官和執(zhí)行官分別負責對案件的審判和執(zhí)行。在許多國家，執(zhí)行機構還獨立于法院之外，分屬專門成立的執(zhí)行局或司法行政機構以至警察部門。由其職業(yè)性質決定，執(zhí)行員配備槍支是職業(yè)的需要，屬再自然不過的事，而我國立法機關和法院最高領導層面卻沒有給考慮。

(二)、外因：

1、司法體制不合理

我國目前的司法體制是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物。我們國家改革開放三十年來，在建設有中國特色社會主義市場經(jīng)濟方面取得了舉世矚目的偉大成果，但我國的司法體制并沒有實現(xiàn)與時俱進�，F(xiàn)有的司法體制已不能適應市場經(jīng)濟的需要，由此造成一些地方，地方保護主義和部門保護主義泛濫，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象屢見不鮮，而且引發(fā)了

一系列的社會問題，如一些當事人由于法院判決得不到執(zhí)行，或通過上訪尋求出路，或通過帶有“黑社會”性質的流氓惡勢力代為索討債務，甚至綁架、傷害當事人，危害社會治安和穩(wěn)定。但由于我們國家的法院實際上是地方的法院，現(xiàn)有的司法體制不能很好的解決有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究問題，由此造成案件執(zhí)行難上加難。

按照憲法設計的政治體制，我國政府、法院和檢察院都由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對它負責并接受它的監(jiān)督。因此,我國的地方法院在理論上屬于國家，從這個意義上講，地方法院是國家的法院。但由于現(xiàn)行地方法院是按行政區(qū)域設立的，因而，法官提案權和黨組屬地方黨委，院長選舉權、法官任命權屬地方人大，法院經(jīng)費劃撥權屬地方政府，法、檢兩院的“兩長”比行政首長低半格，使司法在許多重要方面都受制于同級行政，依附于同級政府。法院接受同級黨委領導，法院從院長到庭長都由同級黨委考察推薦，而同級政府的主要官員又是同級黨委的常委和委員，法院院長則不在其中，法院服從黨委決定，有時，就是服從同級政府的領導。在事實上，政府與法院之間形成了上下級的關系，加大了行政干預司法的可能性和現(xiàn)實性。這種情況下，一個人、財、物均受制于地方行政的法院，是難以做到公正判決和執(zhí)行的。難怪最高人民法院副院長萬鄂湘在答記者問時這樣講過：“我守住的是整個社會公平與正義最后一道防線，我覺得很多到踩線的時候，進還是退，真正起觀念沖突的，還是我對不起我這個職業(yè)”。

2、司法執(zhí)行在社會的影響不大

從歷年來各級法院的工作報告來看，法院各項工作的指導思想往往被當?shù)卣�府所左右，�?zhí)行工作更受“經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境”的影響。當被執(zhí)行對象是招商引資企業(yè)或是該地重要企業(yè)，基于稅源、下崗、等多種因素的考慮，本地政府往往會行政干預，法院也會搞地

方保護。盡管中紀委三令五申，但地方政府負責人因為干預法院案件執(zhí)行受到查處者，全國少見;法院舉報或向上級黨委報告的基本沒有。這種司法執(zhí)行中屢見不鮮，而實際受到查處者又微乎其微的怪現(xiàn)象，削弱了司法執(zhí)行在社會中應有的權威，背離了實現(xiàn)“公平與正義”執(zhí)行工作主題。

二、對策研究

1、建立符合司法規(guī)律的執(zhí)行體制

執(zhí)行的能力的高低首先體現(xiàn)為體制的科學性。建立科學的執(zhí)行體制，就要借鑒外國的成功經(jīng)驗，結合我國國情和現(xiàn)實基礎，將執(zhí)行機構繼續(xù)設置在法院，根據(jù)執(zhí)行權的性質和中央針對法院執(zhí)行難的“三個文件”的要求，對執(zhí)行機構實現(xiàn)省一級高院對所在轄區(qū)中院、基層法院執(zhí)行工作的統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調，即“三統(tǒng)一”管理模式，徹底打破執(zhí)行機構和執(zhí)行人員地方化的體制束縛，保證司法執(zhí)行的獨立運作。法律雖然有鮮明的階級性，但從內容上看，法律也是有共性的，不同國家、不同的社會、不同歷史時期的具體法律規(guī)范往往反映著人類文明發(fā)展的一般成果，揭示法律發(fā)展的一般規(guī)律。所以不同社會制度下的具體法律規(guī)范之間存在共同法理，各國才有可能在法律制度上互相借鑒，取長補短。在我國在社會主義市場經(jīng)濟體制下，借鑒外國法律成功的經(jīng)驗，用充分利用反映市場經(jīng)濟規(guī)律并為之服務的共同法理，完善我國法律體系，確保依法治國基本方略的順利實施，具有重大和現(xiàn)實意義。

筆者認為，結合我國的現(xiàn)實基礎和國情，外國在民事執(zhí)行機構設置上有以下幾個方面的經(jīng)驗值得借鑒。一是民事執(zhí)行機構職能比較單一，主要職責是執(zhí)行生效的法律文書，采取執(zhí)行措施，處理民事執(zhí)行有關的程序性問題，當事人若因實體權利發(fā)生糾紛，應到審判

機關以異議之訴請求解決，執(zhí)行機構不負責處理，從而提高了執(zhí)行效率。二是執(zhí)行機構有獨立的決定權和采取執(zhí)行措施權，對于是否受理申請人的執(zhí)行請求、是否采取執(zhí)行措施等，均有權決定和實施。三是執(zhí)行機構可以獲得國家武力例如警察甚至部隊的援助。四是執(zhí)行當事人和案外人有權對執(zhí)行機構的執(zhí)行行為進行監(jiān)督，并可通過申請復議等途徑解決。

自新中國成立以來我國民事執(zhí)行機構就設立在法院，執(zhí)行工作也積累了一定的經(jīng)驗，因此，將執(zhí)行機構繼續(xù)設在法院是有利的，但應借鑒外國的經(jīng)驗予以改革和完善。我國的民事執(zhí)行機構改革后應具有審執(zhí)嚴格分立;執(zhí)行機構職能盡可能單一化，盡量減少交叉;民事執(zhí)行權應具有獨立性和權威性;以效率為主要價值目標;執(zhí)行機構的設立應按司法區(qū)域設置，實行條條管理。在法院執(zhí)行機構的領導體制上，現(xiàn)階段可以比照金融等部門的做法，在省一級高院和中級法院執(zhí)行機構成立黨委，實現(xiàn)行政上和執(zhí)行措施實施權上最高法院對地方各級法院執(zhí)行機構的垂直領導。

2、執(zhí)行機構獨立。我國民事執(zhí)行機構是法院的一個內設職能部門，由所在法院統(tǒng)一管理，承擔存在諸多弊端，缺少透明度。雖然目前法院已審執(zhí)分立，但畢竟是同一法院的庭、局之間的獨立。負責審判案件的分管領導很可能是分管執(zhí)行案件的分管領導，或有能力對案件的執(zhí)行施加影響。另外，由審判機關的一個內設機構作為執(zhí)行的主體規(guī)格不高，法律依據(jù)也不夠全，執(zhí)行力度也不會大。因此，在改革執(zhí)行體制時，可以考慮按司法區(qū)域而不是行政區(qū)域成立區(qū)域性的執(zhí)行法院或執(zhí)行局，該執(zhí)行局隸屬于省一級高院垂直管理，完全行使司法獨立執(zhí)行權�，F(xiàn)階段，可以考慮按中級法院管轄區(qū)域跨縣區(qū)，按受理案件量成立若干執(zhí)行分局，真正做到審執(zhí)分開、司法和地方相對分離。這樣，不僅有利于維護公正、排除干擾、還有利于集中優(yōu)化資源，增加執(zhí)行機構的人、財、物的利用效率和提高執(zhí)行水平。

另外，考慮到執(zhí)行工作的行政屬性以及著裝和武器配備需要，建議“執(zhí)行員”司法警察化，執(zhí)行機構也可改變名稱司法警察執(zhí)行局，可專司民事執(zhí)行工作，也可以把原來法警隊的職責擴大進來，這樣，既優(yōu)化了法院的人員配置，也解決了執(zhí)行人員的著裝、武器配備無法可依的難題，又突出了強制執(zhí)行工作的本質屬性。

3、實行執(zhí)行分權。根據(jù)分權制衡理論，把執(zhí)行權分為執(zhí)行措施實施權和異議裁判權。在執(zhí)行措施實施權中，將為執(zhí)行財產(chǎn)的調查權和“查封、扣押、凍結、扣留、提取、劃撥”權與執(zhí)行財產(chǎn)的評估、拍賣、變賣“處分權和執(zhí)行財產(chǎn)的保管、兌付等管理權”分離，案件執(zhí)行科(處)專司財產(chǎn)調查權和對執(zhí)行財產(chǎn)采取控制性措施;案件綜合監(jiān)督科(處)負責被執(zhí)行財產(chǎn)的管理權、處分權，即負責對被執(zhí)行財產(chǎn)的處理、執(zhí)行款(物)管理、對外委托評估、拍賣和案件結案審查等事宜。在執(zhí)行局內部形成了由局長、案件執(zhí)行科(處)、綜合監(jiān)督科(處)分別行使監(jiān)督權、執(zhí)行措施實施權的各司其職，相互制約、相互監(jiān)督的權力制衡體系。將執(zhí)行裁判權從執(zhí)行機構中分離出去，由原審法院審判監(jiān)督庭或成立執(zhí)行異議裁判庭，以突出分權制衡。因為執(zhí)行機構的垂直領導，依法只能對執(zhí)行措施實施領導;由執(zhí)行局專司執(zhí)行措施權，便于提高執(zhí)行效率。對異議審查只能按審級進行，否則，來自司法內部(特別是上級法院執(zhí)行局)的權力擴張，對解決執(zhí)行難更不會有利，反而會導致權力的濫用或司法腐敗。

4、執(zhí)行人員獨立。首先要明確執(zhí)行局長的法律地位和職權。執(zhí)行體制的改革，帶來執(zhí)行局的成立和局長的提格。但執(zhí)行局長和科(處)長的任命卻是有黨委來進行的，從這個意義上來講，是黨內干部，在法律上還是“庭長”，執(zhí)行科(處)長在法律上也是“庭長”，由此導致執(zhí)行局長的職權不清，很多法院還為執(zhí)行局長安排了分管副院長，如在法律文書的簽發(fā)上，要有承辦人擬稿、執(zhí)行科(處)長核稿，執(zhí)行局長和分管院長簽發(fā)，這樣，一份

法律文書上要有四個人簽字，其中兩個領導簽發(fā)，人為地增加了辦案人的工作量和責任的不確定性。其次，執(zhí)行人員的獨立。執(zhí)行人員要做的唯一工作便是充分、嚴格、全面、準確地執(zhí)行已生效的法律文書。因此，在人身關系上、在職務升遷上、在工資福利待遇上，都應給予明確的法律規(guī)定，減少人為因素對執(zhí)行人員的影響。第三，創(chuàng)新考核執(zhí)行人員的方法，保證執(zhí)行人員依法辦案。在學校、醫(yī)院，誰有資格當教授?誰有資格升醫(yī)師?教授和醫(yī)生委員會委員會的意見，最權威、很管用;那么，在法院呢?筆者認為，吉林省高級人民法院4月16日成立的法官評議委員會值得借鑒。

據(jù)了解，吉林高院法官評議委員會由委員21人組成，是在院長領導下的民主管理、考察評議法官的自治組織。其中：常任委員8人，由院長提名，院黨組審議通過;非常任委員13人，區(qū)分為推選委員和隨機選調委員，其中推選委員，由全體法官在全院具有法官職務的人員中推選產(chǎn)生;隨機選調委員，在全院具有審判員職務的法官中隨機選調。履行以下職責：⑴評議法官的審判和執(zhí)行的理念;⑵評議法官的審判和執(zhí)行的質量和效率;⑶評議法官的審判和執(zhí)行的紀律和作風;⑷評議法官的審判和執(zhí)行的能力和水平;⑸其他相關事項。法官評議委員會對法官的評議結論作為法官獎懲和晉職晉級的重要依據(jù)。法官晉升等級，得先經(jīng)法官評議委員會評議通過。

法官晉級時，由21名專業(yè)法官組成的評議委員會依據(jù)吉林高院有關規(guī)章制度和考核數(shù)據(jù)定向評議其最近三年所做出的裁決和執(zhí)行的案件，為院黨組討論任用干部提供肯定的或否定的直接依據(jù)。這種考核方法是一種司法民主的載體，也是專家治院，行家管理的一種體現(xiàn)。吉林高院文顯院長這種科學的、反映司法規(guī)律的考核方法，應建議在全國法院系統(tǒng)推廣;組織、人事部門也應予以借鑒。第四，對執(zhí)行機構負責人定期予以輪崗交流。執(zhí)行局長在一個地方工作久了，難免在工作上放不開手腳，交流也是保護、愛護干部的一種

措施。對業(yè)務性執(zhí)行局長，最好在執(zhí)行系統(tǒng)內交流，這無論是對執(zhí)行工作的長遠發(fā)展，還是對培養(yǎng)學者型、專家型的執(zhí)行干部都是有利的。

5、加強對執(zhí)行人員的業(yè)務培訓。

要定期或不定期地加大對執(zhí)行人員進行政治、業(yè)務知識培訓和考核的力度，提高其專業(yè)化的執(zhí)法水平;要加強對執(zhí)行人員司法禮儀的培訓力度，即便是強制執(zhí)行活動，必要的司法素養(yǎng)也還是不可少的，正如交通警察在糾正違章時，要對違章司機敬禮一樣。因為，這樣可以減少同當事人的對立情緒，降低同當事人發(fā)生個人沖突的概率。

6、建立經(jīng)費保障體制

建立執(zhí)行專項經(jīng)費保障機制�；�于省級區(qū)域具有經(jīng)濟、政治和文化的同質性和中央“三個文件”的要求，建議由省級財政統(tǒng)一支付，由中央財政對落后地區(qū)轉移支付法院執(zhí)行經(jīng)費。

7、加強立法

目前，我國還沒有《強制執(zhí)行法》，民事執(zhí)行的依據(jù)主要是程序法中的關于執(zhí)行的規(guī)定，以及最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》等相應的法律文件。由于程序法中關于執(zhí)行的法律規(guī)范在很多細節(jié)缺少明確化、條文化的規(guī)范，導致執(zhí)行中缺少相應的法律依據(jù)，而最高人民法院關于執(zhí)行的許多規(guī)定，不屬真正意義上的法律。因此，建議國家加大《強制執(zhí)行法》的立法力度。對執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、隸屬關系、執(zhí)行主體的職責義務、警械裝備、法律責任、懲戒辦法、資源分配等問題制定系統(tǒng)的法律規(guī)

范，使執(zhí)行各個環(huán)節(jié)都有法可依。其次完善法律條款，對現(xiàn)行法律上的漏洞作針對性的修改和完善，維護法治的尊嚴。

另外，在執(zhí)行立法中還應該體現(xiàn)對弱勢群體的利益保護和對惡意轉移財產(chǎn)的行為懲處力度，完善對拒不執(zhí)行生效判決、裁定的刑事處罰。在此基礎上，還要明確執(zhí)行工作的性質和執(zhí)行人員的法律地位，配齊配強執(zhí)行裝備，依法保障執(zhí)行員有效地履行職責。

建議修改《法院組織法》和《槍支管理法》，盡快制定《人民法院執(zhí)行員條例》，明確執(zhí)行員的法律地位和職責范圍，為執(zhí)行人員配備必要的警械用具如槍支等;要明確執(zhí)行員依法執(zhí)行職務遇有暴力抗法等危險情況時，應依法使用什么樣的警械用具去制止、制服或抵抗違法犯罪嫌疑人。

8、樹立保障公平正義機制的司法執(zhí)行理念

司法執(zhí)行，是整個社會“公平與正義”實現(xiàn)的最后一道防線，執(zhí)政為民體現(xiàn)在法院的職能上，就是公正、合法、及時地讓公民權利得到應有的保障。因此，我們國家機關及其各級領導干部要依法行政，自覺帶頭遵守憲法和法律，服從法院裁判，執(zhí)行法律文書。這里講的司法獨立是指在《憲法》和法律框架內加強和改善黨的領導，以適應司法自身規(guī)律，實現(xiàn)當事人合法權益，促進社會公平與正義;黨領導人民制定了法律，黨的意志通過法律的形式固定下來，人民法院只要嚴格執(zhí)行法律，就是在司法活動中，認真貫徹了黨的路線、方針、政策，因此，要給人民法院創(chuàng)造嚴肅執(zhí)法的外部環(huán)境和機制。同時，司法執(zhí)行活動也要充分地展示程序應有的公正與公開，實行陽光執(zhí)行。

9、加強執(zhí)行法律的教育宣傳力度

從主體角度來看，“執(zhí)行難”既受執(zhí)行法官執(zhí)法素質的制約，也受到被執(zhí)行主體履行素質的束縛。在我國人治的傳統(tǒng)和觀念深入人心，成為我國群眾意識中根深蒂固的思想文化基礎。從被執(zhí)行主體的角度看，趨利避害是人類的本性，但西方人由于對法治的信仰，對規(guī)則的遵從，當然也由于司法體制的健全，其他各種社會配套機制的完善，“執(zhí)行難”無論是對于一般的民眾還是對于司法人員來說都是個陌生的概念。而在我們國家，由于法制不完善，加上對司法缺少絕對權威意識，所以經(jīng)常會出現(xiàn)被執(zhí)行人官司敗訴后，人難找、物難尋;或者運用財產(chǎn)轉移的手段來規(guī)避法律，甚至于利用權力關系公然對抗執(zhí)行。由此可見，加大有關執(zhí)行的法律宣傳教育力度就顯得尤為重要。

另外，從執(zhí)行員隊伍的角度來看，同樣面臨提高素質和提高自身水平問題。執(zhí)行實踐中發(fā)生問題最多的是執(zhí)行方式的不當，造成積案越來越多，待問題成堆的時候，再掀起突擊性的執(zhí)行活動，例如“執(zhí)行風暴”、“假日突擊”、“零點行動”等;其次是素質不高、作風不正，導致執(zhí)行過程中濫用職權、徇私枉法的現(xiàn)象屢禁不止、比如對申請執(zhí)行人吃、拿、卡、要、報，貪污執(zhí)行款、索賄受賄等。應當說，執(zhí)行法官相對于審判法官來看，對法律專業(yè)化的要求不是太高，但對職業(yè)的要求更嚴格。因此，要解決執(zhí)行難問題，同樣也需要從執(zhí)行主體和執(zhí)行對象兩個方面著手。執(zhí)行隊伍是法律尊嚴的化身，要建設一支作風正、紀律嚴、業(yè)務精的執(zhí)行隊伍，要提高對生效法律文書執(zhí)行的準確性和全面性，就得從體制上保證這支隊伍不受或少受其他權力的、經(jīng)濟的因素影響。對于被執(zhí)行主體，則應通過對不履行生效裁判文書的執(zhí)行力度，對轉移被執(zhí)行財產(chǎn)嚴厲懲罰及實行信用公示制度，對無能力履行義務的被執(zhí)行人實行財產(chǎn)追蹤制度，在社會營造尊重執(zhí)行的法制環(huán)境等方面，增強解決執(zhí)行難的人為障礙。

總之，通過依法執(zhí)行活動來實現(xiàn)社會的“公平和正義”，是人民法院執(zhí)行機構的神圣職責。目前，我國的司法改革發(fā)展正處于關鍵時期。法院要適應新形勢、新任務的要求，發(fā)揮好法院職能作用，為構建和諧社會提供優(yōu)質高效的司法服務和保障，就必須提高法官隊伍素質，改革和完善法院的執(zhí)行體制和工作機制，大力加強法院的基層執(zhí)行機構建設。執(zhí)行難問題解決的好壞，關系到體現(xiàn)國家意志、具有國家法律權威的生效法律文書的執(zhí)行情況;關系到貫徹落實黨的“十七大”提出的執(zhí)政興國的能力能否增強;關系到以人為本、全面構建社會主義和諧社會的目標能否實現(xiàn);關系到能否保障社會信用關系和商品交易安全和社會主義市場經(jīng)濟正常運行;關系到把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協(xié)調性的大問題。因此，執(zhí)行工作雖然只是司法中的一個環(huán)節(jié)，但是缺少這個環(huán)節(jié)，黨的執(zhí)政能力在司法中的作用、依法治國的方略、司法的公正性和有效性就會落空，所以從司法為公、執(zhí)行為民的宗旨要求，從科學司法、民主司法和依法司法的體制要求，還是從求真務實、開拓創(chuàng)新、勤政高效、清正廉潔的作風要求來認識執(zhí)行難問題，具有現(xiàn)實和深遠的歷史意義。

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