財政支農(nóng)資金整合

財政支農(nóng)資金整合：實踐與展望

陳少強（導師許毅，吉林財政局預算科掛職，廣東佛山財科所第十個基地調(diào)研）一、前言：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化---未能講的原因

1、土地制度政府不敢改動，2、企業(yè)以此為借口要補貼二、選擇此課題原因

財政與農(nóng)業(yè)密不可分，財政支農(nóng)必談農(nóng)業(yè)問題：三農(nóng)

擴大消費：農(nóng)民工的消費市場拉動意義重大。生產(chǎn)效率低、（草鞋與皮鞋理論，脫離農(nóng)村思想）、

在其位的人不了解情況。不經(jīng)過深入調(diào)研時無法了解問題實質(zhì)的，例如，物價變動但是公務員不知，房租制定者對人均能力了解不清。所以，對于農(nóng)業(yè)，我們應該深入調(diào)研，才能更加了解，有利于該專題的研究�，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)有了很大發(fā)展，我們應該加大重視其成就和問題。三、提要概述

為什么對財政支農(nóng)資金整合整合的基本情況

國外財政支農(nóng)資金整合的做法與啟示國內(nèi)的做法和啟示

十二五財政支農(nóng)資金整合的思考四、主要部分（一）概述

1、財政支農(nóng)的三種口徑

題外話：我們所里、財政部（預算司、農(nóng)業(yè)司、中改辦）都有專門針對農(nóng)業(yè)的部門，但是可能出現(xiàn)項目交叉或遺漏。小口徑：農(nóng)林水與狹義的支農(nóng)

中口徑：基本建設支出。支援農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦，支援不發(fā)達地區(qū)支出、農(nóng)業(yè)稅債減免農(nóng)產(chǎn)品補貼（中央一號文主題不斷改變，產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)支出，水力，今年年初的文件主題為農(nóng)業(yè)科技）

大口徑：中口徑基礎上的財政通過其他渠道對農(nóng)業(yè)的補助，財政補貼優(yōu)惠農(nóng)業(yè)資料，對進出口糧食的補貼。

存在問題：支出過度，以至于國際貿(mào)易中被扣以反傾銷的帽子，例如新能源中太陽能，光發(fā)電補貼過多，被認為在傾銷。對于農(nóng)業(yè)來說，農(nóng)村的新能源，如太陽能熱水器。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村存在熱水器安了沒有用，并且國家的補貼進入了生產(chǎn)商手中，沒有給用戶，也就是說，國家財政在使用方面存在沒有到位，浪費的情況。2、財政支農(nóng)的對象

對象：農(nóng)牧區(qū)的集體經(jīng)濟組織，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)牧業(yè)戶個體，股份合作社經(jīng)濟，集體與個人。

提出問題：對“財政支農(nóng)”的理解。老師理解：有中國特色，但是概念本身存在問題。問題在于支農(nóng)反應了城鄉(xiāng)二元結構，但是有明顯的歧視性色彩。對民生概念與支農(nóng)概念要加強理解。支持的背后反映了淡化政府責任，僅僅是支持，意味著可以支持可以不支持，是道義上的責任強化了城鄉(xiāng)二元結構。及政府責任在根本上沒有關注農(nóng)業(yè)。淡化責任使得政府之間相互推卸責任有了理由。3、財政支農(nóng)資金整合

對支農(nóng)資金整合的理解：狹義：對分散在各部門各單位內(nèi)部的專門用于支持三農(nóng)清理合

并，管理，統(tǒng)籌安排進行管理，中義：對現(xiàn)行支農(nóng)體制政策調(diào)整。

廣義：不僅僅財政資金，包括社會的、信貸資金的整合。（二）為什么對財政支農(nóng)資金進行整合

1、總量小，區(qū)域配置不均衡。用于三農(nóng)支出明顯增加，但是比重較低。為了保證增加，采取了很多措施，；例如農(nóng)業(yè)法規(guī)定，。。。。并未得到很好的執(zhí)行。

客觀上，一號文件被利益集團所利用。如去年的水力是主題，水力部門得到了很多好處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多公務員借此得到位置。

2、財政支農(nóng)渠道多，項目雜，投入分散和管理混亂

（1）支農(nóng)渠道多。關注過多，以至于渠道多，同時也出現(xiàn)無序。。。。。例如到收入分配不均，問題在于涉及部門多（十幾個部委），關注多，以至于意見很難達成一致。農(nóng)業(yè)也如此（此處見表），發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、水利部、中國氣象局、科技部、國務院扶貧辦、國防辦、國土資源部、全國供銷總社中棉公司，國家糧食局中糧儲公司。十六個單位支農(nóng)，渠道多，的表現(xiàn)。舉例：黑龍江賓縣某年上級撥付的農(nóng)業(yè)資金，十幾項，最小的一項10000元，多頭投放，導致財政投資無法投到急需的地方，

(2)支農(nóng)項目復雜。交叉重復，相互脫節(jié)。財政資金十多項，包括基礎建設，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，財政扶貧資金，水力建設，農(nóng)村建設支出，農(nóng)業(yè)稅災減免等。部門間分割導致信息溝通不足，投入交叉。

（3）支農(nóng)投入散。投入重點不突出。流通消費保險價格等都投一點，但是不多，點多面廣。項目與資金契合不足。

（4）資金管理亂。被擠占挪用貪污，擠占現(xiàn)象存在。標準不清，隨意性較強，支農(nóng)使用呈倒金字塔，重復申報，資金沉淀現(xiàn)象嚴重，削弱資金支農(nóng)效率。專項資金挪用都有。舉例：保工資保運轉，累計擠占六千萬。管理部門職能交叉。（word）

支農(nóng)資金管理亂：審計署案例word、真假培訓（違規(guī)套取國家資金的現(xiàn)象）、

財政支農(nóng)中的財務犯罪特點：（1）濫用職權。未按照規(guī)定的程序標準，利用個人職務。（2）弄虛作假。財政資金是根據(jù)項目實施進度根據(jù)票據(jù)報賬。（3）內(nèi)外勾結。（4）權錢交易。原因分析:第一選擇項目實施單位隨意。第二國庫資金不規(guī)范。第三驗收實施不嚴格。第四監(jiān)管不到位。江西鄱陽縣案例：201*年2月11日，縣財政局黨委副書記貪污逃亡加拿大。201*-201*，幾人勾結，委派公章，私自開轉賬支票，騙取信用資金94000000。套取專項資金方式：利用財政監(jiān)管漏洞。七道程序:用款單位提出申請，業(yè)務科室提出意見，預算科進行核實，分管領導審核簽字，局長批準，業(yè)務科室開具支票，加蓋公章和經(jīng)手人責任人私章后支票到銀行指定賬戶劃撥。李某套取資金時前幾個環(huán)節(jié)省略，業(yè)務科室開支票，加蓋公章和經(jīng)手責任人私章都是自己人。第一步，私刻公章與單位公章在代理銀行留的印件是一致的，真私章在自己手中保管。第二步，銀行也參與。銀行在其中的作用。銀行到了月底時候，銀行與財政對賬。財政局支付的與銀行實際支付要核對。財政局把款撥給銀行，銀行外撥，可能出現(xiàn)兩個對不上的情況。中央財政專項資金是一般部門不敢問津的。財政局推脫責任，因為每個月底與銀行賬是對上的，所以財政局的錢還在，是銀行把錢弄丟的。信用聯(lián)社的主任認為，家賊難防，李某轉的資金是財政局的專戶，信用聯(lián)社只是保管作用，故推脫責任。（5）部門利益協(xié)調(diào)難。（6）支農(nóng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。3、財政支農(nóng)資金閑置，浪費現(xiàn)象比較普遍。（1）資金閑置，沒有及時撥付。為了防范風險，使得短期支農(nóng)資金閑置。（2）資金浪費。投資建設管理使用四位一體管理，行政管理直接進入工程項目實施，直接導致腐敗。項目之間交叉，責權不明確，部門管理不協(xié)調(diào)，造成資源極大浪費。投資不科學，項目立項形象工程，有的工程半途而廢造成資金極度浪費。（3）重復投資造成資金浪費，也就是重復建設。部門在支農(nóng)資金使用方向以及項目布局在不同程度存在著交叉安排、重復、浪費等現(xiàn)象。（4）序列農(nóng)業(yè)支出搞“空轉”。有的地方本地財政水平低，虛增農(nóng)業(yè)支出，以應付檢查。騙取資金，實際把取得的資金用于別處。（5）支農(nóng)投資運行成本高，支農(nóng)政策效應難以發(fā)揮。財政支農(nóng)的運行過程和中間環(huán)節(jié)多，運行成本高。立項，申報批審驗收實施，環(huán)節(jié)多，弱化財政支農(nóng)政策實效。4、財政支農(nóng)越位，缺位，錯位現(xiàn)象并存，監(jiān)管難度大。（1)越位。職責與國際慣例不一致，職責不明確出現(xiàn)越位現(xiàn)象。（2）缺位。事業(yè)單位在職能上偏離服務三農(nóng)的方向和軌道。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系與農(nóng)民合作社組織沒有掛鉤。農(nóng)村服務滯后。例如山東白菜問題，暴露出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)中，服務監(jiān)督?jīng)]有跟上。如何實施有效監(jiān)督是財政服務的對象。（3）錯位。財政支農(nóng)補貼半數(shù)以上用于流通環(huán)節(jié)，支農(nóng)資金流失。（4）監(jiān)管難度加大。第一監(jiān)督檢查收部門分割影響無法做到全程跟蹤。第二主管部門多，投資渠道管，不利于監(jiān)管資金。第三脫離預算監(jiān)督，形成制度真空。例如績效評價，資金的使用效果。5、在支農(nóng)資金建設中存在財政資金與信貸資金不協(xié)調(diào)。（1）目標差異。財政資金是無償投入，信貸資金是有償?shù)�，兩者目標不一樣，如何進行協(xié)調(diào)。（2）體制運行不暢。財政支農(nóng)形成多部門管理，多渠道支付，分級負擔的體制。導致地方可用財政資金較少，財政資金不能及時到位。而農(nóng)村實行的垂直管理體系無法與之相銜接。（3）資金管理上協(xié)調(diào)不暢。（三）財政支農(nóng)資金整合的基本情況1、財政支農(nóng)資金整合的發(fā)展歷程：（1）出臺了通知意見。各地紛紛開展試點實踐。（2）編制規(guī)劃作為指南。發(fā)改委編制政府支農(nóng)投資指南。（3）支農(nóng)資金進行整合的試點階段。財政部發(fā)改委都試點。（4）完善機制大規(guī)模實施。07年財

政部發(fā)起整理年制度，08年進一步完善整合。（5）深化和創(chuàng)新階段財政支農(nóng)整合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2、財政支農(nóng)資金整合的成績：形成共識，促進三農(nóng)的發(fā)展，促進財政資金職能轉變和機制創(chuàng)新，探索了支農(nóng)整合的經(jīng)驗，推動觀點轉變。3、財政支農(nóng)資金整合的問題：（1）思想認識難統(tǒng)一，整合難度大。問題在于誰整合誰，農(nóng)村不愿意整合，文化事業(yè)、科教文衛(wèi)也不愿意整合。整合的社會力量怎么動員，整合主要在縣級進行，下面整合上面沒有整合。縣城調(diào)節(jié)職能有限。下面上報的上面部門隨意更替。（2）項目確定和資金整合難一致。一方面擔心資金不能如期到位，形成整合資金缺口；另一方面擔心項目不能立項，導致整個資金懸空。（3）部門職責難落實，協(xié)調(diào)配合難。項目資料難收集，基層財政部門報送的有關項目不切實不完整，導致信息溝通嚴重滯后。（4）違規(guī)行為難以查處，配套措施難跟上，深度整合有待突破。（6）農(nóng)民參與性與話語權缺失，農(nóng)民未參與到項目當中。支農(nóng)資金只是安排給一部分區(qū)域的農(nóng)戶，一部分農(nóng)民不知道政府政策，導致信息不對稱，農(nóng)民參與性話語權不夠。（7）缺乏相應法規(guī)。職能部門分散和支農(nóng)資金整合存在矛盾，部門之間利益沖突嚴重。國家部委地方資金配套難。（8）極端問題。第一過分強調(diào)財政機關和協(xié)調(diào)部門的職能。第二過分強調(diào)資金整合的完整性，不是都整合，所以邊界劃分上出現(xiàn)問題。第三在推動整合過程中，過分依賴領導的權威，而忽視了各種體制機制的創(chuàng)新。（四）國外財政支農(nóng)資金整合的做法

美國聯(lián)邦政府通過把專項補助變?yōu)闄C動性補助來提高整合資金的使用效率，推行績效預算的改革過程中逐步認識到專項補助過于嚴格過于分散對地方是不利的。績效預算代表了政府治理的全新理念，其基本含義是將績效水平與具體的預算額度聯(lián)系起來，績效預算的核心是預算質(zhì)量。把重點從投入轉為產(chǎn)出與結果上。

美國在推行績效預算時發(fā)現(xiàn)績效補貼分散，管的死。所以他們提出改革，改革思路是實行自上而下的改革，但是后來認為撥款制度改革受到利益集團阻礙以及地方政府需要不同無法推行，故采用自下而上改革。把一部分專項使用權交給地方州和政府。

堅持專項補助放權與原有撥款目標并舉的原則。地方政府執(zhí)行機構如果認為有合并必要性，可以向上級政府相關授權機構發(fā)出合并通告，相關授權機構在審核通過后可以由執(zhí)行機構合并管理各類專項。

美國的做法是設立內(nèi)閣理事會協(xié)調(diào)州政府合并的要求，上級政府的授權機構主要是聯(lián)邦政府內(nèi)閣級理事會。理事會由各部門首腦組成，有聯(lián)合辦公的作用。該理事會收集自上而下合并的要求，從整體上提升聯(lián)邦服務的質(zhì)量，同時制定聯(lián)邦政府的績效要求和詳細目標，要求舉行聽證會。

美國農(nóng)業(yè)財政開支主要用于農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護農(nóng)業(yè)的補償。美國新農(nóng)業(yè)法支持的范圍包括商品的補貼，土壤保護，貿(mào)易和科研，森林和造林管理等十個方面。重點是通過對主要農(nóng)產(chǎn)品實行三層保護，實行多項環(huán)境和資源保護計劃，增加國內(nèi)實物援助，開發(fā)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品等等。

農(nóng)業(yè)投資資金主體主要來源于聯(lián)邦政府，三級政府中聯(lián)邦政府是美國對農(nóng)業(yè)投資的主體，占據(jù)主導地位，美國幾乎所有補貼以及跨地域跨區(qū)域的環(huán)保項目都有聯(lián)邦政府承擔。整合的流程是，各州有權要求合并相關聯(lián)合的整合資金項目，可以向項目主管的聯(lián)邦機構提出要求，請求放權，請求審核后合并和下放權利，美國財政支農(nóng)的特點是，第一以結果為導向，推進支農(nóng)整合改革。第二放權

與績效要求并重。在放權時注重放權的結。第三通過大部制推進支農(nóng)改革，有利于支農(nóng)資金整合。第四支持政策項目化、項目管理法制化。美國農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)業(yè)部與其他部關系由法律安排。到目前為止美國先后制定了32部與農(nóng)業(yè)相關的法律，對農(nóng)業(yè)及內(nèi)部機構的設置等進行了相關的立法。第五注重財政政策和金融政策的配合。財政政策和金融政策在農(nóng)業(yè)領域緊密配合，主要體現(xiàn)在美國完善政策性農(nóng)業(yè)金融體系。美國政策性農(nóng)業(yè)金融體系主要由互助性質(zhì)農(nóng)業(yè)信貸銀行（例如聯(lián)邦土地銀行，聯(lián)邦信貸政策性銀行）和政府農(nóng)業(yè)信貸機構組成。特點是，第一政府出資逐步變?yōu)槊裼�。第二資本主要用于投資扶貧，注重機會均等。第三積極參與進入市場。

日本重視農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，財政支農(nóng)瞄準重點，稅收政策有利于整合。通過債務擔保的形式吸收各銀行的資金投入農(nóng)業(yè)。

法國農(nóng)村財政支農(nóng)的經(jīng)驗，以農(nóng)業(yè)互助合作方式為載體進行整合，對土地集中和農(nóng)業(yè)合作提供財政支持。政府對農(nóng)村合作互助給予支持，以貸款為主。國外財政支農(nóng)整合的啟示，支農(nóng)資金重點突出，創(chuàng)新整合的方式，協(xié)商機制、績效考評以及政府法制化機制化。

國內(nèi)財政支農(nóng)整合的經(jīng)驗，新農(nóng)村建設，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，扶貧項目，部門整合，以項目產(chǎn)業(yè)為載體，以部門為載體以及以產(chǎn)業(yè)為載體。

財政支農(nóng)整合的動向是要目標明確，財權事權和財力的分配。財政支農(nóng)整合的難點是財政與金融如何協(xié)調(diào)配合，財政支農(nóng)資金與農(nóng)村體制發(fā)展改革之間的關系。

擴展閱讀：推進財政支農(nóng)資金整合工作

推進財政支農(nóng)資金整合工作更好地發(fā)揮財政支農(nóng)資金的使用效益

農(nóng)業(yè)處

推進財政支農(nóng)資金整合工作，是新形勢下加強支農(nóng)資金管理，提高支農(nóng)資金使用效率的一項重大舉措，對合理配公共財政資源、轉變和履行政府職能、提高資金使用效益、集中力量支持新農(nóng)村建設具有重要意義。

財政支農(nóng)資金的整合工作，要堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和“一圈兩翼”戰(zhàn)略的總體部署，以建設社會主義新農(nóng)村為契機，以做大做強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)民增收致富為目標，通過資金整合支持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成管理科學、使用高效的新機制。要堅持以區(qū)縣為試點，以區(qū)縣發(fā)展規(guī)劃為引領，以市、區(qū)縣兩級安排的支農(nóng)資金為整合對象，按照整合的原則和要求，將各類支農(nóng)資金打捆用于重點產(chǎn)業(yè)和重點項目，逐步建立類別分明、渠道暢通、互不干涉、形成合力的良性互動機制，積極尋求支農(nóng)資金整合的有效途徑。

一、實施財政支農(nóng)資金整合作用

目前，財政支農(nóng)資金使用存在著許多問題：財政支農(nóng)資金管理多頭，部門分割嚴重，難以形成合力和發(fā)揮資金整體效益；財政支農(nóng)資金項目申報、立項管理不規(guī)范，資金分配不透明；財政支農(nóng)資金的使用缺乏有效監(jiān)督機制；地方政府的農(nóng)業(yè)整體規(guī)劃和發(fā)展思路難以實施。這些問題不利于對支農(nóng)資金管理，不利于提高支農(nóng)資金使用效益，不利于切實解決“三農(nóng)”問題，甚至在一定程度上會影響社會主義新農(nóng)村建設。因此需要整合各部門、各渠道安排的財政支農(nóng)資金，統(tǒng)籌管理。支農(nóng)資金整合有利于公共財政資金的投向，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用；把各種渠道和各部門管理的財政支農(nóng)資金適當集中起來，有利于圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展主題，突出政府集中力量，支持重點，發(fā)揮財政資金的導向作用；對原來資金投入形式形成的部門分割，目標分散，資金分流等突出問題，通過整合資金，有利于盤活資金現(xiàn)在存量，有利于增加資金投入，發(fā)揮財政資金的主導作用。

二、淮陰區(qū)財政支農(nóng)資金整合基本情況

財政支農(nóng)資金整合是財政管理體制的一項重要改革，目的是通過資金整合，發(fā)揮優(yōu)勢、形成合力、提高財政資金使用效率，全面促進社會主義新農(nóng)村建設。因此，要做好財政支農(nóng)資金整合改革工作，我們必須深入實地調(diào)研，及時總結經(jīng)驗，為進一步完善省級財政支農(nóng)資金整合優(yōu)化工作提供參考和建議。我們選取淮陰區(qū)的財政支農(nóng)資金整合項目試點為研究對象�；搓巺^(qū)于201*年被省財政列為財政支農(nóng)資金整合優(yōu)化改革試點縣。通過三年的實踐，從縣情實際出發(fā)，積極探索財政支農(nóng)資金整合的新思路、新機制，深入推進了財政支農(nóng)資金在整合工作。具體情況如下：

1、建立組織機構，責任明確。

201*年5月，省改革試點工作會議結束后，區(qū)委、區(qū)政府及時成立了試點工作領導小組，區(qū)長任組長，分管農(nóng)業(yè)的副書記、副區(qū)長任副組長，各相關部門主要負責同志為成員，試點工作領導小組下設辦公室，財政局長任辦公室主任，具體負責財政支農(nóng)資金整合優(yōu)化項目的匯總申報、組織實施、業(yè)務指導和監(jiān)督檢查工作。各項目主管部門相應成了領導班子和工作機構，并明確其主要負責人為第一責任人，分管責任人為直接責任人，明確責任制。由區(qū)分管農(nóng)業(yè)的領導牽頭，經(jīng)常召開項目觀摩會，推動項目建設進程，領導小組辦公室經(jīng)常組織人員對項目實施情況進行督促檢查，并將督查結果進行通報，形成層層抓落實，合力推進項目建設的良好氛圍。2、科學規(guī)劃，項目庫管理

一是編制財政支農(nóng)規(guī)劃。圍繞全區(qū)“十一五”農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，本著“科學規(guī)劃、集中投入、連片開發(fā)、突出重點、兼顧一般”的指導思想，組織各有關部門近30名農(nóng)業(yè)、水利等行業(yè)技術骨干，按照“自上而下、兩上兩下”的工作方法，科學編制了201*年至201*年三年財政支農(nóng)規(guī)劃。二是建設項目庫。在不改變資金使用性質(zhì)的前提下，為將各口子的支農(nóng)資金集中投放，形成規(guī)模效應，組織編制支農(nóng)資金整合項目規(guī)劃，先后完成了新洲鎮(zhèn)黃林堰、保河堤鎮(zhèn)中南、靈泉鄉(xiāng)漢泗、棠華鄉(xiāng)新華4個項目區(qū)的規(guī)劃和建設項目庫編制。確定整合項目做到“四個圍繞”，解決“三個難題”，實施“三個優(yōu)先”�！八膫�圍繞”是：基礎設施類項目圍繞農(nóng)村危橋、泵站改造；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類項目圍繞扶持主導產(chǎn)業(yè)；生態(tài)環(huán)境建設類項目圍繞“一池三改”戶用沼氣；其他類項目圍繞農(nóng)村勞動力轉移培訓�！叭齻�難題”和“三個優(yōu)先”是：突出解決農(nóng)民行路難，優(yōu)先實施農(nóng)橋建設；解決農(nóng)田灌溉難，優(yōu)先實施泵站建設；解決農(nóng)民務工難，優(yōu)先實施農(nóng)民培訓。三是項目管理。特邀揚州大學、省農(nóng)科院等單位的專家教授組成項目評審“專家組”，作為長期技術依托單位，對各類項目進行綜合評審，擇優(yōu)入庫；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所明確一名同志為財政支農(nóng)專管員，區(qū)財政局為財政支農(nóng)專管員配備了衛(wèi)星定位儀和數(shù)碼相機，對入庫的所有基礎設施類項目全部實行衛(wèi)星定位。

3、制度管理

根據(jù)省對我區(qū)改革方案的批復，區(qū)政府及時出臺了《淮陰區(qū)財政支農(nóng)資金和項目管理暫行方法》和《淮陰區(qū)財政支農(nóng)資金和項目管理暫行方法實施細則》，對所有列入財政支農(nóng)資金整合優(yōu)化改革的項目操作程序和管理措施進行了嚴格要求，其中對基礎設施類項目要求一律實行“五個統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一設計。對列入改造的橋梁、泵站和農(nóng)業(yè)開發(fā)等項目聘請有設計資質(zhì)的單位進行統(tǒng)一設計，嚴格項目設計關。二是統(tǒng)一招標。對所有基礎設施類項目嚴格按規(guī)定實行“公平、公正、公開”的招投標管理，堅持“陽光操作”。區(qū)紀委安排專人進行全程參與；特別是標底的編制，由區(qū)紀委牽頭，在全封閉情況下進行。三是統(tǒng)計監(jiān)理。在監(jiān)理單位選擇上，采取競爭性談判方法，通過有監(jiān)理資質(zhì)單位現(xiàn)場競爭來確定。四是統(tǒng)一編號。農(nóng)橋、泵站由區(qū)統(tǒng)一制作標牌，嵌在指定地點。設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“一池三改”沼氣等項目由區(qū)設計統(tǒng)一格式和編號，由項目實施單位統(tǒng)一噴制。五是統(tǒng)一驗收，項目完工后，由辦公室牽頭，項目主管部門配合，設計單位、監(jiān)理單位、施工單位參加，進行統(tǒng)一驗收。經(jīng)驗收合格的，辦理工程竣工手續(xù)，撥付預留的驗收資金；經(jīng)驗收不合格的，責令限期整改到位，否則按實施合同相關條款進行處罰，并取消下年度投標資格。

4、強化資金管理，確保項目投入。

一是實行配套資金列入?yún)^(qū)級預算制度。對于區(qū)財政配套問題，區(qū)委、區(qū)政府領導明確指示，省財政支農(nóng)資金整合優(yōu)化改革項目需區(qū)配套的資金，全部列入?yún)^(qū)級年度預算，不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政配套一分錢，以保證項目順利實施。二是實行項目資金專戶直撥制度。區(qū)財政局在區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社開設了財政支農(nóng)資金改革專戶，資金直接分期撥付給項目實施單位，減少中間環(huán)節(jié)。做到土方工程不達標不撥款，項目建設不達到序時進度不撥款，項目工程出現(xiàn)質(zhì)量問題停止撥款，確保資金�？顚Ｓ茫�與項目建設銜接一致。三是實行區(qū)級財政報賬制度。所有列入財政支農(nóng)整合優(yōu)化改革范圍內(nèi)的項目都實行由項目實施單位提供真實有效的支出票據(jù)，填列報賬表后到區(qū)財政報賬。做到支出票據(jù)無項目所在地財政所長簽字不報賬；無監(jiān)理單位審核蓋章不報賬。

三、支農(nóng)資金整合工作成效初顯

財政支農(nóng)資金整合優(yōu)化改革，減少部門、行業(yè)分割，實現(xiàn)項目集成，加之項目決策權下移到縣（區(qū)），不僅能充分發(fā)揮公共財政職能和財政資金“四兩撥千斤”的作用，集中財力解決制約地方經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的難點問題和群眾反映強烈的熱點問題，也促進了相關部門轉換體制和機制，取得了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。

1、項目區(qū)內(nèi)面貌煥然一新。據(jù)統(tǒng)計，淮陰區(qū)財政支農(nóng)資金整合優(yōu)化項目總投資為23626.09萬元，按資金來源分：財政投資12289.46萬元，占總投資52%；單位（群眾）自籌11336.63萬元，占總投資48%。按投資方向分：用于基礎設施建設12879.6萬元，占總投資55%；用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設7359.03萬元，占總投資31%；用于生態(tài)環(huán)境建設1232.77萬元，占總投資5%；用于其他方面建設2154.69萬元，占總投資9%。三年來，全區(qū)改造中低產(chǎn)田8.59萬畝，新建泵站98座，新建農(nóng)橋247座，疏浚區(qū)級河道9條，鄉(xiāng)級河道181條，建成“一池三改”戶用沼氣池3080只，發(fā)展日光能溫室820棟，鋼架大棚1750棟，建成千頭規(guī)模養(yǎng)豬場26個，目前全區(qū)初步形成了生豬、蔬菜兩大主導產(chǎn)業(yè)。為促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進農(nóng)民增收做出了積極貢獻。2、做強了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入明顯提高。三年來，我區(qū)在財政支農(nóng)資金中安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金2132萬元，支持龍頭企業(yè)8戶，支持農(nóng)民合作組織11個，支持設施農(nóng)業(yè)5300畝，帶動農(nóng)戶近19萬人，有力地促進了農(nóng)民增收。特別是設施農(nóng)業(yè)、生態(tài)家園、龍頭加工企業(yè)等項目不僅富了項目區(qū)農(nóng)民，而且?guī)�動了周邊村組發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。由于地處淮安城郊，蔬菜種植是淮陰區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，201*年以來通過設施農(nóng)業(yè)項目，新發(fā)展日光能溫室大棚820棟，鋼架大棚1750棟，每棟大棚年收入平均在萬元左右，僅此一項，項目區(qū)農(nóng)民人均純收入凈增加201*元。“凌優(yōu)”大米是一個新品種，通過對加工企業(yè)的支持，促進了農(nóng)產(chǎn)品的外銷，形成了“基地+農(nóng)戶+企業(yè)”的產(chǎn)加銷一條龍生產(chǎn)，帶動了周邊3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米種植面積達10萬畝，受益人口近12萬元。我區(qū)“一池三改”項目與農(nóng)村河塘整治“對接”后，在農(nóng)村環(huán)境大為改善的同時，農(nóng)民也節(jié)約了生活開支。

3、減少了中間環(huán)節(jié)，資金使用效益明顯提高。改革以前，項目資金按專項申報，層層審批，花費了很多精力。改革以后減少了資金爭取、撥付工程中的中間環(huán)節(jié)，由省財政直接將資金下達到區(qū)級財政，確保了資金�？顚Ｓ煤唾Y金使用時效性，確保了資金早分配、早撥款、早到位，解決了過去到位晚、結轉多、誤農(nóng)時等問題。一方面，由于資金從省財政一步直達地方，區(qū)級可以自主用于最急需的項目，資金使用的目標更加明確；另一方面，也調(diào)動了地方節(jié)約使用資金的積極性，地方想方設法節(jié)約資金，爭取花最少的錢做更多的事。

4、轉變了工作思路和方式，服務意識和效能明顯提高。改革前，錢和項目在上級，部門的工作重點是怎么要到錢，要到項目。改革后，錢和項目在手中，關鍵是怎么管好錢、用好錢，怎么服務發(fā)展、服務大局、服務基層、服務農(nóng)民，怎么選準項目和提高項目實施質(zhì)量。改革前，農(nóng)口部門下屬單位存在“等米下鍋”的計劃經(jīng)濟思想，在具體實施財政支農(nóng)項目中，普遍存在按投資計劃實行“獨家經(jīng)營”的現(xiàn)象。改革后，徹底打破了其直接承擔項目的狀況，促使增強服務意識，主動參與公平競爭，真正變“要我干”為“我要干”，有力地推動了農(nóng)口事業(yè)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、所改革的步伐。

四、財政支農(nóng)資金整合工作的幾點建議：

近幾年，各級財政對“三農(nóng)”投入力度之強、資金規(guī)模之大、增長速度之快前所未有。今后隨著支農(nóng)資金規(guī)模特別是涉農(nóng)民生資金規(guī)模的不斷擴大，資金監(jiān)管的任務更重、責任也更大，因此必須強化制度建設，管好用好支農(nóng)資金，創(chuàng)新支農(nóng)資金監(jiān)管機制，切實提高資金使用效益。

（一）強化財政支農(nóng)資金整合項目制度建設

要按照資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴格、職責效能統(tǒng)一的要求，對現(xiàn)行支農(nóng)資金的分配、使用和管理制度進行修訂和完善，為支農(nóng)資金整合提供制度支撐，對財政支農(nóng)資金整合項目實施全面動態(tài)管理。1、完善項目庫管理制度。對已經(jīng)建立了省級項目庫的項目（如農(nóng)橋、縣鄉(xiāng)河道疏浚等），要結合本地實際情況及“三年規(guī)劃”，做好項目庫的調(diào)整、補充，并報請省有關部門調(diào)整省級項目庫；對其余暫未建立省級項目庫的項目，要建立縣級項目庫，其中基礎設施項目要按照農(nóng)橋項目庫的要求，一律實行GPS定位。建立的各類支農(nóng)專項資金縣級項目庫，要隨“三年規(guī)劃”報省財政備案。

2、加強項目實施管理。一是推行公示制度。對各類基礎設施項目和補貼農(nóng)民項目，應在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村公示欄或項目區(qū)進行公示，公布舉報電話，接受社會監(jiān)督。基礎設施項目公示的內(nèi)容包括項目內(nèi)容及位、實施規(guī)劃、預算及資金來源、招投標情況、施工單位、工程監(jiān)理、資金使用及決算資料等；補貼農(nóng)民項目公示的內(nèi)容包括補貼名單、所屬村組、補貼事項、補貼金額等。二是對有條件的項目，要實行政府采購制度、招投標制度以及工程監(jiān)理制度。三是加強檢查監(jiān)督。項目實施中，區(qū)財政部門要會同試點工作辦公室其他成員單位，不定期對各項目建設情況、資金使用情況進行檢查、監(jiān)督；項目實施完畢后，應統(tǒng)一組織審計、驗收。

3、加強項目后續(xù)管理。一是完善項目檔案管理。項目中涉及的有關申報文件、實施方案、招標文件、施工單位資質(zhì)證明、工程設計圖紙、報賬資料、工程預決算、監(jiān)理、審計報告、項目竣工驗收報告等資料，要統(tǒng)一歸檔，妥善保管。二是建立工程管護制度。項目完工后，對基礎設施建設工程，要明確管護主體，落實維修養(yǎng)護經(jīng)費來源，確保工程長久發(fā)揮效益。

（二）創(chuàng)新支農(nóng)資金整合工作監(jiān)管機制

1、組織領導，加強監(jiān)督。縣上成立了以縣長為組長，分管副書記、副縣長為副組長的財政支農(nóng)資金整合工作領導小組，從財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水保等部門抽調(diào)具有資質(zhì)的專業(yè)技術人員組成資金整合辦公室，負責全縣支農(nóng)項目規(guī)劃編審、組織實施和監(jiān)督考核等工作。領導小組堅持季度例會制度，及時協(xié)調(diào)解決整合工作中出現(xiàn)的問題。對重點整合項目，由項目主管部門牽頭組織聯(lián)合督查組，堅持實行縣級領導包抓和聯(lián)系制度，每季度巡回觀摩、競賽評比一次，定期對項目實施情況進行跟蹤督查，并通報落實情況。要求項目實施單位采取定期、不定期的匯報制度，對項目實施過程中遇到的新情況、新問題，領導小組辦公室組織相關部門及時進行協(xié)調(diào)解決。

2、建立績效考評機制。認真研究支農(nóng)資金使用管理考核辦法，逐步建立以結果為導向的績效考評機制。堅持定量考評與定性考評相結合，對支農(nóng)資金整合力度、資金運行情況、項目完成質(zhì)量、經(jīng)濟社會效益等進行綜合考核和評估，并將績效考評結果作為次年財政資金和項目安排的重要因素。把整合項目建設列入年度目標責任考核的重要內(nèi)容，對項目建設、爭資引資先進單位和人員實行重獎，對任務完成差的單位和個人實行警示訓誡和末位淘汰。委托審計。對已竣工項目，委托審計部門對竣工項目進行跟蹤審計。

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