政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議、工作思路

政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題

近年來，隨著我市經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，市、鎮(zhèn)二級政府公益性和基礎(chǔ)性項目的建設(shè)規(guī)模越來越大，從根本上改善了我市的基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境，提高了城市的綜合實力，促進了我市經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會進步。但是，我們通過對一些政府投資的項目審計發(fā)現(xiàn)，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項目由于決策、管理、機制等方面存在不足，項目建設(shè)中也出現(xiàn)了不容忽視問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、項目前期工作缺乏深度。

建設(shè)項目前期工作是建設(shè)程序中一個非常重要的階段。但是在實際工作中，許多政府投資項目沒有進行深入細致的前期準備工作，有些項目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)卻尚未完成，造成項目決策走了過場、流于形式，使投資概算對造價的控制失去意義。許多項目設(shè)計深度不足，造成工程造價失控。

二、項目組織管理薄弱。

工程建設(shè)管理具有很強的專業(yè)性。現(xiàn)在很多政府投資項目的項目管理班子，其人員素質(zhì)參差不齊，在項目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。如有些項目缺乏科學(xué)決策，隨意變更設(shè)計內(nèi)容，致使投資的項目達不到預(yù)期的效果；有些建設(shè)單位在工程項目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，對超計劃投資部分未按規(guī)定程序重新進行報批，而是先斬后奏，造成既定事實，再要求增加投資；有些項目履行合同不嚴格，在工程施工中與施工單位簽訂與招投標文件、原合同存在嚴重背離的補充協(xié)議。

三、項目招投標不規(guī)范。

部分應(yīng)該公開招標的項目以邀請招標或議標的方式來代替；有的擅自將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標的一些配套附屬工程則直接進行議標發(fā)包；部分標底編制比較粗糙，項目內(nèi)容不完整，存在虛高、多算現(xiàn)象；有的招標時對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項目較多，留有活口；有些建設(shè)單位簽訂違背招標文件實質(zhì)性內(nèi)容的施工合同。

四、工程監(jiān)理履行職責(zé)不到位。

多數(shù)建設(shè)項目在工程監(jiān)理機構(gòu)的確定上，并沒有通過招標的方式。工程監(jiān)理中，有的監(jiān)理不負責(zé)任，默認施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范、簽證內(nèi)容不全，無法計量，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機；有的只對工程量進行簽證，不提供計量依據(jù)，且未對價格進行確認；普遍存在簽證不及時，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補簽，這樣在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機制，造成監(jiān)理單位不認真履行職責(zé)，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應(yīng)有的作用。

五、竣工結(jié)算高估冒算現(xiàn)象嚴重。

部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高送審結(jié)算造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價不切實際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價格、人工單價調(diào)整問題，故意不簽、少簽，給以后的市場價格定價留出了余地�；�建審計中心八年多來對政府投資的個建設(shè)工程竣工決算審計結(jié)果表明：審核工程結(jié)算億元，審定金額億元，核減施工單位高估冒算金額達億元，平均核減率達%。高估冒算主要表現(xiàn)有重復(fù)計算、變更調(diào)減部分不扣除、不按招標規(guī)定下浮，高套定額或建設(shè)單位高價簽證等。

六、工程概算先天不足，超投資現(xiàn)象突出。

政府主管部門審定的投資額確定后，按常規(guī)，工程建設(shè)單位應(yīng)該精心準備、科學(xué)合理地組織實施，嚴格地監(jiān)控，把工程建設(shè)實施中各階段的工程造價實際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)�？赡壳暗那闆r是，很多項目實地勘測不細、設(shè)計深度不夠，投資概算過于粗糙，在沒有做好必要準備的情況下急于開工，造成邊設(shè)計、邊施工、邊變更。由于對項目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應(yīng)的責(zé)任制約，工程建設(shè)單位對施工中的工程想改就改，有的項目一改再改，造成實際施工與計劃脫節(jié)，人為的出現(xiàn)大量的計劃外工程項目，結(jié)果導(dǎo)致項目投資失控。以年至年審結(jié)工程為例，個項目計劃投資（合同額）萬元，實際完工投資萬元，造成超計劃投資萬元、占計劃投資額的%。

今后的工作思路

自我市成立“基建審計中心”、全面開展政府投資項目的基建審計工作以來，通過項目審計的監(jiān)督和示范作用，促進了政府投資項目管理逐步走向規(guī)范化和法制化，但政府投資項目管理中還存在諸多問題，尚未得到根本解決。

下階段，我局次將緊緊圍繞“全面審計、突出重點、圍繞中心、服務(wù)大局、求真務(wù)實”的方針，從加強管理、建章立制、加強自身建設(shè)、提高審計質(zhì)量入手，加強政府投資項目的工程造價決算審計工作。

一、加大竣工決算審計力度、加強政府投資項目的管理。要解決好上述政府投資項目中存在的問題，建議對政府投資項目的管理模式及投資控制辦法進行改革，建立監(jiān)督制衡機制。紀檢、監(jiān)察、計劃、財政、審計、建設(shè)和工程項目的使用部門，應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強對政府投資工程運作過程的監(jiān)督。

特別是對于工程項目超概算的問題，要求相關(guān)責(zé)任單位建立變更簽證會審制度，嚴格控制施工現(xiàn)場簽證，要按變更項目的投資額確定項目變更審批程序。對超過額度的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計、審計四位一體共同確認方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生；確需進行的設(shè)計修改、引起工程量變化需要增加投資的，應(yīng)當(dāng)按程序報批。我局將加大對政府投資項目的跟蹤審計力度，及時制止超計劃、超規(guī)模的建設(shè)項目，不等"木已成舟"后再去查糾此類問題。

二、完善工程建設(shè)項目竣工決算審計制度。

認真貫徹執(zhí)行市領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的要求，總結(jié)開展基建審計工作以來的經(jīng)驗教訓(xùn)、虛心聽取各相關(guān)單位的意見和建議，建立和完善一套符合我市實際的、切實可行的操作辦法，通過立章建制，促使全體審計人員切實履行職責(zé)、認真做好審計工作、嚴守審計紀律、確保審計結(jié)果真實客觀。

三、加強審計隊伍的建設(shè)。

要加強審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。工程項目審計需要不同專業(yè)的工程造價技術(shù)人員。要求技術(shù)人員不僅要熟練掌握本專業(yè)的知識，還要熟悉相關(guān)專業(yè)的知識，還要掌握相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)范及標準等，不僅要有理論知識，還要具備一定的實踐經(jīng)驗。要搞好審計組智力資源的優(yōu)化配，合理安排，充分發(fā)揮每個審計人員的特長。要重點選拔審計組長，建立主審制度。對于專業(yè)性較強、工作量較繁重、內(nèi)部人員無法按期完成審計工作的項目，可采取委托信譽好、技術(shù)強的中介單位參與審計、最后由審計組把關(guān)的方式。

四、嚴把“六關(guān)”，提高工程決算審計的質(zhì)量

針對當(dāng)前工程竣工結(jié)算的現(xiàn)狀，提出嚴把“六關(guān)”：一是查投標承諾的讓利是否到位，嚴把合同履行關(guān)；二是查工程量的真實性，嚴把工程量計算關(guān)；三是查定額子目的工作內(nèi)容，嚴把定額套用關(guān)；四是查材料單價，嚴把材料費用關(guān)；五是查簽證單的真實性，嚴把現(xiàn)場簽證關(guān)；六是查取費標準的合理性，嚴把取費標準關(guān)。對于今后審計工作中遇到的新問題，還要不斷地提出新的應(yīng)對辦法，以切實提高審計質(zhì)量、發(fā)揮建設(shè)項目竣工決算審計的作用和效果。

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政府投資工程決算審計中的主要問題及對策

汪艷紅

摘要：近年來，黨中央國務(wù)院決定擴大投資拉動內(nèi)需促進增長一系列政策實施后，政府投資項目涉及的領(lǐng)域越來越廣，規(guī)模越來越大，資金越來越多，對促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和改善民生發(fā)揮了巨大作用。但是，政府投資項目建設(shè)和管理中出現(xiàn)的問題也日益突顯。如果不及時規(guī)范和解決這些問題，將會對政府投資項目建設(shè)發(fā)展進程形成制約,很容易造成國家資金的流失，嚴重的還會產(chǎn)生各種腐敗問題。

關(guān)鍵詞：政府投資審計問題對策

（一）政府投資項目前期工作準備不夠

在政府投資決算審計發(fā)現(xiàn)，工程項目在實施過程中存在著變更設(shè)計和增加工程量，導(dǎo)致結(jié)算價嚴重超過中標價的現(xiàn)象。造成這種不良現(xiàn)象的主要原因是項目前期工作準備不充分。主要表現(xiàn)在：一是對施工現(xiàn)場的原始地貌沒有進行深入測量；二是沒有按規(guī)定進行地質(zhì)勘探，存在部分項目未實行地質(zhì)勘探或地質(zhì)勘探資料不真實；三是工程項目的初步設(shè)計階段準備不充分，施工圖設(shè)計深度不夠，審查不嚴；四是工程招投標預(yù)算的工程量嚴重不足，與實際工程量有較大的差距，甚至部分項目存在人為縮小招標工程量的嫌疑，所有這些，都為在后期的施工過程中為增加工程量埋下了伏筆。

（二）政府投資項目施工合同和補充合同簽訂不嚴肅

按照招投標相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，招標人與中標人必須按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。審計中發(fā)現(xiàn)部分項目存在合同管理不嚴：一是不按照招投標文件和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定簽訂合同。如：合同價款、工程結(jié)算方式、工程付款方式等方面的約定與相關(guān)文件、依據(jù)相違背，特別是市政工程和水利工程往往會在合同上約定“工程總造價以實際完成工程量據(jù)實結(jié)算”。二是甲乙雙方簽訂的補充合同（協(xié)議）有隨意性，如補充簽訂裝飾及附屬工程承包合同或材料單價調(diào)價合同等，這些補充合同隨意性較大，規(guī)避了招投標的規(guī)定，很容易造成國家資金流失。

（二）政府投資項目設(shè)計變更和工程量增加隨意性較大

政府投資項目設(shè)計變更和增加工程量應(yīng)履行必要的程序。決算審計發(fā)現(xiàn)部分建設(shè)單位法紀意識不強，仍存在不按文件的規(guī)定管理設(shè)計變更和工程量增加。一是施工過程中的設(shè)計變更、工程項目和工程量的增加不按規(guī)定程序報批，不進行財政評審。二是工程量增加雖按程序報批，但在此基礎(chǔ)上又存在增加新的工程量。三是增加工程所涉及的材料價格，也不按規(guī)定進行詢價或政府采購。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要原因是政府采取投資項目評審，實行招投標，進行決算審計，致使施工單位的利潤減弱，所以工程量增加是施工單位謀利的手段，甚至有可能是建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位三方合謀的結(jié)果。

（三）政府投資項目施工過程監(jiān)管不夠嚴格

施工監(jiān)管是工程管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)管工作的好壞，事關(guān)著工程質(zhì)量和工程造價的控制。決算審計中我們發(fā)現(xiàn)很多項目施工監(jiān)管不嚴：一是不按規(guī)定管理隱蔽工程，在隱蔽前未請相關(guān)部門查看和認定，隱蔽工程也沒有相關(guān)驗收和影像資料；二是建設(shè)單位、施工單位有改變招標約定的工程做法，如：變更設(shè)計圖中難做或報價低的項目，相應(yīng)地增加報價高的工程項目；三是對工程施工簽證的監(jiān)控手段和控制制度不完善，一些工程特別是城市公共設(shè)施建設(shè)的項目，其隱蔽工程（如土石方、基礎(chǔ)加深等）一旦經(jīng)過了甲乙雙方和監(jiān)理方的簽證，即使在竣工決算審計中被發(fā)現(xiàn)作為疑點，也很難糾正過來；四是個別監(jiān)理工程師明顯偏向施工單位，造成工程建設(shè)偷工減料、高估冒算、“水份”虛高。

（四）政府投資項目撥款不規(guī)范

對一些投資額大的工程項目財務(wù)收支審計中發(fā)現(xiàn)，部分項目在撥付工程款時不規(guī)范，不按合同要求撥付工程款，存在不撥、少撥和超進度撥付工程款的現(xiàn)象。特別是超進度撥款項目，由于工程款已經(jīng)撥付完畢，導(dǎo)致施工方不支持和不配合項目竣工決算審計，工程竣工決算審計難以正常開展。

政府投資決算審計中發(fā)現(xiàn)的這幾個問題不容忽視，很容易造成國家資金的流失，為防止這些問題的出現(xiàn)，應(yīng)該在以下幾個方面做好管理，將審計關(guān)口前移，盡一步避免國家資金的損失浪費。

（一）加強對項目立項方面的管理

發(fā)改局負責(zé)對政府投資項目的資金來源、項目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模及招標方式進行嚴格審查，對項目建設(shè)單位的投資項目的地勘和設(shè)計等前期工作做認真扎實的審核，并將所有計劃建設(shè)的內(nèi)容全部納入招標范圍。財政部門要加強對招標預(yù)算的評審工作，防止建設(shè)單位人為縮減招標工程項目和招標工程量。這樣，盡可能地規(guī)避因設(shè)計不系統(tǒng)、不合理、標的預(yù)算不全面導(dǎo)致工程量增加的現(xiàn)象。

（二）把好工程質(zhì)量和施工簽證關(guān)

建設(shè)主管部門和業(yè)務(wù)主管單位要建立和嚴格執(zhí)行地質(zhì)勘察、施工圖設(shè)計、施工圖審查等項目工作環(huán)節(jié)流程。要切實加強對監(jiān)理人員、現(xiàn)場施工人員的約束和管理，凡是有簽證的地方，都要有相關(guān)監(jiān)督部門到現(xiàn)場驗證后方可簽證并將現(xiàn)場簽證的資料復(fù)印給監(jiān)督部門，以便審計監(jiān)督時作為基礎(chǔ)資料。審計部門在對項目審計中，要延伸到設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位，紀檢監(jiān)察部門要嚴肅查處項目建設(shè)和施工中弄虛作假、胡亂簽證等問題，堅決遏制項目建設(shè)和施工中偷工減料、高估冒算等現(xiàn)象。

（三）把好項目合同審查關(guān)

無論是建設(shè)單位的施工合同還是補充合同（協(xié)議），都必須報送發(fā)改和審計等部門審查，各監(jiān)督部門要對施工合同和補充合同（協(xié)議）根據(jù)各自的職責(zé)有針對性的進行審查和備案工作，凡未經(jīng)監(jiān)督部門審查備案的合同和協(xié)議，審計部門在對項目進行決算審計時一概不予認可。

（四）把好工程變更增加審批關(guān)

嚴格執(zhí)行設(shè)計變更、工程項目和工程量增加以及隱蔽工程的管理的規(guī)定。設(shè)計變更、工程項目和工程量增加必須按規(guī)定的程序報批。計劃投資在100萬元以上的國家建設(shè)項目，隱蔽工程在隱蔽之前嚴格按要求請相關(guān)監(jiān)督部門現(xiàn)場查看和認定，否則對工程變更和隱蔽工程不予認可。原則上所有項目除為保證工程質(zhì)量、完善項目功能和消除安全隱患等必須進行設(shè)計變更之外，其余設(shè)計變更一律不予批準。

（五）把好項目建設(shè)資金撥付關(guān)

為了保證政府投資項目決算審計的順利推進，有效防止國家資金的流失，政府投資項目的資金撥付進度尤為重要。財政部門要到現(xiàn)場查看工程進度，根據(jù)比例撥付工程款，并監(jiān)督和督促建設(shè)單位對建設(shè)項目工程款撥付情況進行公示。同時，建設(shè)單位項目資金撥付絕對不能超過合同價的70%,否則對超撥工程款的情況由審計部門追究建設(shè)單位的經(jīng)濟責(zé)任，或由紀檢監(jiān)察部門追究建設(shè)單位的紀律責(zé)任。（六）把好項目決算審計關(guān)

政府投資項目決算審計，是項目實施過程的最后一個環(huán)節(jié)。嚴格決算審計有利于提高政府投資工程管理水平，提升投資效益，防止國家資金的流失，因而把好政府投資項目決算審計關(guān)至關(guān)重要。審計部門要千方百計保證項目決算審計質(zhì)量，提高審計效益。同時，審計人員工作要深入，要細致，要全面了解項目的實施情況，深入調(diào)查研究，掌握項目的第一手資料，有針對性的進行決算審計，做到將項目審實、審細、審?fù)�，以最大限度地把好政府投資項目決算審計關(guān)，防止國家資金流失，充分發(fā)揮政府資金使用效益。

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