財政票據(jù)存在的問題及審計建議

財政票據(jù)存在的問題及審計建議

201*-09-16來源:審計署作者:盧圣方譚敏參與討論：會計論壇

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（一）

財政體制改革中，深化“收支兩條線”，加強(qiáng)非稅收入管理改革是其中一個重要環(huán)節(jié)，而財政票據(jù)管理是加強(qiáng)政府非稅收入征收管理的基礎(chǔ)工作，也是源頭控管的重要手段。近幾年，通過預(yù)算執(zhí)行及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)，財政票據(jù)管理工作還是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，票據(jù)使用不規(guī)范，票據(jù)管理工作不到位，存在超范圍使用財政票據(jù)、票據(jù)賬目混亂、票據(jù)專管員缺位等等問題。具體表現(xiàn)在：

1、票據(jù)發(fā)放超范圍。《湖北省財政票據(jù)管理辦法》明文規(guī)定，財政票據(jù)的領(lǐng)購僅限于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，代行政職能的社會團(tuán)體及其他組織。執(zhí)收單位要購領(lǐng)財政票據(jù)，必需先經(jīng)同級財政部門審核過關(guān)。財政部門對執(zhí)收單位遞交的征收或收取非稅收入的有關(guān)依據(jù)、相關(guān)文件、《申請表》進(jìn)行審查，確定符合規(guī)定后，發(fā)放《財政票據(jù)領(lǐng)購證》，執(zhí)收單位才能領(lǐng)購財政票據(jù)。而某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在審核領(lǐng)票資格時把關(guān)不嚴(yán)，為某些村組、企業(yè)、個體戶大開方便之門發(fā)放了《領(lǐng)購證》，使不具備領(lǐng)購財政票據(jù)資格企業(yè)、單位和個人披上了使用財政票據(jù)的合法外衣。財政部門超范圍供票，為偷逃稅收等違法違紀(jì)問題提供了方便。

2、票據(jù)核銷不規(guī)范。為深化非稅收入改革，財政部門利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，積極推行非稅收繳系統(tǒng)與銀行系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”票款分離的管理制度，“以票管收”達(dá)到防止非稅收入“跑、冒、滴、漏”的目的。通過銀行代收非稅收入所使用的非稅收入一般繳款書，在銀行辦理征繳時自動核銷，大大方便了票據(jù)的核銷工作，又有利于收入的上繳，但是由于非稅收繳系統(tǒng)智能化的不完善，大部分手工開具的票據(jù)包括事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)、土地專用收據(jù)、國有土地出讓金票據(jù)、罰沒票據(jù)等等，仍需到財政部門辦理繳銷手續(xù)。財政部門在票據(jù)核銷過程中主要存在兩個問題：一是核銷不及時。財政部門不及時清理各執(zhí)收單位的票據(jù)結(jié)存量，導(dǎo)致有的執(zhí)收單位長期不繳銷，票據(jù)滯留于單位，收入不及時上繳；二是核銷程序簡單。票據(jù)繳銷時，財政部門沒有對行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)、單位資金往來收據(jù)與繳存專戶的非稅收入票款進(jìn)行核對，就辦理了繳銷手續(xù)。財政部門票據(jù)核銷不及時，只銷票數(shù)，不核金額，使得某些執(zhí)收單位有機(jī)可乘，出現(xiàn)坐收坐支占用財政資金、私設(shè)“小金庫”等違紀(jì)違規(guī)問題。

3、票據(jù)監(jiān)管乏力。財政部門重票據(jù)發(fā)放，輕票據(jù)監(jiān)管，財政票據(jù)業(yè)務(wù)主管部門少有深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展財政票據(jù)管理和使用情況的檢查和指導(dǎo)，財政票據(jù)年檢制度和財政票據(jù)月報表制度形同虛設(shè)。監(jiān)督管理手段落后、乏力，致使出借出讓財政票據(jù)、串用混用財政票據(jù)、利用票據(jù)亂收費(fèi)、不按規(guī)定填寫等等現(xiàn)象屢見不鮮。

4、票據(jù)安全存隱患。在非稅收入繳款書為主體、專用票據(jù)為補(bǔ)充的新的財政票據(jù)體系中，財政票據(jù)的種類就有政府非稅收入票據(jù)、醫(yī)療票據(jù)、社會團(tuán)體會費(fèi)票據(jù)、往來結(jié)算票據(jù)、其他財政票據(jù)5大類，而常用的就有30余種，財政部門必須建立票據(jù)專用倉庫或?qū)９�，由專人�?fù)責(zé)保管，做到分類存放、干凈整齊，倉庫做到防盜、防火、防潮、防蛀。而某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在票據(jù)管理中存在“四無”現(xiàn)象：無專人、無專賬、無專柜、無專室。專管員缺位，票據(jù)存放凌亂，臺賬登記混亂，倉庫條件簡陋，票據(jù)安全存在極大隱患。

5、票據(jù)出借出讓。某些執(zhí)收單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員財務(wù)知識匱乏，法制觀念淡薄，將財政票據(jù)出借出讓給不具備領(lǐng)購資格的企業(yè)、個體戶、下屬單位使用。201*年，某執(zhí)收單位將本單位領(lǐng)用的財政票據(jù)借給某餐飲業(yè)個體戶使用逃避稅收；某執(zhí)收單位將領(lǐng)取的票據(jù)連同行政事業(yè)性收費(fèi)項目出讓給下屬單位，增加收費(fèi)環(huán)節(jié)，而且執(zhí)收單位又在下屬單位列支費(fèi)用，逃避財政監(jiān)管。

6、票據(jù)混用串用。某些財務(wù)人員在辦理財政收支業(yè)務(wù)時，對收費(fèi)票據(jù)、罰沒收據(jù)、統(tǒng)一收款收據(jù)、社會團(tuán)體會費(fèi)收據(jù)及捐款捐物票據(jù)等不同種類財政票據(jù)的適用范圍不加區(qū)分，財政票據(jù)之間、財政票據(jù)與稅務(wù)發(fā)票之間混用串用現(xiàn)象較為嚴(yán)重：某些行政事業(yè)單位用單位內(nèi)部往來結(jié)算票據(jù)違規(guī)收費(fèi)；某些社團(tuán)體接受捐贈時用會費(fèi)專用收據(jù)作為收款憑證；某學(xué)會201*年舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)時用教育專用收費(fèi)發(fā)票收取培訓(xùn)費(fèi)；某部門201*年、201*年連續(xù)兩年用稅務(wù)發(fā)票代替收款收據(jù)辦理業(yè)務(wù)等等。

7、票據(jù)填寫不規(guī)范。執(zhí)收單位在開具票據(jù)問題有：涂改票據(jù)內(nèi)容及金額；棄用復(fù)寫紙直接在收據(jù)聯(lián)填寫；票據(jù)填寫要素不全，故意將收費(fèi)項目填寫模糊，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)空缺，各種手法層出不窮，隱藏超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)及無項目收費(fèi)，開具鴛鴦發(fā)票套取資金等各種違法亂紀(jì)問題。（二）

財政票據(jù)管理中存在的問題折射出非稅收入管理的漏洞，如何加強(qiáng)財政票據(jù)管理體制，強(qiáng)化票據(jù)源頭控制，以票控費(fèi)，以票控收，確保非稅收入嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，規(guī)范政府非稅收入管理，防止了財政收入流失，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面入手，加強(qiáng)財政票據(jù)科學(xué)化、精細(xì)化管理，推進(jìn)非稅收入收繳制度改革。

一是依托非稅收入收繳系統(tǒng)，繼續(xù)深化票據(jù)電子精細(xì)化管理改革。提高財政票據(jù)的智能化、規(guī)范化管理水平，健全財政所有票據(jù)全程監(jiān)督管理體系，切實發(fā)揮財政票據(jù)的“以票管收、以票促繳、以票治亂”源頭控制作用，進(jìn)一步推進(jìn)政府非稅收入的管理與改革，完善公共財政收入體系。健全票據(jù)管理功能，實行“陽光收費(fèi)”。進(jìn)一步開發(fā)票據(jù)管理功能，非稅收入收繳系統(tǒng)不僅與銀行聯(lián)網(wǎng)，與執(zhí)收單位也要進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，財政部門根據(jù)省以上財政及物價部門文件，對核定的各執(zhí)收部門收費(fèi)項目，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實行統(tǒng)一編碼，并與執(zhí)收單位領(lǐng)取收費(fèi)票據(jù)的適用范圍、票據(jù)號碼等信息結(jié)合起來，存入系統(tǒng)內(nèi)，執(zhí)收單位開具票據(jù)和非稅收入繳存銀行時，所填內(nèi)容與電腦儲存信息不符的，系統(tǒng)將拒絕工作。將收費(fèi)單位、收費(fèi)項目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與票據(jù)管理的緊密結(jié)合，達(dá)到了“以票治費(fèi)”的目的，從源頭上杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。健全票據(jù)管理功能，實行全程跟蹤。進(jìn)一步增加票據(jù)管理模塊的功能，覆蓋票據(jù)印刷、發(fā)放、使用、核銷等各個環(huán)節(jié)，細(xì)化到對每一張票據(jù)進(jìn)行管理，解決了票據(jù)使用監(jiān)管、核銷等問題。票據(jù)使用單位領(lǐng)購的每一張票據(jù)，都由非稅收入收繳系統(tǒng)對其進(jìn)行全程跟蹤管理，票據(jù)一經(jīng)使用將自動核銷，并在系統(tǒng)中留存記錄設(shè)定收入繳庫期限，杜絕開票不入庫坐收坐支財政收入、利用財政票據(jù)私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象；并通過票據(jù)號碼限制使用單位，從根本上杜絕了票據(jù)出借出讓、混用串用現(xiàn)象。

二是規(guī)范財政票據(jù)管理程序，建章建制完善財政票據(jù)管理體制。由財政票據(jù)主管部門牽頭，對票據(jù)管理工作中存在的問題認(rèn)真整改，并建章建制規(guī)范票據(jù)管理體制：建立執(zhí)收單位年度審核確認(rèn)制度，禁止超范圍供票，嚴(yán)把票據(jù)發(fā)放關(guān)；建立票據(jù)專管員制度，設(shè)立票據(jù)臺賬，及時記錄票據(jù)購領(lǐng)、發(fā)放、庫存、核銷等業(yè)務(wù)信息，做到每日臺賬，每月盤底，半年清查，年終校驗；建立票據(jù)安全管理制度，由專人負(fù)責(zé)保管，專用倉庫或?qū)９翊娣�，�?zé)任到人確保財政票據(jù)安全；建立財政票據(jù)月報表制度，每月5日前將上月財政票據(jù)月報表上報票據(jù)主管部門；建立財政年度檢查制度，做到普查與專項檢查相結(jié)合、重點檢查和日常檢查相結(jié)合的稽查機(jī)制，堵塞各種違規(guī)使用票據(jù)行為，促進(jìn)非稅收入應(yīng)收盡收。

三是與有關(guān)部門通力合作，開展票據(jù)檢查與非稅收入征繳檢查相結(jié)合的專項清理。財政部門與監(jiān)察、審計、物價等部門積極合作形成監(jiān)管合力，在市直各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和代行政府職能的社會團(tuán)體開展財政票據(jù)與非稅收入征繳情況的專項檢查，對票據(jù)使用情況與對非稅收入征繳情況結(jié)合起來進(jìn)行清理，進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，督促未納入財政管理的非稅收入、未及時足額上繳財政的非稅收入及時解繳財政。財政、監(jiān)察、審計、物價等相關(guān)部門對查出的問題“邊清理、邊整改、邊處理”，對混用串用票據(jù)、出借出讓票據(jù)、違規(guī)用票、不法用票的單位和個人一查到底，對不按規(guī)定設(shè)立非稅收入項目、改變非稅收入的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)亂收費(fèi)、應(yīng)繳未繳非稅收入私設(shè)小金庫，違規(guī)用票套取財政資金等重要違紀(jì)違規(guī)問題，按照《財政違法行為處分處罰條例》、《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處并直接追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)處理。

四是加大財政票據(jù)、非稅收入管理知識的宣傳和培訓(xùn)力度，提高執(zhí)收單位財經(jīng)法紀(jì)意識。開展對執(zhí)法單位特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及財會專業(yè)人員的宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)財政票據(jù)使用和管理、非稅收入管理規(guī)定的學(xué)習(xí)，提高對財務(wù)工作重要性的認(rèn)識和財經(jīng)法紀(jì)意識。使他們深刻認(rèn)識到：財政票據(jù)的合法取得和正確使用，能提高財務(wù)管理工作整體質(zhì)量，是規(guī)范單位財務(wù)收支、保證會計核算真實、準(zhǔn)確的重要措施，是對非稅收入進(jìn)行源頭控制和遏制腐敗行為的有效手段，而不按規(guī)定使用發(fā)票所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果以及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

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票據(jù)業(yè)務(wù)存在的問題及審計方法

□劉獻(xiàn)利

商業(yè)匯票不僅可作為支付、流通和結(jié)算工具，而且實際常常被用作重要的融資工具。這一便捷的金融工具也常為社會上不法分子所覬覦。筆者在對基層商業(yè)銀行近兩年來票據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展情況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)存在的“十五”大問題，應(yīng)引起各方面的高度重視。一、存在的問題

(一)通過貸款和貼現(xiàn)資金充作銀行承兌匯票保證金，形成“貸款資金作保證金承兌貼現(xiàn)保證金再承兌貼現(xiàn)”的怪圈，并成為銀行擴(kuò)大存貸款和票據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)模的一條捷徑。在上述方式不斷循環(huán)的過程中，企業(yè)信用不斷膨脹，銀行的信貸泡沫也由此產(chǎn)生。

(二)利用銀行承兌匯票置換資產(chǎn)、滾動簽發(fā)銀行承兌匯票。部分商業(yè)銀行為了掩蓋不良資產(chǎn)，對于無力支付到期票據(jù)款項的企業(yè)，繼續(xù)為其簽發(fā)銀行承兌匯票，由企業(yè)用貼現(xiàn)資金歸還到期的銀行承兌匯票款。

(三)隨意放大銀行信用，超規(guī)定限額簽發(fā)銀行承兌匯票。為了逃避上級行對其授權(quán)限額的規(guī)定，有的基層行采取拆分等違規(guī)手法，將一筆銀行承兌匯票拆成幾筆簽發(fā)。有的基層行擅自放寬保證金的收取比例或放松抵押擔(dān)保的條件，為一些資信度不符合規(guī)定的企業(yè)簽發(fā)銀行承兌匯票。

(四)在目前國家實行宏觀調(diào)控，抑制部分行業(yè)投資過熱的政策下，對國家明令禁止的“五小工業(yè)”簽發(fā)銀行承兌匯票，逃避宏觀調(diào)控、變相套取銀行信貸資金。

(五)關(guān)聯(lián)企業(yè)串通，套取銀行信用。主要表現(xiàn)：集團(tuán)公司申請簽發(fā)銀行承兌匯票后，由子公司或關(guān)聯(lián)企業(yè)持票申請貼現(xiàn)，貼現(xiàn)資金直接或間接回流給出票人。此類票據(jù)業(yè)務(wù)大都缺乏真實的貿(mào)易背景，實際為集團(tuán)公司融資，套取銀行信用。(六)企業(yè)虛構(gòu)合同，偽造增值稅發(fā)票，騙開銀行承兌匯票和貼現(xiàn)。這種方式多表現(xiàn)為貼現(xiàn)申請人(收款方)與前手(付款方)之間無真實貿(mào)易背景，虛簽交易合同，偽造增值稅發(fā)票，對增值稅發(fā)票進(jìn)行挖補(bǔ)、粘貼、復(fù)制，達(dá)到騙開銀行承兌匯票和騙取貼現(xiàn)資金的目的。

(七)部分銀行與企業(yè)相互勾結(jié)，聯(lián)手“包裝”票據(jù)。為了逃避監(jiān)管和套取人民銀行再貼現(xiàn)資金，銀行與一些企業(yè)相互勾結(jié)，進(jìn)行票據(jù)“包裝”，即由銀行將票據(jù)背書轉(zhuǎn)讓給與其有信貸關(guān)系、信用度較好的企業(yè)，由這些企業(yè)提供與該匯票無關(guān)的增值稅發(fā)票、商品交易合同(復(fù)印件)，到銀行辦理貼現(xiàn)后，再將資金轉(zhuǎn)回到真正的貼現(xiàn)企業(yè)賬戶之內(nèi)。

(八)部分銀行在經(jīng)營過程中，對一些大客戶辦理貼現(xiàn)的票據(jù)放松審查，在辦理貼現(xiàn)業(yè)務(wù)時只注重匯票本身的真實性，放松對企業(yè)提交的增值稅發(fā)票、商品交易合同的審查，甚至對貼現(xiàn)企業(yè)由于各種原因不能提供增值稅發(fā)票、商品交易合同復(fù)印件的票據(jù)，也違規(guī)授理其貼現(xiàn)業(yè)務(wù)。導(dǎo)致為大量沒有真實貿(mào)易背景的銀行承兌匯票辦理了貼現(xiàn)，大量貼現(xiàn)資金用于非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，有的資金甚至流入股票證券市場，嚴(yán)重擾亂了正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序和票據(jù)市場秩序。

(九)部分銀行為不符合票據(jù)使用主體范疇的單位辦理票據(jù)承兌和貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，在企業(yè)僅提供行政事業(yè)單位往來收據(jù)、統(tǒng)一收款收據(jù)甚至用款申請書等情況下就為其辦理貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，違背了我國票據(jù)融資僅限于具有真實貿(mào)易背景的商品交易、企業(yè)必須提供增值稅發(fā)票的規(guī)定。

(十)部分銀行為了承攬業(yè)務(wù)，逆程序操作。一是在辦理貼現(xiàn)時僅進(jìn)行電話查詢就辦理貼現(xiàn)，如某銀行為某公司辦理銀行承兌匯票貼現(xiàn)，銀行收到查復(fù)書的日期比辦理貼現(xiàn)的日期晚。二是對部分企業(yè)自簽自貼增值稅發(fā)票、增值稅發(fā)票與商品交易合同無法對應(yīng)、增值稅發(fā)票金額不足等情況下辦理貼現(xiàn)。

(十一)部分銀行員工責(zé)任心不強(qiáng)，審查不夠仔細(xì)和不規(guī)范操作。一是為無效的承兌匯票辦理貼現(xiàn)。如為未記載出票日期的匯票辦理貼現(xiàn)和為背書不連續(xù)銀行承兌匯票辦理貼現(xiàn)。二是銀行對商品交易合同審查也不夠嚴(yán)格，部分商品交易合同不夠規(guī)范。如某銀行為某公司開具銀行承兌匯票，企業(yè)提供的購銷合同存在涂改情況。

(十二)違規(guī)降低貼現(xiàn)利率。銀行在經(jīng)營票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)過程中，為了爭搶票據(jù)，展開惡性競爭，隨意降低貼現(xiàn)利率，有的銀行將貼現(xiàn)利率降到低于人民銀行的再貼現(xiàn)利率，擾亂了正常的利率市場秩序。

(十三)違反結(jié)算紀(jì)律和賬戶管理的有關(guān)規(guī)定辦理貼現(xiàn)業(yè)務(wù)。部分銀行為一些沒有在本行開立存款賬戶的企業(yè)辦理貼現(xiàn)；有的銀行違規(guī)將貼現(xiàn)資金轉(zhuǎn)入企業(yè)在證券公司開設(shè)的賬戶，有的銀行將貼現(xiàn)資金轉(zhuǎn)入投資公司賬戶；有的銀行則將貼現(xiàn)資金轉(zhuǎn)入個人儲蓄存款賬戶等等。

(十四)部分商業(yè)銀行與票據(jù)掮客內(nèi)外勾結(jié)，在辦理貼現(xiàn)時為其提供貼現(xiàn)利率、資金劃轉(zhuǎn)等多項優(yōu)惠條件，為其不法經(jīng)營提供方便，從中收取回扣、好處費(fèi)；有的銀行采取降低貼現(xiàn)利率、壓低賬內(nèi)貼現(xiàn)利息收入、賬外收取好處費(fèi)，私設(shè)“小金庫”；有的銀行職工則利用工作之便，以自己或其親屬名義成立“票據(jù)皮包公司”，充當(dāng)票據(jù)掮客，非法經(jīng)營票據(jù)業(yè)務(wù)，從中牟取暴利。

(十五)賬外經(jīng)營票據(jù)業(yè)務(wù)。部分銀行賬外為企業(yè)簽發(fā)銀行承兌匯票，或簽發(fā)融資類票據(jù)；有的銀行將收取的保證金不入大賬核算，設(shè)置賬外賬戶用于發(fā)放貸款；有的銀行與證券公司私下簽訂協(xié)議，以簽發(fā)銀行承兌匯票的形式向證券公司融資等等。

二、種種違規(guī)屢禁屢現(xiàn)的原因

(一)稽核監(jiān)督不到位、內(nèi)控制度在落實中走樣。如果認(rèn)真、經(jīng)常、細(xì)致地進(jìn)行檢查，票據(jù)案件就不會發(fā)生這么多�？涩F(xiàn)在內(nèi)控制度這樣多，現(xiàn)代化手段這樣高，投入這樣大，而賬、款、制度卻變成了“豆腐渣”，不堪一擊，形同虛設(shè)。(二)銀行在票據(jù)案件發(fā)生后不是積極、及時報案，而是盡量內(nèi)部自救、內(nèi)部處理和消化，也是案件越來越大的原因。一旦涉及公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，程序復(fù)雜，執(zhí)法成本較高，而銀行損失也未必能挽回。有些領(lǐng)導(dǎo)害怕追究責(zé)任，不敢負(fù)責(zé)任也是案件多發(fā)的原因。

(三)利益驅(qū)動。辦理票據(jù)業(yè)務(wù)，在給商業(yè)銀行帶來可觀經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，可不斷地派生出其他利益：貼現(xiàn)轉(zhuǎn)保證金帶動存款、貸款的雙重增長；轉(zhuǎn)換中利息差價的獲得；票據(jù)資產(chǎn)擴(kuò)大了貸款規(guī)模，從而降低不良貸款率；通過票據(jù)業(yè)務(wù)的買入賣出，提早實現(xiàn)利息收入。受利益的誘惑，銀行便可能鋌而走險。(四)工作指標(biāo)的重壓。指標(biāo)就是指揮棒，很多銀行對客戶經(jīng)理的業(yè)績考核指標(biāo)不僅包括存貸款，還包括票據(jù)承兌貼現(xiàn)業(yè)務(wù)。因此銀行客戶經(jīng)理提供給企業(yè)的往往是一整套融資方案，并優(yōu)先考慮個人業(yè)務(wù)量的完成情況。而對于由業(yè)務(wù)量增長帶來的風(fēng)險，商業(yè)銀行沒有建立相應(yīng)的事前、事中、事后票據(jù)風(fēng)險防范的內(nèi)控制度，票據(jù)前臺受理的審驗檢查和事后的跟蹤調(diào)查流于形式，助長了一些企業(yè)的僥幸心理。

(五)我國現(xiàn)行票據(jù)業(yè)務(wù)的法規(guī)制度滯后和不完善。主要體現(xiàn)在三方面。首先，法律的針對性不強(qiáng)，缺乏可操作性�，F(xiàn)行的票據(jù)法制體系中，《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》等法律法規(guī)的有關(guān)條款過于籠統(tǒng)，難以覆蓋票據(jù)市場的各個方面，其中對于銀行承兌匯票的有關(guān)規(guī)定還不是很完善，尤其是對貼現(xiàn)、轉(zhuǎn)貼現(xiàn)、再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)中涉及銀行承兌匯票的法律法規(guī)也比較少，均未作出專門的司法解釋，不好操作。

其次，法律法規(guī)和管理規(guī)定大多是針對銀行的，各種法規(guī)約束商業(yè)銀行責(zé)任和義務(wù)的多，相比較而言，對企業(yè)違規(guī)行為則比較寬容，對惡意貼現(xiàn)、使用假資料來套取銀行信用、將票據(jù)資金使用在非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域等行為的處罰力度明顯不夠，缺少違規(guī)企業(yè)的票據(jù)市場退出制度，對這部分企業(yè)的通報制度也沒有真正落到實處，使企業(yè)對違規(guī)的后果認(rèn)識不足，這也在一定程度上助長了企業(yè)的違規(guī)行為。

再次，隨著票據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，有些條款已經(jīng)不再適用于現(xiàn)在的情況，各商業(yè)銀行要根據(jù)實際情況進(jìn)一步健全實施細(xì)則。如票據(jù)業(yè)務(wù)中企業(yè)當(dāng)事人的準(zhǔn)入退出制度、票據(jù)融資的管理、各種票據(jù)交易行為的管理、票據(jù)信用評估、票據(jù)交易的價格約定、資金清算、票據(jù)業(yè)務(wù)的風(fēng)險準(zhǔn)備金等制度都需要納入規(guī)范化的軌道。另外，商業(yè)銀行上下級之間授權(quán)授信不盡合理，目前對銀行承兌匯票授權(quán)授信沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各商業(yè)銀行基本是自成體系、各行其是，同一銀行不同地區(qū)規(guī)定也不盡一致，管理比較混亂。

三、銀行票據(jù)業(yè)務(wù)的審計方法

在全面了解銀行票據(jù)業(yè)務(wù)相關(guān)操作規(guī)程和制度規(guī)定的前提下，以銀行承兌匯票的簽發(fā)環(huán)節(jié)、貼現(xiàn)環(huán)節(jié)為主線，重點審查銀行在辦理業(yè)務(wù)中存在的違紀(jì)違規(guī)問題，注重發(fā)現(xiàn)大案要案線索，深入分析產(chǎn)生問題的原因，揭示潛在的風(fēng)險和損失，提出有操作性、有建設(shè)性的審計建議，進(jìn)一步規(guī)范票據(jù)市場秩序和完善我國票據(jù)法律法規(guī)體系。

(一)了解票據(jù)業(yè)務(wù)操作流程，熟悉掌握有關(guān)票據(jù)業(yè)務(wù)的法律法規(guī)和銀行內(nèi)部票據(jù)業(yè)務(wù)管理、授權(quán)授信的規(guī)定�？刹扇∫韵路椒ǎ赫{(diào)閱銀行有關(guān)票據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)部制度規(guī)定，與信貸部門、資金營運(yùn)部門和財會部門、稽核部門相關(guān)人員座談，全面了解其業(yè)務(wù)流程和有關(guān)授權(quán)授信、業(yè)務(wù)管理的規(guī)定；調(diào)閱近年來有關(guān)票據(jù)業(yè)務(wù)的外部檢查和內(nèi)部稽核報告，了解該行存在問題的類型及其整改情況等等。(二)利用計算機(jī)對電子數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，確定審計的重點單位和重點企業(yè)。調(diào)閱銀行近幾年來財務(wù)報表、銀行承兌匯票簽發(fā)、貼現(xiàn)臺賬和相關(guān)電子數(shù)據(jù)，全面了解近年來銀行的票據(jù)業(yè)務(wù)總體規(guī)模和發(fā)展情況。以簽發(fā)、貼現(xiàn)業(yè)務(wù)占比較大、近幾年票據(jù)業(yè)務(wù)量增長速度較快的各二級分支行，在銀行辦理簽發(fā)、貼現(xiàn)業(yè)務(wù)量較大的企業(yè)，單筆金額在一定限額以上，出票日與貼現(xiàn)日相距較近的貼現(xiàn)企業(yè)為條件，利用計算機(jī)對電子數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和檢索，進(jìn)一步明確下一步審計的重點分支行和需延伸調(diào)查的重點企業(yè)。(三)票據(jù)簽發(fā)行的審查。

1.有選擇地調(diào)閱簽發(fā)銀行承兌匯票企業(yè)的檔案資料，審查簽發(fā)匯票手續(xù)是否合規(guī)。給予授信的客戶，是否在授信額度內(nèi)辦理；提供全額保證金的客戶，是否在交驗有關(guān)證明后辦理；既無授信額度、又無全額保證金的客戶，是否按照貸款業(yè)務(wù)中對借款人的調(diào)查、審查要求辦理。承兌申請人是否向銀行提供商品交易合同或增值稅發(fā)票(復(fù)印件)，有無弄虛作假的現(xiàn)象；簽發(fā)銀行承兌匯票后是否對企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)及資金情況進(jìn)行跟蹤檢查等等。

2.調(diào)閱銀行保證金存款分戶賬，結(jié)合銀行承兌匯票簽發(fā)臺賬，核對審查銀行收取保證金是否及時、足額，有無違反規(guī)定不收、少收或收后退還企業(yè)等問題；審查保證金在存續(xù)期內(nèi)有無被挪用、劃轉(zhuǎn)等情況，是否存在將保證金轉(zhuǎn)回用于繼續(xù)滾動簽發(fā)銀行承兌匯票或轉(zhuǎn)入賬外違規(guī)放貸等問題。

3.調(diào)閱銀行新增不良貸款、新增貸款臺賬，重點落實因銀行承兌匯票到期無法支付形成的不良貸款，分析形成墊款的原因；關(guān)注銀行為不良貸款企業(yè)簽發(fā)銀行承兌匯票的情況，是否存在以銀行承兌匯票置換不良資產(chǎn)、掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量問題；有無為即將形成銀行承兌匯票墊款的企業(yè)發(fā)放貸款問題。

4.調(diào)閱銀行中間業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)收入明細(xì)賬，審查收取的手續(xù)費(fèi)收入是否與簽發(fā)銀行承兌匯票業(yè)務(wù)量相匹配，對于手續(xù)費(fèi)收入明顯高于其簽發(fā)業(yè)務(wù)量的銀行，重點核對手續(xù)費(fèi)收入的來源，審查是否存在賬外簽發(fā)銀行承兌匯票的問題；對于手

續(xù)費(fèi)收入明顯低于其簽發(fā)業(yè)務(wù)量的銀行，應(yīng)重點追查收取的手續(xù)費(fèi)的下落，有無私存私入或轉(zhuǎn)入“小金庫”。(四)票據(jù)貼現(xiàn)行的審查。

1.調(diào)閱相關(guān)企業(yè)貼現(xiàn)檔案，審查銀行是否對匯票真實性和匯票內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真審核，是否出現(xiàn)越權(quán)審批的問題；辦理貼現(xiàn)的申請人提供的商品交易合同及增值稅發(fā)票等證明文件是否齊全、是否真實、有效，有無提供虛假證明文件和增值稅發(fā)票(復(fù)印件)套取銀行資金等問題。

2.調(diào)閱銀行貼現(xiàn)臺賬(電子數(shù)據(jù))，結(jié)合貼現(xiàn)利息收入明細(xì)賬及相關(guān)憑證，審查臺賬數(shù)據(jù)與財務(wù)賬表數(shù)據(jù)是否一致，有無為了逃避檢查、人為修改臺賬數(shù)據(jù)的問題；審查是否存在貼現(xiàn)利率低于人民銀行規(guī)定的最低貼現(xiàn)利率標(biāo)準(zhǔn)辦理貼現(xiàn)業(yè)務(wù)問題�？稍诤藢ζ潆娮訑�(shù)據(jù)真實性的基礎(chǔ)上，利用計算機(jī)對全行貼現(xiàn)臺賬進(jìn)行檢索，對違規(guī)降低貼現(xiàn)利率辦理貼現(xiàn)的部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行分類匯總，在此基礎(chǔ)上計算出由于降低貼現(xiàn)利率導(dǎo)致銀行少計的貼現(xiàn)利息收入數(shù)額。

3.調(diào)閱相關(guān)貼現(xiàn)、買入票據(jù)明細(xì)賬及相關(guān)憑證，重點核實貼現(xiàn)資金的去向�？稍谫N現(xiàn)臺賬數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)憑證，對部分貼現(xiàn)量較大的企業(yè)或單筆貼現(xiàn)在一定金額以上的企業(yè)辦理貼現(xiàn)后資金劃轉(zhuǎn)情況進(jìn)行統(tǒng)計整理，進(jìn)一步審查是否存在以下問題：一是貼現(xiàn)資金轉(zhuǎn)回簽票企業(yè)賬戶，用于投資房地產(chǎn)等非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域、作為保證金繼續(xù)簽發(fā)銀行承兌匯票、歸還到期的銀行承兌匯票款項和到期貸款、流入股票證券市場等問題；二是銀行與證券公司、票據(jù)掮客相互勾結(jié)，違規(guī)降低貼現(xiàn)利率、少計貼現(xiàn)收入、賬外收取回扣好處費(fèi)私設(shè)“小金庫”問題；三是在辦理貼現(xiàn)業(yè)務(wù)時，是否存在違反結(jié)算紀(jì)律和賬戶管理規(guī)定的問題，有無為沒有在該行開立存款賬戶的企業(yè)辦理貼現(xiàn)，有無將貼現(xiàn)資金直接轉(zhuǎn)入股市或個人儲蓄賬戶的問題；四是注意發(fā)現(xiàn)一些違法違紀(jì)案件線索。如銀行與證券公司、券商相互勾結(jié)，為其非法融資問題；銀行職工利用工作之便收取回扣、手續(xù)費(fèi)問題等等。

(五)延伸審查的主要內(nèi)容。

與其他審計業(yè)務(wù)相比，票據(jù)業(yè)務(wù)審計需要進(jìn)行大量的延伸審計調(diào)查工作，主要目的在于核實簽發(fā)或貼現(xiàn)的銀行承兌匯票是否有真實的貿(mào)易背景，審查貼現(xiàn)資金的最終用途是否符合國家的有關(guān)規(guī)定，深刻揭示企業(yè)利用關(guān)聯(lián)交易、皮包公司作掩護(hù)，采用虛擬商品交易合同、虛開、涂改或套開增值稅發(fā)票等手段騙取銀行資金投入非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域問題；揭示銀行與企業(yè)相互勾結(jié)、違規(guī)“包裝”票據(jù)、套取銀行資金的主要手法；揭示銀行利用企業(yè)賬戶賬外收取回扣、好處費(fèi)等等。延伸審計調(diào)查對象主要包括簽發(fā)承兌匯票企業(yè)、貼現(xiàn)企業(yè)、有貼現(xiàn)資金轉(zhuǎn)入的銀行和證券公司以及對上述企業(yè)有管轄權(quán)的工商、稅務(wù)等部門。

對企業(yè)的延伸需調(diào)閱的資料主要有：公司章程、董事會會議紀(jì)要、年度審計報告、驗資報告、企業(yè)納稅登記及領(lǐng)用增值稅發(fā)票登記簿、企業(yè)增值稅發(fā)票存根聯(lián)、企業(yè)年度銷售明細(xì)賬、庫存產(chǎn)品明細(xì)賬、應(yīng)付票據(jù)、長短期借款、財務(wù)費(fèi)用明細(xì)賬及其相關(guān)憑證。對企業(yè)的注冊登記、年檢、法人資料、納稅登記和繳納稅

款情況以及向銀行提供的增值稅發(fā)票(復(fù)印件)的真實性，還可根據(jù)情況延伸調(diào)查相關(guān)工商、稅務(wù)部門。四、對策與建議

(一)銀監(jiān)會要盡快完善銀行承兌匯票的管理辦法和操作規(guī)范，并加大對商業(yè)銀行票據(jù)業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查力度，以督促商業(yè)銀行加強(qiáng)對承兌和貼現(xiàn)兩個操作過程的風(fēng)險防范。

(二)各行要建立和完善機(jī)構(gòu)和人員準(zhǔn)入管理制度，對票據(jù)融資業(yè)務(wù)經(jīng)營機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，審批管理程序(包括機(jī)構(gòu)篩選、系統(tǒng)培訓(xùn)、從業(yè)人員資格認(rèn)證考試、負(fù)責(zé)人資格審查及內(nèi)控制度建設(shè)等)作了具體規(guī)定和要求，嚴(yán)格按程序?qū)徟�和辦理貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，杜絕“先貼現(xiàn)，再補(bǔ)議”的現(xiàn)象。

(三)統(tǒng)一業(yè)務(wù)操作和監(jiān)控系統(tǒng)。開發(fā)設(shè)計集業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險控制、分析決策于一身的“資產(chǎn)管理系統(tǒng)票據(jù)綜合管理系統(tǒng)，將票據(jù)貼現(xiàn)、轉(zhuǎn)貼現(xiàn)、買入返售等票據(jù)融資業(yè)務(wù)的操作及監(jiān)控管理統(tǒng)一納入到系統(tǒng)中。

(四)實施“限額管理，票據(jù)移存”。上級行定期對各分支行核定最高持有票據(jù)余額，要求其將超出核定限額部分按照“先進(jìn)先出”的統(tǒng)一原則及時移存至上級行票據(jù)營業(yè)部。

(作者單位：中國人民銀行洛陽市中心支行)

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