淺談地方政府性債務審計工作

淺談地方政府性債務審計工作

201*-3-2110:26楊華

由于地方建設性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務。為控制債務規(guī)模、防范金融風險，中央下發(fā)對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分年度摸清政府性債務的規(guī)模、結構，深入分析債務成因和償債風險，揭示和反映債務管理中的突出問題，促進規(guī)范政府性債務管理，提高債務資金使用效益，健全風險控制機制。

地方政府性債務聽起來與普通百姓關系不大，實際上關系密切。比如政府進行的項目建設，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務的整體風險還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達到危機狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務的管理，以消除隱憂加強管理防范風險。針對大家普遍關心的“地方債有多大規(guī)模，將會造成什么風險”等問題，地方政府性債務的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權威的統(tǒng)計數(shù)字。這主要是地方政府性債務的認定標準還沒有形成一個共識，同時沒有統(tǒng)計指標體系。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務包袱日益沉重，債務風險日趨加大，給地方經(jīng)費的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟基礎薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟發(fā)展實力薄弱，產(chǎn)業(yè)結構單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務的根本原因。另外，由于這些債務發(fā)生年代久遠，這期間單位領導及財務人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務人已死亡或離開本地無法聯(lián)系，債權人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務清理核實起來很艱難。

通過進一步摸清地方政府性債務規(guī)模、結構、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務的償債責任歸屬，分類評價政府性債務的償債風險，有針對性地提出加強和規(guī)范地方政府性債務管理、有效防范和化解債務風險、維護財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計在維護經(jīng)濟安全、防范財政和金融風險、保障經(jīng)濟社會健康運行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴格控制政府性負債建設行為。對政府性負債建設項目，由同級發(fā)展改革（計劃）、財政部門等對建設規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權責不清、調(diào)控不力的局面。各級財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。未經(jīng)財政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準政府性負債建設項目。

三是科學編制政府性債務收支計劃。各級政府根據(jù)建設需要和承受能力，在編制年度財政收支預算的同時，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃。四是著力完善政府性債務償還機制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，各級政府不得負債建設。要設立相應的償債準備金。準備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務余額的3%8%，有條件的可適當提高提取比例。償債準備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。五是加強項目財務監(jiān)督和績效評價。財政部門要及時、準確地掌握政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規(guī)模。政府性負債建設項目完成后，財政、發(fā)展改革（計劃）等部門要對項目的社會經(jīng)濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。

六是構建政府性債務風險預警體系。建立政府性債務報告制度，對本級政府性債務進行全面、分類統(tǒng)計，定期編制報告，由政府主要領導簽字后，報上一級財政部門備案。建立債務風險監(jiān)測指標體系，以負債率（債務余額與當年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務率（債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（年度還本付息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實加強組織領導。政府要建立健全政府性債務管理工作責任制，各級政府主要領導為第一責任人。政府性債務情況要納入領導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為領導干部業(yè)績考核的一項重要指標。對未按規(guī)定舉借債務、違規(guī)對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對國家財產(chǎn)造成損失的，依法追究相關法律責任。

擴展閱讀：地方政府性債務審計工作方案

會議材料

地方政府性債務審計工作方案

為落實中央經(jīng)濟工作會議和國務院領導同志指示精神，做好地方政府性債務審計工作，根據(jù)《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》，提出如下工作方案。一、審計工作目標

此次審計按照“摸清規(guī)模，分清類型，分析結構，揭示問題，查找原因，提出建議”的工作思路，實現(xiàn)以下工作目標：一是分年度摸清全國省、市、縣三級地方政府性債務的規(guī)模、結構及增減變化情況；二是根據(jù)政府償債責任分清債務類型；三是分析債務償還能力，揭示存在的風險隱患；四是揭示和反映有關部門和地方在債務管理中存在的突出問題；五是深入分析地方政府性債務形成的主要原因，提出加強地方政府性債務管理，建立健全規(guī)范的地方舉債融資機制，有效防范和化解潛在風險的意見和建議。二、審計范圍和對象（一）審計的債務范圍。

此次對地方政府性債務的審計，主要是對地方政府負有償還責任的債務進行審計。我國法律規(guī)定，地方政府不得進行債務擔保（法律和國務院另有規(guī)定除外）。按照財政部會計報告準則，擔保債務不計入擔保單位的資產(chǎn)負債表，而是作為或有債務在會計

報表附注中加以說明。為全面摸清地方政府可能承擔的債務風險情況，此次審計也要對地方政府擔保債務、其他相關債務進行審計。

1．地方政府負有償還責任的債務，是指地方政府（含政府部門和機構）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務中確定由財政資金償還的債務；二是政府融資平臺公司、政府部門和機構、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務；三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。

2．地方政府負有擔保責任的債務，是指因地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業(yè)收入（含學費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府（含政府部門和機構）舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。

3．其他相關債務，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地

方政府（含政府部門和機構）未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現(xiàn)債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。（二）審計的地區(qū)和時間范圍。

審計的地區(qū)范圍是：31個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)，以下簡稱市）、縣（市、區(qū)、旗，以下簡稱縣）三級政府。

審計的時間范圍是：債務發(fā)生的起始年、1997年、1998年、201*年以及201*年、201*年、201*年和201*年。（三）審計對象。

審計對象是：省、市、縣三級地方政府（含政府部門和機構）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關單位。

三、審計內(nèi)容和重點

（一）調(diào)查了解地方政府性債務在支持地方經(jīng)濟、社會發(fā)展方面所發(fā)揮的積極作用，以及各地在加強債務管理方面所采取的主要措施。

1．地方政府通過舉債融資，在支持地方經(jīng)濟和社會發(fā)展、改善民生以及應對亞洲和國際金融危機沖擊等方面發(fā)揮的積極作用；在夯實地方經(jīng)濟社會發(fā)展基礎方面取得的主要成效。2．地方政府債務管理的模式、管理制度，以及在加強政府性債務管理方面采取的主要措施及成效。

3．地方政府在清理化解歷史債務，清理規(guī)范融資平臺公司及其債務方面采取的主要措施和取得的成效。

（二）摸清各級次、各年度地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和其他相關債務（以下簡稱三類債務）的規(guī)模、結構及變化情況。

1．三類債務的年末余額及年度增減變化情況。

2．三類債務的債務人構成情況。包括：地方政府（含政府部門和機構）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺公司和其他單位等各類債務人年末債務余額的規(guī)模、比重及年度增減變化情況。

3．三類債務的來源構成情況。包括：銀行貸款、發(fā)行債券（地方政府債券、企業(yè)債券、銀信政等）、上級財政轉(zhuǎn)貸和借款（外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸等）、其他單位及個人借款或拖欠的規(guī)模、比重及年度增減變化情況。4．三類債務余額的資金投向情況。摸清年末債務余額中尚未支出到項目的債務、用于項目支出的債務和用于非項目支出的債務規(guī)模、比重及年度增減變化情況。用于項目支出的債務，按項目市場化屬性分為：用于公益性項目的債務和用于非公益性項目的債務；按項目的行業(yè)性質(zhì)分為：用于工業(yè)、能源、交通運輸、市政建設、農(nóng)林水、生態(tài)建設和環(huán)境保護、教育、衛(wèi)生、科學文化、保障性住房、農(nóng)網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村公路和橋梁等項目的債務。用于非項目支出的債務，主要是指化解地方金融風險、未用于項目

的流動資金貸款等債務。

5．三類債務未來各年度需償付的債務本金情況。調(diào)查201*年、201*年、201*年、201*年、201*年5個年度，201*年至2020年，2021年至2025年，2026年以后3個時間段內(nèi)分別需要償還的債務本金額，分析未來可能出現(xiàn)的償債高峰期。

（三）重點分析各級次、各年度地方政府負有償還責任債務的總體風險狀況，并對債務規(guī)模比較大的行業(yè)、部門和融資平臺公司等單位債務風險狀況進行分析。

1．地方各級政府負有償還責任債務的總體風險狀況。（1）債務率（年末債務余額占當年綜合可用財力的比率）分析。如債務率超過100%（多數(shù)國家確定的債務率指標控制上限），表明該地區(qū)債務風險較高；如低于100%，表明該地區(qū)債務風險較低。

（2）償債率（當年償還債務本息占當年綜合可用財力的比率）分析。如償債率超過20%（國際常用的償債率指標控制上限），表明該地區(qū)到期債務的償債壓力較大，風險較高；如低于20%，表明該地區(qū)償債壓力較小，風險較低。

（3）逾期債務率和借新還舊償債率分析。如逾期債務率（年末逾期債務額占年末債務總余額的比重）較高，表明政府已出現(xiàn)償債困難，存在較高風險。如借新還舊償債率（舉借新債償還債務本息額占當年債務還本付息總額的比重）較高，表明政府對舉借新債償還債務的依賴程度較高，存在一定償債風險。

2．對交通運輸、市政建設、高校、醫(yī)院和融資平臺公司等重點行業(yè)和單位的三類債務情況和償債風險進行分析。（1）交通運輸部門債務情況及償債風險。

一是摸清交通運輸部門三類債務的規(guī)模及其比重情況；二是分析交通運輸部門利用自身經(jīng)營收入償還到期政府擔保債務和其他相關債務的能力；三是分析債務逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔保債務、其他相關債務實際轉(zhuǎn)化為地方政府負有償還責任債務的情況。

（2）用于市政建設的債務情況及償債風險。

一是摸清用于市政建設的三類債務的規(guī)模及其比重情況；二是分析用于市政建設的政府性債務余額中，以土地出讓收入為償債資金來源的債務規(guī)模及償債能力，是否存在債務償還過度依賴土地出讓收入，易受房地產(chǎn)政策調(diào)控影響，引發(fā)償債風險的問題；三是分析債務逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔保債務、其他相關債務實際轉(zhuǎn)化為地方政府負有償還責任債務的情況。

（3）高校、醫(yī)院等單位債務情況及償債風險。

一是摸清高校、醫(yī)院等單位三類債務的規(guī)模及其比重情況；二是分析高校、醫(yī)院等單位利用事業(yè)收入、經(jīng)營收入等償還到期政府擔保債務和其他相關債務的能力；三是債務逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔保債務、其他相關債務實際轉(zhuǎn)化為地方政府負有償還責任債務的情況。

（4）融資平臺公司債務情況、運營狀況及償債風險。一是摸清融資平臺公司的個數(shù)、類別及三類債務的規(guī)模、比重情況；二是調(diào)查融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量、財務狀況、盈利能力，包括：融資平臺公司不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)（如學校、廣場、黨政機關辦公樓以及市政道路、設施等）所占比重，以及注冊資本不到位、抽逃資本、資產(chǎn)不實等影響資產(chǎn)質(zhì)量的情況，根據(jù)資產(chǎn)負債率及盈利情況，分析融資平臺公司償債能力。

（四）債務舉借、管理和債務資金使用方面存在的主要問題。1．審查地方政府性債務管理制度是否健全，債務的舉借、使用、償還管理是否規(guī)范，有無債務缺乏歸口管理、多頭舉債、造成規(guī)模底數(shù)不清，債務資金管理不到位、使用審批手續(xù)不健全，償債責任不落實、風險預警和控制機制不完善等問題。2．審查地方政府債務資金使用是否合規(guī)有效，有無違反國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定投向“兩高一剩”、低水平重復建設項目，違規(guī)進入資本市場、房地產(chǎn)市場的問題；有無投資建設“形象工程”、樓堂館所的問題；有無未按核準用途使用債務資金的問題；有無長期閑置債務資金的問題。

3．審查地方政府（含政府部門和機構）及主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，在201*年6月《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)201*19號）下發(fā)后，有無以承諾函、寬慰函等形式，或以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)為政府融資平臺公司融資行為違規(guī)提供直接或

間接擔保的問題。

4．審查融資平臺公司是否存在以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物作為擔保，或高估抵押物價值獲得貸款，以及用同一抵押物重復抵押獲得超出抵押物價值的貸款等問題；有無注冊資本不到位、將貸款用作項目資本金、抽逃資本、資產(chǎn)不實的問題。在發(fā)行債券過程中，有無通過違規(guī)注資、虛報收入等方式粉飾業(yè)績發(fā)行債券，或主管部門審批不嚴等問題。

5．審查地方政府（含政府部門和機構）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司有無違反國家規(guī)定，以各種形式向單位職工或社會公眾集資的問題。（五）地方政府性債務形成原因分析。

結合被審計地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，從財政體制、地方舉債融資和風險防范機制、領導干部業(yè)績考核制度等方面對債務形成的原因進行分析。

結合債務資金的構成和投向，重點分析201*年末政府負有償債責任的債務余額形成原因。分清以前年度舉借形成的債務余額規(guī)模，201*年當年舉借用于償還以前年度債務本息、續(xù)建以前年度項目、化解以前年度地方金融風險和當年新開工項目（其中：用于201*年中央擴內(nèi)需項目配套的債務）形成的債務余額規(guī)模，以及尚未支出的債務資金額。（六）提出審計建議。

針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，著眼于促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，有效

防范和化解地方政府性債務風險，維護財政和金融安全，提出妥善處理存量債務，健全完善地方政府性債務管理制度，建立規(guī)范的地方舉債融資機制的審計建議。四、有關要求

（一）統(tǒng)一思想，提高認識。此次地方政府性債務審計，是國務院部署的一項重要工作，是全國審計機關的一項重要任務，也是推動地方加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)科學發(fā)展的重大舉措。通過審計，摸清當前地方政府性債務基本情況，不僅可以為中央經(jīng)濟決策提供重要參考，也可以為地方各級政府加強本地區(qū)政府性債務管理提供基礎數(shù)據(jù)和情況，具有十分重大的意義。各有關部門、地方各級政府、各級審計機關要充分認識此項工作的極端重要性，牢固樹立大局意識和宏觀意識，以高度的政治責任感和歷史使命感，克服一切困難，保質(zhì)保量地完成審計工作任務。（二）明確目標，突出重點。各有關部門、地方各級政府要認真學習國務院領導同志指示精神，按照“摸清規(guī)模，分清類型，分析結構，揭示問題，查找原因，提出建議”的工作思路，切實做好審計工作。通過審計，要全面摸清地方政府性債務的規(guī)模、結構，分類型、分級次、分年度摸清情況；要深入分析債務形成的原因，是否合理合規(guī)；要調(diào)查有關部門和地方對債務的管理情況，反映存在的突出問題；要分析償債能力，揭示是否存在風險隱患，積極提出防范和化解風險的建議。

（三）精心組織，確保質(zhì)量。本次地方政府性債務審計由審

計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關實施。審計署要于201*年2月下旬統(tǒng)一向各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市及計劃單列市）人民政府下達審計通知書，并抄送各市、縣人民政府；3月1日前開始審計，6月底之前向國務院提交審計報告。審計中要嚴格執(zhí)行審計法律法規(guī)，確保審計的債務數(shù)據(jù)和其他相關數(shù)據(jù)真實、準確和完整，防止漏報、重報、多報。各級審計機關要認真組織，突出重點，確保審計工作目標的實現(xiàn)。

（四）及時溝通，加強協(xié)調(diào)。各級審計機關要做好與地方政府及各級財政、發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)等相關部門的溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決工作中的問題。審計署要加強組織領導和工作指導。各級審計機關要及時向?qū)徲嬍饒蟾婀ぷ鬟M展情況、發(fā)現(xiàn)的重大案件線索和其他重大事項。

（五）依法審計，嚴守紀律。各級審計機關要嚴格執(zhí)行審計紀律及各項廉政規(guī)定，切實做到依法審計、文明審計。審計人員要嚴格遵守保密紀律，未經(jīng)批準，任何單位和個人不得對外披露審計情況和審計數(shù)據(jù)。

具體審計方案及相關報表由審計署另行制定。

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