關(guān)于宣州區(qū)實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的調(diào)查報(bào)告

關(guān)于宣州區(qū)實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的調(diào)查報(bào)告

汪恭禮

“這下好了，咱農(nóng)民種田也不用擔(dān)心天災(zāi)、蟲害了，以后這日子就更有奔頭了！”，農(nóng)民許乾華說。近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策破解“三農(nóng)”難題，促進(jìn)農(nóng)民增收。然而，農(nóng)業(yè)是典型的“靠天吃飯”型產(chǎn)業(yè)，自然災(zāi)害造成的嚴(yán)重破壞，往往導(dǎo)致農(nóng)民“多年增收，遇災(zāi)返貧”。為充分發(fā)揮保險(xiǎn)功能，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防范和化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)過積極爭(zhēng)取，201*年宣州區(qū)被列入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)單位。農(nóng)民種植水稻、玉米、小麥、油菜、棉花和養(yǎng)殖能繁母豬和奶牛，可以自愿參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，國(guó)家給予保費(fèi)補(bǔ)貼，讓宣州農(nóng)民告別“告天收”。農(nóng)業(yè)呼喚防范網(wǎng)

農(nóng)業(yè)是典型的風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),與其它產(chǎn)業(yè)相比,農(nóng)業(yè)受季節(jié)和天氣的影響最大,“多年致富、一災(zāi)致貧”，農(nóng)民一旦遇上重大自然災(zāi)害，血本無歸，往往也從此一蹶不振。宣州區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，也是農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障比較脆弱，各種自然災(zāi)害的發(fā)生，往往給廣大農(nóng)民造成難以彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。1999年，宣州區(qū)遭受了歷史上罕見的特大洪澇災(zāi)害，全區(qū)共潰破千畝以上圩口19個(gè)，其中萬畝以上大圩2個(gè)，致使全區(qū)36.32萬人遭受大災(zāi)，面臨口糧短缺。災(zāi)情發(fā)生后，政府在財(cái)政十分困難的情況下，想盡一切辦法籌集款、物，及時(shí)下?lián)艿綖?zāi)區(qū)。但由于災(zāi)情突然，災(zāi)害嚴(yán)重，受災(zāi)人口眾多，為解決災(zāi)民吃飯問題，政府研究決定，由糧食部門向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款，購(gòu)買糧食借給災(zāi)民，全區(qū)災(zāi)民共借大米12542噸，確保災(zāi)民在大災(zāi)之年渡過了難關(guān)。當(dāng)年借糧時(shí)，鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府和街道辦事處干部都向?yàn)?zāi)民說清，借糧必還、逐年還清的政策，并履行了借糧的相關(guān)手續(xù)。大災(zāi)過后的幾年，宣州區(qū)未遭受過大的自然災(zāi)害，政府對(duì)農(nóng)民采取了一系列保護(hù)支持政策，糧食價(jià)格逐年上漲，國(guó)家又推行了稅費(fèi)改革，制止了亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，農(nóng)業(yè)稅一減再減到取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也越來越輕直至零負(fù)擔(dān)。區(qū)政府曾下發(fā)文件，并在有關(guān)會(huì)議上專門安排部署過還糧工作。按所借糧1斤還0.81斤，或以0.63元/斤折合錢款償還。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也曾動(dòng)腦筋、下力氣著手開展過此項(xiàng)工作，農(nóng)民按期還糧的卻了了無幾，讓財(cái)力吃緊的區(qū)政府背上了201*多萬元的銀行貸款。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是創(chuàng)新抗災(zāi)救災(zāi)機(jī)制，變?yōu)暮缶戎鸀槭虑皡⒈ＹY助，變部分補(bǔ)貼為保險(xiǎn)投入，有效提高抗災(zāi)資源配置效率，促進(jìn)防范農(nóng)業(yè)災(zāi)害長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。農(nóng)戶如果參加了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，問題也就得到了解決。如宣州區(qū)約67萬農(nóng)業(yè)人口，早、中、晚稻種植面積100萬畝，保費(fèi)1500萬元，中央財(cái)政補(bǔ)貼35%，計(jì)525萬元，省財(cái)政補(bǔ)貼25%、計(jì)375萬元，市財(cái)政補(bǔ)貼2%、30萬元，縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼18%、計(jì)270萬元，農(nóng)民20%、計(jì)300萬元。區(qū)政府與農(nóng)民共承擔(dān)保費(fèi)570萬元，但如果出現(xiàn)1999年那樣的特大洪澇災(zāi)害，賠付資金30000萬元，完全可以保證災(zāi)民在大災(zāi)之年渡過難關(guān)。

“發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，資金投入比較大，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立一道風(fēng)險(xiǎn)防范網(wǎng)。落實(shí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，保障農(nóng)業(yè)預(yù)期收益穩(wěn)定，提高農(nóng)戶貸款償還能力，增強(qiáng)金融資信地位，有效解決農(nóng)業(yè)資金投入的瓶頸制約。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受損失的情況下，還能夠進(jìn)一步幫助農(nóng)民提高抗災(zāi)自救的防范能力與信心，有力地推動(dòng)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上更多的投資和敢于采用新技術(shù)。這些效果都是政府直接救濟(jì)所不能達(dá)到的。”宣州區(qū)區(qū)長(zhǎng)張黎勇說。宣州區(qū)是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū),農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是糧食生產(chǎn)面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)農(nóng)民來說,更頭疼的問題來自于頻繁的自然災(zāi)害。“多年致富抵不過一次天災(zāi)”,許多農(nóng)戶表示,自然災(zāi)害已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。如果沒有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),農(nóng)民在對(duì)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資和采用新的先進(jìn)技術(shù)改進(jìn)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的過程中,也都蘊(yùn)含著巨大風(fēng)險(xiǎn)。在投入加大的情況下,一旦災(zāi)害降臨,意味著農(nóng)民的損失更大,一些農(nóng)民很難恢復(fù)生產(chǎn)功能,就難以維持和發(fā)展。農(nóng)戶一畝田需交3元保費(fèi)，如農(nóng)戶一畝田的成熟期水稻當(dāng)年受災(zāi)損失率超過80%（損失率80%以上視為絕收），即可獲得每畝田300元的賠償，其金額相當(dāng)于該農(nóng)戶一畝田100年交納的保費(fèi)額。如果農(nóng)戶投保的水稻因?yàn)?zāi)損失率在30%-80%之間時(shí)，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將按照以下公式計(jì)算賠償金額：賠償金額=不同生長(zhǎng)期的最高賠償標(biāo)準(zhǔn)×（損失率－15%）×受損面積，農(nóng)戶也會(huì)及時(shí)獲得相應(yīng)的賠償。開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，有利于創(chuàng)新支農(nóng)方式，構(gòu)建市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有效穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與供應(yīng)，有利于穩(wěn)定糧價(jià)和保證國(guó)家糧食安全。開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，創(chuàng)新政府支農(nóng)方式，通過保費(fèi)補(bǔ)貼推動(dòng)建立市場(chǎng)化的新型防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，培育農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)，讓農(nóng)民以較少的投入獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障，有利于維護(hù)農(nóng)村和諧與穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的困境

“目前，許多農(nóng)戶都在外地打工，戶主及主勞力甚至連春節(jié)也不回家，在家的多數(shù)是老人和小孩，上門收保費(fèi)，他們做不了主。”沈村鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)魏先貴說。這么好的惠農(nóng)政策在實(shí)施過程也不是一帆風(fēng)順。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收繳涉及千家萬戶，收繳時(shí)都要鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村干部一起上門，多次做工作。一方面，農(nóng)民受傳統(tǒng)“靠天吃飯”思維束縛，保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，另一方面，農(nóng)村土地分散經(jīng)營(yíng)，家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、品種單一經(jīng)濟(jì)總值不高，保險(xiǎn)額度又低，農(nóng)民自覺交納的，占的比重很�。淮褰M干部、黨員本人以身作則帶頭交的，只占一小部分；大多數(shù)還依靠鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村組干部憑著與一些農(nóng)民的感情或者是本身的人格威望，做好親朋好友思想工作而交納的。加上外出務(wù)工人員較多，找不到保費(fèi)收繳對(duì)象，有時(shí)征收成本比保費(fèi)還高。保費(fèi)收繳難度大、征收成本高，迫使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村放棄了保費(fèi)收繳。少數(shù)鄉(xiāng)村為完成任務(wù)，由鄉(xiāng)村墊付，使一些貧困鄉(xiāng)村兩級(jí)產(chǎn)生了新債務(wù)�！案鶕�(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民認(rèn)為今年我們這兒風(fēng)調(diào)雨順，不會(huì)出現(xiàn)大的旱澇災(zāi)情，繳保費(fèi)是白繳的。”楊柳鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長(zhǎng)王家明說。大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)這一農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的了解還不深，對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)的了解僅僅停留在旱澇災(zāi)的認(rèn)識(shí)層面上。有的農(nóng)戶認(rèn)為，自己的區(qū)位地理?xiàng)l件相對(duì)比較優(yōu)越，旱澇災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)不大，買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的必要性不高，所以很多農(nóng)戶的投保積極性不高。

“我們軍塘村400多畝圩田，一下雨就出現(xiàn)內(nèi)澇，好在今年雨前都參加了政策農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，我們報(bào)災(zāi)后，保險(xiǎn)公司當(dāng)天就核了災(zāi)。按規(guī)定，保險(xiǎn)公司要賠1201*0多元。”養(yǎng)賢鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)陳祥貴說。一些農(nóng)戶在知道宣州區(qū)開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，主動(dòng)上門要求投保，但這些農(nóng)戶只愿意為地勢(shì)低洼、年年受災(zāi)的部分農(nóng)田投保，由于費(fèi)率低、保費(fèi)收入少，自然風(fēng)險(xiǎn)頻繁、賠付金額多，逆向選擇問題十分突出。如養(yǎng)賢鄉(xiāng)種植面積59963.78畝，僅有8368畝投保，收繳保費(fèi)25104元，加上中、省以及市縣補(bǔ)貼100416元,總共125520元,僅僅夠軍塘村的賠付。在堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則基礎(chǔ)上，沒有任何行政推動(dòng)統(tǒng)保的情況下，不能強(qiáng)行收取，不允許用國(guó)家各項(xiàng)補(bǔ)貼資金代扣代繳。政府與保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不可能背離，不得不承保這些影響持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。對(duì)農(nóng)民來說，盡管有政府政策扶持，也不愿意按既定的保費(fèi)將相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較小的農(nóng)田進(jìn)行投保。

“我們養(yǎng)雞風(fēng)險(xiǎn)太大，一旦受災(zāi)，幾年緩不過來。如果能參加政策性保險(xiǎn)，就能解決養(yǎng)殖戶的后顧之憂，堅(jiān)定我們發(fā)展養(yǎng)雞的信心。”宣城市山蒂禽業(yè)有限公司張忠平說。根據(jù)《安徽省人民政府關(guān)于開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（皖政[201*]42號(hào)），僅僅將種植業(yè)的水稻、小麥、玉米、油菜、棉花和養(yǎng)殖的能繁母豬和奶牛納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)品種，保險(xiǎn)范圍太窄，不能滿足農(nóng)戶的需求。宣州區(qū)家禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展歷史悠久，是傳統(tǒng)養(yǎng)殖大區(qū)，養(yǎng)禽業(yè)成為宣州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，201*年底全區(qū)存欄種禽157萬套，年產(chǎn)苗禽近1億羽，年出欄商品肉禽4000多萬羽，存欄商品肉禽900多萬羽，規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)發(fā)展迅猛，已達(dá)42個(gè)，每年給農(nóng)民帶來收入6000多萬元。安徽省還沒有將家禽養(yǎng)殖業(yè)納入政策性保險(xiǎn)范圍。宣州區(qū)是全省最大的產(chǎn)煙縣（區(qū)），今年煙葉生產(chǎn)實(shí)栽面積突破4.3萬畝。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展已初成規(guī)模，戶均種植面積達(dá)到20.8畝。自然災(zāi)害及病蟲害增大了煙葉種植的風(fēng)險(xiǎn)，但煙葉也沒有納入政策性保險(xiǎn)范圍，為降低煙葉生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)煙葉生產(chǎn)抵御災(zāi)害的能力，宣州區(qū)政府不得不設(shè)立煙葉生產(chǎn)災(zāi)害保障資金。

“理賠做不好，以后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作就很難開展。暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)、旱災(zāi)、病蟲草鼠害等，對(duì)投保農(nóng)作物造成的損失，均是理賠范圍。損害程度沒有標(biāo)準(zhǔn)，損害程度難以認(rèn)定�！笔修r(nóng)保辦副主任張春平說。宣州區(qū)種植早中稻643502畝，涉及26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處。農(nóng)民一旦受到災(zāi)情報(bào)災(zāi)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司就得核災(zāi)。出現(xiàn)大面積災(zāi)情，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司工作人員短時(shí)間內(nèi)不可能一戶一戶地核實(shí)、一塊田一塊田地計(jì)算和認(rèn)定。農(nóng)作物定損和核實(shí)不得不依賴于鄉(xiāng)村干部。而鄉(xiāng)村干部一般都從農(nóng)民角度出發(fā)，往往夸大受災(zāi)面積和受災(zāi)程度，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司多賠。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一旦經(jīng)營(yíng)失敗出現(xiàn)虧損，難以維持自身經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，放棄農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作失敗。攻艱克難，為農(nóng)筑起防范網(wǎng)

“參加7月24日區(qū)政府試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)后，我感到壓力很大，及時(shí)召開黨政聯(lián)席會(huì)議，研究安排這項(xiàng)工作，保費(fèi)雖然不多，但要一家一家上門收，大家都感到有點(diǎn)為難。推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是繼取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施糧食直補(bǔ)后的又一項(xiàng)重要的支農(nóng)惠農(nóng)政策。為難歸為難，這項(xiàng)利民的好政策我們還要不折不扣地落實(shí)。7月30日，我們召開了全體鎮(zhèn)干部戰(zhàn)前動(dòng)員大會(huì)，宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)政策、意義等。通過戰(zhàn)前動(dòng)員，效果很明顯，按時(shí)完成了任務(wù)�！焙榱宙�(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長(zhǎng)鐘良勝說。洪林鎮(zhèn)有山、有圩、有湖、有水庫，典型的丘陵地勢(shì)，鎮(zhèn)內(nèi)轄10個(gè)行政村，2個(gè)社區(qū)，有農(nóng)業(yè)人口41400多人，其中有1201*多人常在外打工。該鎮(zhèn)采取鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)分片、機(jī)關(guān)干部包村、村干部包組，層層負(fù)責(zé)。戰(zhàn)前動(dòng)員大會(huì)后，各村及時(shí)召開了黨員、村民組長(zhǎng)、村民代表工作落實(shí)會(huì)，充分發(fā)揮黨員、村民組長(zhǎng)、村民代表帶頭示范作用。村民組長(zhǎng)在收繳保費(fèi)過程，講解和發(fā)《致農(nóng)民朋友一封信》等多種形式和途徑，重點(diǎn)宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要意義，講清責(zé)任和利益，使農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是花小錢、保大安的一件好事；對(duì)外出務(wù)工戶通過電話告之，動(dòng)員他們也參與。通過努力，不到半個(gè)月完成保費(fèi)114830.1元,占應(yīng)保數(shù)的85.66%。

“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是惠及農(nóng)民切身利益的實(shí)事，但搞強(qiáng)制命令是行不通的，要讓農(nóng)民真正理解、自覺接受和積極參與，嚴(yán)禁組織‘小分隊(duì)’上門強(qiáng)制收取保費(fèi)，或違背群眾意愿強(qiáng)行抵扣農(nóng)民糧食直補(bǔ)、農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼等惠農(nóng)補(bǔ)貼資金。”宣州區(qū)區(qū)長(zhǎng)張黎勇在動(dòng)員會(huì)上強(qiáng)調(diào)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作是一項(xiàng)縱伸千家萬戶、橫跨多個(gè)部門的工作，是“三農(nóng)”新政策，工作難度大，時(shí)間緊，保費(fèi)收繳任務(wù)十分繁重，困難重重。宣州區(qū)將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作繼續(xù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，定期核查各鎮(zhèn)推進(jìn)目標(biāo)完成情況，對(duì)各地工作進(jìn)度、參保比例及完成時(shí)間等方面的核查考核，并將核查情況作為考核的重要依據(jù)。建立相應(yīng)的考核激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中成績(jī)突出的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，確保今年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作按時(shí)推進(jìn)到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛召開了全體機(jī)關(guān)干部、村書記主任宣傳發(fā)動(dòng)會(huì)。鄉(xiāng)村干部走村串戶宣傳，把道理向農(nóng)民講通，把政策向農(nóng)民講明，把好處向農(nóng)民講清，引導(dǎo)和教育農(nóng)民自覺投保。洪林鎮(zhèn)、沈村鎮(zhèn)、貍橋鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎難而上，紛紛按時(shí)完成任務(wù)。僅僅在一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，水稻保費(fèi)共收繳790769.3元，完成了水稻申報(bào)面積保費(fèi)總額的75.31%，居全市之首、全省前列，為農(nóng)筑起一道風(fēng)險(xiǎn)防范網(wǎng)。

作者單位：安徽省宣城市宣州區(qū)財(cái)政局

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我省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)問題研究

省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)問題研究調(diào)研組

意義及背景：農(nóng)業(yè)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其所提供的農(nóng)產(chǎn)品不僅關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的安全問題，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)諸多產(chǎn)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品來源，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性、以家庭為單位的分散性，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，而我國(guó)的國(guó)情又決定著政府必須關(guān)注農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)業(yè)。201*-201*年，連續(xù)4年中央“一號(hào)文件”都對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提出了具體要求，特別是201*年中央一號(hào)文件提出：按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。至此，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)迎來了重大機(jī)遇，通過開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)糧食安全成為我國(guó)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。

安徽是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，是全國(guó)少數(shù)的糧食輸出省份之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占我省國(guó)民生產(chǎn)總值的14%，農(nóng)業(yè)人口占全省總?cè)丝诘?0%以上，因此，在我省開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，保護(hù)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展是我省實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要。本課題就我省開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作以來的狀況，工作難點(diǎn)及產(chǎn)生的問題探討完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施效率的對(duì)策

一、我省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施狀況

201*年8月，我省在全省范圍內(nèi)實(shí)施了能繁母豬政策性保險(xiǎn)，201*年試點(diǎn)品種擴(kuò)大到養(yǎng)殖業(yè)中的奶牛、能繁母豬；種植業(yè)中的水稻、棉花、小麥等5個(gè)品種，201*年至今，省委、省政府將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作列入省民生工程，試點(diǎn)品種在原來的基礎(chǔ)上又增加了大豆，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全省17個(gè)市，試點(diǎn)成效顯著，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍由點(diǎn)到面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，全省所有的市、縣（區(qū)）均參與了試點(diǎn)；試點(diǎn)品種涵蓋了水稻、小麥、油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母豬、奶牛，基本覆蓋了我省主要糧油作物。合肥、黃山、安慶等8個(gè)省轄市、20多個(gè)縣（市、區(qū)）還自主開展了蔬菜、茶葉、草莓、生豬、林木等特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建立。截至今年3月底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)站（點(diǎn)）已建成1102個(gè)、在建102個(gè)，設(shè)立村級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)點(diǎn)7872個(gè)，簽定協(xié)議、聘用鄉(xiāng)村協(xié)保員11673人。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建立，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作順利開展提供了組織保障。

三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系基本形成。省政府出臺(tái)《關(guān)于開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》后，省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)制訂了8個(gè)配套制度和辦法，形成了“1+8”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度框架，為試點(diǎn)工作順利開展提供了制度保障。

四是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用日益凸現(xiàn)。截至今年5月底，全省累計(jì)承保農(nóng)作物2.15億畝、牲畜648.9萬頭，為5083萬次農(nóng)戶提供632億元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障；累計(jì)賠付17.5億元，1414.8萬次農(nóng)戶從中得到了實(shí)惠。

五是農(nóng)民群眾保險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)。廣大農(nóng)民從試點(diǎn)中切切實(shí)實(shí)感受到了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶來的好處，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作贏得越來越多農(nóng)民朋友的認(rèn)同和擁護(hù)。農(nóng)民群眾特別是種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織保險(xiǎn)意識(shí)明顯增強(qiáng)，由“要我保”轉(zhuǎn)為“我要�！薄�

二、目前采取的主要做法

為有效推進(jìn)試點(diǎn)工作，將政策落實(shí)到千家萬戶農(nóng)戶家庭，省委省政府提出了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的試點(diǎn)原則，成立了以常務(wù)副省長(zhǎng)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)，在完善制度體系的同時(shí)，將試點(diǎn)工作列入省民生工程，從而形成了從組織領(lǐng)導(dǎo)、制度保障、保費(fèi)承擔(dān)、年終考核的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制，在省級(jí)模式的指導(dǎo)下，全省各試點(diǎn)地區(qū)積極響應(yīng)，采取了一些卓有成效的做法，綜合起來主要有以下幾點(diǎn)：

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全組織機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)分工主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是成立了以各級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、以宣傳、財(cái)政、農(nóng)委、水利、氣象等部門負(fù)責(zé)人為成員的市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卦?/p>

點(diǎn)工作的組織、協(xié)調(diào)、重大政策的制定和考核獎(jiǎng)懲。二是結(jié)合財(cái)政部門的綜合管理優(yōu)勢(shì)，成立了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)險(xiǎn)工作的組織推動(dòng)、政策宣傳、保費(fèi)籌集以及監(jiān)督檢查等日常工作。三是以農(nóng)業(yè)技術(shù)力量為主體，成立了從市到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)的理賠辦公室，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)重大災(zāi)情的核災(zāi)定損。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立和人員配備，為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的各項(xiàng)政策措施在我省的全面落實(shí)，為農(nóng)險(xiǎn)政策在基層穩(wěn)步實(shí)施提供了可靠的組織保證。

（二）加大政策宣傳力度，提高政策知曉度

試點(diǎn)初期，很多農(nóng)戶對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策不了解，參保意識(shí)不強(qiáng)、缺乏主動(dòng)參保的積極性，工作開展難度大。為有效推進(jìn)試點(diǎn)工作的實(shí)施，全省上下各級(jí)農(nóng)險(xiǎn)辦、服務(wù)機(jī)構(gòu)積極開展各項(xiàng)宣傳工作，一是在在電視臺(tái)、報(bào)紙、電臺(tái)、和政府信息網(wǎng)等主流媒體以版報(bào)、專欄、專題形式作了大量政策解讀、保險(xiǎn)效應(yīng)宣傳；二是結(jié)合基層實(shí)際情況開展老百姓喜聞樂見的方式宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策知識(shí)，如含山縣寄發(fā)新年賀卡、建立短信平臺(tái)、樅陽縣等地結(jié)合文化下鄉(xiāng)活動(dòng)，采取編排農(nóng)險(xiǎn)節(jié)目、潛山縣發(fā)放民生政策一封信等形式，使政策的宣傳進(jìn)一步深入和廣泛；三是加大典型事例的宣傳，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)每年的重大理賠事項(xiàng)通過制作電視宣傳片、理賠現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等形式進(jìn)行宣傳；四是保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)多渠道、全方位、長(zhǎng)時(shí)間采取發(fā)放政策宣傳折頁、宣傳畫等形式，宣傳農(nóng)業(yè)保

險(xiǎn)相關(guān)政策規(guī)定、操作程序等知識(shí)。多種渠道、多種方式的宣傳，使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施意義、政策內(nèi)容、操作辦法等逐步為社會(huì)各階層、基層政府職能部門乃至農(nóng)戶所了解和接受，使農(nóng)保政策知曉度迅速提高，營(yíng)造了良好的試點(diǎn)環(huán)境。

（三）健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、提升服務(wù)能力

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作面對(duì)的是千萬計(jì)的農(nóng)戶，工作量大、社會(huì)責(zé)任重、經(jīng)濟(jì)效益低，為保證保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合作，省政府委托省國(guó)元集團(tuán)于201*年成立了國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，經(jīng)過短短三年的發(fā)展，現(xiàn)國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司已完成了省、市、縣三級(jí)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了“三農(nóng)保險(xiǎn)服務(wù)站”，每個(gè)行政村設(shè)立了協(xié)保員，初步形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村級(jí)的完整服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確保了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在最基層每個(gè)村有專人負(fù)責(zé)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保障試點(diǎn)工作規(guī)范實(shí)施為確保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的規(guī)范有序進(jìn)行，自201*起，省農(nóng)險(xiǎn)辦連續(xù)出臺(tái)了資金管理、規(guī)范投保、核災(zāi)定損、理賠款的支付以及基層工作職責(zé)等管理辦法，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范實(shí)施提供了較為全面的制度保障，并不定期開展省級(jí)檢查，在考核辦法中也明確要求各市主動(dòng)開展監(jiān)督檢查活動(dòng)不少于兩次，根據(jù)省里的要求和實(shí)際工作需要，各試點(diǎn)縣、區(qū)也主動(dòng)展開監(jiān)督檢查活動(dòng)，同時(shí)，堅(jiān)持執(zhí)行投保、定損理賠村級(jí)公示制度，將農(nóng)保試點(diǎn)工作于群眾監(jiān)督之

下，多層次的立體監(jiān)督機(jī)制有效遏制了強(qiáng)制投保、隨意理賠、抵扣保費(fèi)等違規(guī)行為，確保了全省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作在規(guī)范中發(fā)展。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作中的難點(diǎn)和問題

由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)還是一項(xiàng)新的工作，沒有固定、成熟的運(yùn)作模式，也沒有一套完整的制度體系作保障，所有的試點(diǎn)工作都是在實(shí)踐中摸索總結(jié)，同時(shí)，試點(diǎn)工作面對(duì)的是廣大農(nóng)戶，群體龐大，農(nóng)作物生長(zhǎng)期的亢長(zhǎng)及脆弱性，保險(xiǎn)行業(yè)的規(guī)范性要求以及其在展業(yè)、承保、查勘定損、理賠等過程的復(fù)雜性，導(dǎo)致當(dāng)前試點(diǎn)工作難點(diǎn)多，對(duì)試點(diǎn)工作長(zhǎng)期發(fā)展有很大影響，如何破解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作中的難題，使其步入良性發(fā)展的軌道，是當(dāng)前迫切需要研究解決的事關(guān)全局的重大課題。

（一）試點(diǎn)工作中客觀存在的難點(diǎn)

工作難點(diǎn)以及問題主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在具體實(shí)施過程中的兩個(gè)階段：

難點(diǎn)一來自投保階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策在散戶中推動(dòng)難、保費(fèi)收取難、投機(jī)性投�？刂齐y

1、推動(dòng)難主要原因是農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，主動(dòng)投保積極性不高，導(dǎo)致市場(chǎng)杠桿作用在散戶群體中失靈，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在散戶中的推動(dòng)只能依靠政府行政力量。究其原因，一是試點(diǎn)品種的農(nóng)業(yè)收入占家庭收入

比例極低，即使沒有收成對(duì)農(nóng)民生活也無太大影響；二是多年的農(nóng)耕文化養(yǎng)成了農(nóng)民“靠天吃飯”經(jīng)營(yíng)思想，大多數(shù)農(nóng)戶缺乏風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償意識(shí)，同時(shí)，因宣傳上的不深入、不細(xì)致，使農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透，寧愿抱存僥幸心理，祈望風(fēng)調(diào)雨順保收成，甚至還有人錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府在幫助保險(xiǎn)公司賺錢。三是大多數(shù)農(nóng)戶有著豐富的耕作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些旱澇保收的地塊能做出準(zhǔn)確的判斷，主觀上就不想投保。

2、保費(fèi)收取難，按現(xiàn)行的保費(fèi)補(bǔ)貼政策，投保農(nóng)戶每畝地負(fù)擔(dān)2-3元錢保費(fèi)，但由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的分散，散戶繳納保費(fèi)主動(dòng)性不夠，在實(shí)際工作中，都需要基層工作人員逐戶上門登記投保和收取保費(fèi)，可當(dāng)下農(nóng)村農(nóng)戶居住地分散、居住地和耕地的分離，家庭主要?jiǎng)诹ν獬鰟?wù)工而找不到繳費(fèi)對(duì)象等現(xiàn)實(shí)情況很難保證保費(fèi)能隨著投保登記一次性收訖，有的要往返多次，況且按規(guī)定六個(gè)種植業(yè)試點(diǎn)品種都要一季一次收取，工作量也確實(shí)太大，于是出現(xiàn)一些村組干部在部分保費(fèi)難以收取的情況下只得代為墊付。以黃山市歙縣獅石鄉(xiāng)的水稻為例，全鄉(xiāng)水稻種植面積只有12.5畝，農(nóng)戶應(yīng)交納的保費(fèi)為37.5元，但是由于農(nóng)戶居住分散，即使農(nóng)戶愿意繳納，鄉(xiāng)干部也要跑兩天。按現(xiàn)在的農(nóng)民工工資80元/天，征收行政成本為160元。象這樣的情況在我省山區(qū)、丘陵居多的縣比比皆是。墊付保費(fèi)的后果，一是會(huì)導(dǎo)致參保對(duì)象不明、戶數(shù)不清等情況，為日后的理賠工作帶來了種種麻煩。

二是這種做法無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作負(fù)擔(dān)，難以長(zhǎng)期為繼。

3、投機(jī)性投保風(fēng)險(xiǎn)難以控制。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保時(shí)間集中，被保險(xiǎn)人數(shù)量龐大，保險(xiǎn)公司無法控制每一個(gè)被保險(xiǎn)人的投保行為，使被保險(xiǎn)人在投保時(shí)有漏洞可鉆，產(chǎn)生投機(jī)獲利心理，出現(xiàn)虛保、冒保、替保、墊保等違規(guī)投保行為。另外，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保期間，農(nóng)民往往根據(jù)上一年或本年度災(zāi)害發(fā)生情況來選擇是否參保，或有目的地投保風(fēng)險(xiǎn)較大的標(biāo)的，使危險(xiǎn)集中，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)往往持有地方保護(hù)思想，要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同意有問題的地塊投保，承辦機(jī)構(gòu)缺乏制度支撐難以拒絕，增加了承辦機(jī)構(gòu)的理賠負(fù)擔(dān)。導(dǎo)致保險(xiǎn)公司賠償金額劇增，甚至造成收不抵支，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展也無以為繼。

難點(diǎn)二是在理賠階段，查勘定損程序煩瑣，定損準(zhǔn)確難度大。一是種植業(yè)保險(xiǎn)品種定損要按不同生長(zhǎng)期確定損失，由于投保的是活性標(biāo)的，大多災(zāi)情核損過程較為繁復(fù)，即首先確定是否受災(zāi)，損失程度則要若干天以后才能確定，有的甚至要到作物成熟后才能確定，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一旦受災(zāi)，往往多地同時(shí)出現(xiàn)災(zāi)情，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)限于人員力量，保險(xiǎn)公司短時(shí)間內(nèi)無法逐戶核實(shí)災(zāi)情，只能依賴于投保人的報(bào)告，鎮(zhèn)村干部及農(nóng)技人員部登記審核，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)抽樣查勘的方式定

損，在實(shí)施過程中容易出現(xiàn)假報(bào)、錯(cuò)報(bào)、亂報(bào)、虛報(bào)、濫報(bào)等現(xiàn)象。加大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)災(zāi)后查勘定損的工作量和準(zhǔn)確度。

（二）工作層面存在問題

1、相關(guān)部門及保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的宣傳引導(dǎo)不夠深入，不夠細(xì)致，引起參保農(nóng)戶的誤解和不滿。一是目前的試點(diǎn)引導(dǎo)手段主要是通過保費(fèi)補(bǔ)貼和政策宣傳，但在目前的宣傳情況看，政策的宣傳以電視、報(bào)刊等主流媒體居多，能夠深入到鄉(xiāng)村、居民組的宣傳較少，農(nóng)戶對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的了解大都來源于投保階段基層工作人員的口頭告知，很多農(nóng)戶只知道自己花幾元錢能買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，國(guó)家為其補(bǔ)貼了多少保費(fèi)都不知道，更難理解國(guó)家花這么大力氣搞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意義所在。二是政策的宣傳，尤其是對(duì)理賠政策的宣傳不夠到位，很多農(nóng)戶對(duì)理賠的法定程序、不同生長(zhǎng)期的理賠標(biāo)準(zhǔn)不是很清楚，結(jié)果理賠款發(fā)放下來，與其期望值相距甚遠(yuǎn)，影響了其來年再次投保積極性。

2、基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的代理性質(zhì)無法保證基層服務(wù)質(zhì)量。由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面對(duì)的是千萬計(jì)的農(nóng)戶家庭，承辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)無法延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，農(nóng)保在基層的具體操作工作，如保費(fèi)收取、承保登記核實(shí)、災(zāi)情查勘報(bào)損只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農(nóng)保險(xiǎn)服務(wù)站”、村級(jí)協(xié)保員、村民組組長(zhǎng)等代理完成，由于這些代理人員都不是公司正式員工，同時(shí)又承擔(dān)著其他大量的農(nóng)村工作，加上報(bào)酬低等客觀原因，基層服

務(wù)網(wǎng)點(diǎn)及代理人員只能以應(yīng)付的態(tài)度對(duì)待農(nóng)保工作，保單填寫不規(guī)范、信息不完整，核災(zāi)定損不合理，投保理賠檔案管理等基礎(chǔ)性工作無法保證完善，達(dá)不到規(guī)范要求。

（三）制度設(shè)定方面存在的不足

1、部分品種保險(xiǎn)金額設(shè)定與實(shí)際投入成本有差距，影響參保積極性，導(dǎo)致承保工作推動(dòng)難。我省各試點(diǎn)品種的保險(xiǎn)金額是按標(biāo)的的生長(zhǎng)物化成本來核定的，如水稻保險(xiǎn)金額為300元/畝但在實(shí)際生產(chǎn)中，水稻因田間管理相對(duì)復(fù)雜，其物化成本遠(yuǎn)不止300元/畝，而最高賠付金額不足以彌補(bǔ)農(nóng)戶投入的種子、化肥、農(nóng)藥等物化成本，難以全部化解農(nóng)戶的種植風(fēng)險(xiǎn)。從調(diào)研的幾個(gè)市看，水稻的種植成本已達(dá)到500元/畝，如果是大面積播種的話，每畝成本還要加上土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，高達(dá)600-700元/畝，遠(yuǎn)不能保證成本補(bǔ)償，從而影響了大多數(shù)農(nóng)戶的參保積極性。如果不能及時(shí)調(diào)整保額，適應(yīng)農(nóng)戶需求，這項(xiàng)政策對(duì)農(nóng)民而言將失去應(yīng)有的吸引力。

201*-201*年主要農(nóng)作物物化成本統(tǒng)計(jì)表（不含流轉(zhuǎn)費(fèi)）單位：元/畝年度201*年201*年201*年棉花379.2381.5438.6小麥171.7250.3272.9油菜127.1249.5260.2早稻227.4545501一季稻3804704752、設(shè)起賠點(diǎn)及絕對(duì)免賠率，不利于維護(hù)農(nóng)民利益。由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠條款復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)不易把握，災(zāi)害損失難以準(zhǔn)確衡量，特別是損失率30%的理賠起點(diǎn)很難把握，

農(nóng)民反映強(qiáng)烈。基層干部及農(nóng)民對(duì)損失率80%以下的設(shè)15%絕對(duì)免賠率，都認(rèn)為不合理。車險(xiǎn)中設(shè)免賠率，是與駕駛?cè)怂��?fù)的責(zé)任掛鉤的。農(nóng)民除了可以對(duì)蟲災(zāi)進(jìn)行施藥預(yù)防外，對(duì)于其他災(zāi)害農(nóng)民是無法承擔(dān)責(zé)任的，農(nóng)民不理解，難接受。

3、理賠計(jì)算公式不合理�！栋不帐≌�策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠管理暫行辦法》第二十一條規(guī)定：賠償金額=各生長(zhǎng)期保險(xiǎn)金額×(損失率-15%)（簡(jiǎn)稱方法一）。如公式改為：賠償金額=各生成期保險(xiǎn)金額×損失率×(1-15%)（簡(jiǎn)稱方法二），則每畝可增加賠款約10-30元。若十畝、百畝乃至上千畝的，對(duì)投保農(nóng)戶因?yàn)?zāi)損失的補(bǔ)償將更加可觀。

以1畝水稻為例兩種方法差異受災(zāi)方法一程度孕穗期四成240＊（40%-15%）＝60元成熟期四成300＊（40%-15%）＝75元240＊（60%-15%）＝108孕穗期六成元300＊（60%-15%）＝135成熟期六成元生長(zhǎng)期方法二差額240＊40%＊（1-15%）＝81.6元21.6元300＊40%＊（1－15%）＝102元27元240＊60%＊（1-15%）＝122.4元14.4元300＊60%＊（1－15%）＝153元18元

4、農(nóng)作物損失率計(jì)算依據(jù)不確定。如計(jì)算油菜損失率，必然要將實(shí)際產(chǎn)量與常產(chǎn)進(jìn)行對(duì)比。但是，常產(chǎn)是以當(dāng)年平均產(chǎn)量還是以統(tǒng)計(jì)年報(bào)產(chǎn)量作依據(jù)？是用3年平均數(shù)還是5年平均數(shù)？由于保險(xiǎn)條款及省里文件均無相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致地

方與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在確定損失率時(shí)都從各自立場(chǎng)出發(fā)，無所適從。

5、參保品種的一刀切不切合實(shí)際。試點(diǎn)品種中的水稻、大豆等作物在我省的一些山區(qū)縣種植非常少，但由于是硬性規(guī)定，使這些品種的保險(xiǎn)在少數(shù)地區(qū)雖無實(shí)際意義，但又不得不施行的尷尬局面。導(dǎo)致承辦機(jī)構(gòu)做了同樣的工作，卻難以收到同樣的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，使政策的推行，承辦機(jī)構(gòu)的生存都難以為繼。

（四）保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的困局影響試點(diǎn)工作開展承辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任與企業(yè)收入的提取不成正比，制約了公司的穩(wěn)定和發(fā)展，從而影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)保護(hù)性措施，其實(shí)施的好壞最終要看賠付效果，可以說，這項(xiàng)工作的社會(huì)效益要大于經(jīng)濟(jì)效益，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承辦機(jī)構(gòu)既要顧及社會(huì)效益的最大化，又要顧及公司的積累與發(fā)展，但由于政策限定，承辦機(jī)構(gòu)從事這項(xiàng)工作所能提取的經(jīng)營(yíng)性收入只能按保費(fèi)收入的15%提取，這個(gè)比例在這個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)當(dāng)中都是偏低的，況且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的工作成本遠(yuǎn)大于其他商業(yè)保險(xiǎn)，承擔(dān)我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)任務(wù)的國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司又是成立不久的企業(yè)，公司尚處于發(fā)展初期，公司經(jīng)營(yíng)性收入的不足無法保證服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的健全完善、工作車輛、設(shè)備的配以及員工隊(duì)伍的建設(shè)與培訓(xùn)等工作的資金投入，

對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展帶來農(nóng)險(xiǎn)人手不足，服務(wù)質(zhì)量不高、核災(zāi)理賠不及時(shí)等負(fù)面影響。

擺出問題，找出產(chǎn)生問題的原因，提出解決問題的辦法以促進(jìn)我省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展，是本次調(diào)研活動(dòng)的最終目的，根據(jù)上述工作難點(diǎn)和問題，本調(diào)研組對(duì)下一步推進(jìn)和完善我省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作提出以下建議：

一、針對(duì)試點(diǎn)工作中的難點(diǎn)，輔之以相關(guān)措施，徹底解決試點(diǎn)難題

1、加大農(nóng)村土地綜合治理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作。從這幾年的實(shí)踐情況看，農(nóng)村的種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)組織風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)較強(qiáng)，參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)積極性較高，真正難以推動(dòng)的是大多數(shù)、小面積，以家庭為單位的經(jīng)營(yíng)散戶，他們生產(chǎn)的目的也僅僅是滿足自身生活需要，即便受災(zāi)損失也不大，買不買保險(xiǎn)無所謂，這種狀況在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。建議由省、市、縣共同承擔(dān)治理資金，對(duì)農(nóng)村散落在五保戶、孤寡老人家庭、留守家庭等戶均不足3畝的零散耕地、拋荒地，結(jié)合其它低洼、低產(chǎn)地的改造，進(jìn)行換整合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地趨向成片集中，向社會(huì)公開招聘承租經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到徹底解決投保難、保費(fèi)收

取難等難題，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)作的初衷。

2、將參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)戶小額金融信貸有機(jī)結(jié)合，提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。農(nóng)戶作為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)除了基本的種植以外，往往還有其他如畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖、苗木花卉種植等，農(nóng)村小額金融市場(chǎng)需求旺盛，如能將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村小額金融信貸結(jié)合，憑借達(dá)到一定數(shù)量及保險(xiǎn)金額的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單就能貸款，不僅能提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，也能促進(jìn)農(nóng)村金融的長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變也有一定的促進(jìn)作用，實(shí)是一舉多得、值得嘗試的好辦法。

二、以強(qiáng)化宣傳、服務(wù)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步提高引導(dǎo)效應(yīng)提高廣大農(nóng)民和種養(yǎng)大戶對(duì)農(nóng)保政策的知曉度和認(rèn)知度，充分調(diào)動(dòng)他們主動(dòng)投保的積極性，對(duì)鞏固政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作成果至關(guān)重要。一要加強(qiáng)宣傳力度，拓寬宣傳渠道，創(chuàng)新宣傳方式，充分發(fā)揮宣傳引導(dǎo)作用。對(duì)農(nóng)保政策的宣傳工作除了在主流媒體上繼續(xù)加大宣傳力度以外，各級(jí)農(nóng)險(xiǎn)辦要充分發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已建的基層網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，支持、配合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)深入鄉(xiāng)村、農(nóng)戶，采取張貼標(biāo)語、發(fā)放宣傳折頁、印制墻體廣告、制作農(nóng)用車車載流動(dòng)廣告、免費(fèi)提供農(nóng)村廣播等讓農(nóng)戶顯而易見的宣傳形式，擴(kuò)大政策宣傳的覆蓋面。二要充實(shí)宣傳內(nèi)容，加強(qiáng)政策細(xì)節(jié)的宣傳。在開展的各項(xiàng)宣傳工作中，要加大對(duì)農(nóng)保政策中的投保條件、核災(zāi)定損的規(guī)范程

序、理賠金額的計(jì)算等政策細(xì)節(jié)上的宣傳，以減少和消除農(nóng)戶對(duì)政策的誤解。三要強(qiáng)化服務(wù)觀念，以服務(wù)帶動(dòng)工作的開展。各級(jí)農(nóng)險(xiǎn)辦要密切與農(nóng)委、水利、氣象等成員單位之間的聯(lián)系，通過為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供重大氣候變化服務(wù)、傳授核災(zāi)定損知識(shí)技能、指導(dǎo)病蟲災(zāi)害防治等服務(wù)性工作，進(jìn)一步營(yíng)造試點(diǎn)環(huán)境，推動(dòng)試點(diǎn)工作開展。

三、完善相關(guān)的政策法規(guī)體系，提供推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律支持。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，不僅需要良好的市場(chǎng)運(yùn)作環(huán)境，更需要有一個(gè)良好的法律制度環(huán)境，在我國(guó)，目前還沒有一部全國(guó)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則，更沒有一部完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，我國(guó)現(xiàn)行的《保險(xiǎn)法》是不能覆蓋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的；由于國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)不完善，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持存在隨意性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既無約束機(jī)制，也無激勵(lì)機(jī)制，建議從國(guó)家層面、至少是省級(jí)層面出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作在地方政府工作中地位和性質(zhì)，地方政府工作職責(zé)、保費(fèi)補(bǔ)貼籌集渠道及方式。對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)原則、保險(xiǎn)責(zé)任、經(jīng)營(yíng)模式、運(yùn)行方式、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的提留、服務(wù)流程、資金管理等，作出明確的規(guī)定。從而在法律層面上固化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體和政府部門、受益主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。

四、加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，取消地方財(cái)政保費(fèi)資金補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，提高地方尤其是農(nóng)業(yè)大縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)是個(gè)低收益、高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，為保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，作為農(nóng)業(yè)大省既要承擔(dān)糧食輸出的社會(huì)責(zé)任，又要為保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承擔(dān)大量保費(fèi)補(bǔ)貼資金，長(zhǎng)此以往，就會(huì)導(dǎo)引地方會(huì)放棄農(nóng)業(yè)，改變耕地用途，選擇發(fā)展高盈利產(chǎn)業(yè)，從這個(gè)角度看，積極爭(zhēng)取中央政策支持，加大東部地區(qū)財(cái)政資金向中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)輸出省份的轉(zhuǎn)移，減輕中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大市、農(nóng)業(yè)大縣實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)才是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長(zhǎng)久持續(xù)之計(jì)。

五、實(shí)行法定保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)、規(guī)定品種與自選品種相結(jié)合的參保政策。根據(jù)政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)有關(guān)國(guó)計(jì)民生的糧食和主要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)以及大面積的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行法定強(qiáng)制保險(xiǎn)，其他產(chǎn)品及零星散戶的生產(chǎn)實(shí)行自愿保險(xiǎn)。同時(shí)針對(duì)全省受地形、地貌的影響，在規(guī)定試點(diǎn)品種面積少于一定量的情況下，可以選擇一至二項(xiàng)，在當(dāng)?shù)赜信e足輕重分量的農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行試點(diǎn)。

六、提高承辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用提取比例或給予經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼。為促進(jìn)承辦機(jī)構(gòu)完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定農(nóng)保隊(duì)伍，提高服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)提高承辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用提取比例或給予經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，以保證承辦機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的投入，尤其是在試點(diǎn)初

期為完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)所需的投入，提高員工待遇，達(dá)到留住人才，提高服務(wù)水平的目的。

七、調(diào)整完善農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)相關(guān)制度

一是及時(shí)了解農(nóng)民生產(chǎn)生活中面臨的保障需求，把保險(xiǎn)的功能與農(nóng)戶的投保需求有機(jī)結(jié)合起來，調(diào)整完善試點(diǎn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品和保險(xiǎn)金額，針對(duì)不同的地區(qū)開發(fā)相宜的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，并對(duì)各保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)金額根據(jù)市場(chǎng)水平作相應(yīng)調(diào)整，切實(shí)發(fā)揮保險(xiǎn)對(duì)受災(zāi)品種的成本補(bǔ)償作用。二是取消絕對(duì)免賠率，消除不公平的霸王條款。三是從制度上規(guī)定核災(zāi)定損理賠程序，杜絕核損理賠隨意化。

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