淺談如何加強(qiáng)城管隊伍規(guī)范化建設(shè)
城管隊伍的誕生，是改革開放的產(chǎn)物，是城市化進(jìn)程不斷加快的產(chǎn)物。特別是《中華人民共和國行政處罰法》頒布實施以來，各地根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定，在城市管理領(lǐng)域相繼實行相對集中行政處罰權(quán)工作，先后在城市管理領(lǐng)域成立了城市管理行政執(zhí)法局或城市管理綜合執(zhí)法局。在城市管理領(lǐng)域開展了大量卓有成效的工作，為廣大市民創(chuàng)造了和諧、生態(tài)、環(huán)保、宜居的環(huán)境，受到了廣大市民的交口稱贊和各級領(lǐng)導(dǎo)的好評。但是，城管隊伍自組建以來，由于各地在城市管理領(lǐng)域集中的行政處罰權(quán)的不同，機(jī)構(gòu)名稱的不同，人員性質(zhì)的不同，經(jīng)費渠道的不同，在很大程度上存在著“先天不足”，使城管隊伍的生存和發(fā)展受到了多方面的質(zhì)疑，再加上城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法情況時常被各類新聞媒體曝光，形成了一定的負(fù)面影響，損害了城管隊伍的整體形象。要改變不利因素，重塑城管形象，就必須加強(qiáng)城管隊伍規(guī)范化建設(shè)。加強(qiáng)城管隊伍規(guī)范化建設(shè)，不僅是時代的要求，而且也是人們?nèi)罕姷囊�，同時更是城管隊伍自身發(fā)展和生存的要求。
一、存在問題和原因分析
（一）存在問題
1、執(zhí)法主體方面。具體表現(xiàn)：一是部分城管隊員工作上不思進(jìn)取、敷衍了事、得過且過、精神萎靡不振、責(zé)任心不強(qiáng)、工作效率不高；二是部分城管隊員思想跟不上形勢和社會發(fā)展的需要，墨守陳規(guī)、缺乏開拓創(chuàng)新意識；有的城管隊員以執(zhí)法者自居，居高臨下、盛氣凌人，自我認(rèn)為“執(zhí)法者應(yīng)該說一不二”，容不得群眾的批評和反對意見，有的城管隊員錯誤的認(rèn)為群眾根本不懂法律，在執(zhí)法過程中主觀上就隨意訓(xùn)斥群眾，根本不容許群眾辯解。有的城管隊員對群眾提出的疑問和申辯，認(rèn)為群眾是故意狡辯和找茬，搞情緒化執(zhí)法；三是執(zhí)法隨意度較大，執(zhí)法尺度把握不嚴(yán)，部分城管隊員認(rèn)為“有權(quán)不用，過期作廢”，不按照法律規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法活動，甚至徇私枉法，出現(xiàn)辦人情案、關(guān)系案、糊涂案的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了城管隊伍的形象。
2、執(zhí)法內(nèi)容方面。具體表現(xiàn)：一是部分城管隊員執(zhí)法為民意識不強(qiáng)，大搞“彈性執(zhí)法”。有的城管隊員對認(rèn)識的人違法就“少罰、輕罰或不罰”；對其他不認(rèn)識的人則“一律重罰”；對態(tài)度好的人就“少罰、輕罰或不罰”，對態(tài)度不好的人就“一律重罰”，從而使當(dāng)事人產(chǎn)生抵觸情緒，造成對城管執(zhí)法工作不理解、不配合，甚至對抗和暴力抗法。二是執(zhí)法方法簡單粗暴，部分城管隊員在執(zhí)法過程中對執(zhí)法理念、法律條文的理解過于機(jī)械和僵化，忽視了法律人性化的一面，認(rèn)為對違法行為當(dāng)事人給以上限處罰，才能體現(xiàn)法律的威嚴(yán)和權(quán)威；有的在執(zhí)法過程中把執(zhí)法和服務(wù)對立起來，不向群眾告知和宣傳法律條文，不做解釋說服工作，無視群眾的感受，對群眾的解釋置之不理，將群眾推向?qū)α⒚�，在一定程度上激化了社會矛盾�?br /> 3、執(zhí)法程序方面。具體表現(xiàn)為：一是適用法律程序不規(guī)范，適用法律條文不嚴(yán)謹(jǐn)；二是法律文書使用不規(guī)范，經(jīng)常出現(xiàn)錯填、漏填情況，文書涂改現(xiàn)象嚴(yán)重，有的引用法律條文未具體到條、款、項、目，錄入信息錯誤；三是案卷制作質(zhì)量亟待提高，表現(xiàn)在筆錄文字表述不全、用語不規(guī)范、調(diào)查內(nèi)容針對性不強(qiáng)，主次不明、筆錄內(nèi)容簡單，語句邏輯性不強(qiáng)，字跡了草，證據(jù)意識不強(qiáng)，收集方式單一，收集手段不規(guī)范，尤其對原始證據(jù)的收集不夠全面充分，孤證現(xiàn)象較多。
4、執(zhí)法形象方面。具體表現(xiàn)為：一是在一定程度上存在野蠻執(zhí)法、不文明執(zhí)法現(xiàn)象，部分城管隊員存在“老爺思想”和官僚作風(fēng)，執(zhí)法時態(tài)度生硬，作風(fēng)粗暴，行為舉止失當(dāng)，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的情況時有發(fā)生；二是存在本位主義思想，事不關(guān)已、高高掛起，對一些難辦的問題繞著走，裝作看不見，相互間推卸責(zé)任，執(zhí)法效率不高；三是部分城管隊員隊容風(fēng)紀(jì)不整，著裝不規(guī)范，形象不佳。
（二）原因分析
1、學(xué)習(xí)積極性不高，工作創(chuàng)新意識不強(qiáng)。部分城管隊員把學(xué)習(xí)當(dāng)作一項任務(wù)、一種差事，學(xué)習(xí)沒有主動性，在學(xué)習(xí)上只講過得去，不講過得硬，導(dǎo)致學(xué)習(xí)效果不佳；部分城管隊員工作責(zé)任心不強(qiáng)，創(chuàng)新意識不夠，不謀進(jìn)取，思想僵化，對本職工作滿足于現(xiàn)狀，缺乏一種憂患意識，缺少一種敬業(yè)精神。
2、對法律的重要性和城管執(zhí)法職能認(rèn)識模糊。大多數(shù)城管隊員對法律、法規(guī)、規(guī)章的理解僅局限于常用的法律、法規(guī)和規(guī)章，甚至個別法條，認(rèn)為有了這些就足以應(yīng)付日常執(zhí)法工作。沒有從城管隊伍的執(zhí)法職能出發(fā)，正確認(rèn)識工作所涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章對于城管執(zhí)法工作的重要性。
3、思想上存在重實體、輕程序的觀念。衡量執(zhí)法行為和執(zhí)法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，除了事實清楚、證據(jù)確實充分、定性準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)外，還包括程序合法。當(dāng)前在城管行政執(zhí)法過程中“重實體、輕程序”的現(xiàn)象依然存在，程序法治觀念淡薄，執(zhí)法程序不規(guī)范，影響了城管行政執(zhí)法水平的提高。
4、工作和心理壓力引發(fā)情緒化執(zhí)法。當(dāng)前基層城管隊員工作越來越繁重，任務(wù)越來越多，加之各種中心活動頻繁，城管隊員的工作和心理壓力越來越大；同時，隨著人民群眾的法制意識越來越強(qiáng)，城管隊員在執(zhí)法過程中遇到的新問題、新情況層出不窮，在強(qiáng)大的工作和心理壓力下，城管隊員在工作中有時會遇到個別人的非難和無理投訴這樣的情況下，一些城管隊員一時無法控制自己的情緒，不明智、不理智，往往帶著情緒執(zhí)法，從而引起了一系列的問題。
二、加強(qiáng)城管隊伍規(guī)范化建設(shè)的幾點建議
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善教育培訓(xùn)。
1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。俗話說：“火車跑得快，全靠車頭帶”。開展城管隊伍規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)健，必須建立健全組織機(jī)構(gòu)，落實責(zé)任制，做到崗位明確、任務(wù)明確、目標(biāo)明確、責(zé)任明確，充分發(fā)揮各級各類人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，為隊伍規(guī)范化建設(shè)帶好頭、起好步提供堅強(qiáng)的組織保證。
2、完善教育培訓(xùn)。一是法律培訓(xùn)：（1）全面培訓(xùn)�；诔枪軋�(zhí)法隊員來自于各個方面，素質(zhì)參差不齊，對法律缺乏系統(tǒng)了解，所以很有必要在業(yè)務(wù)工作相對少的時期給城管隊員進(jìn)行系統(tǒng)法律知識的教育學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，并形成一種長效機(jī)制，從而打牢城管隊員的執(zhí)法基礎(chǔ)。（2）重點培訓(xùn)。能不能加快城管隊伍執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，法制員隊伍建設(shè)不容忽視。城管法制員隊伍建設(shè)的好與壞，直接影響到執(zhí)法質(zhì)量的整體提高。所以，對法制人員一定要重點加大培訓(xùn)力度，通過法制員隊伍建設(shè)促城管隊伍建設(shè)，通過重點培訓(xùn)，使法制人員成為促進(jìn)城管隊伍執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要力量。（3）強(qiáng)化培訓(xùn)。要提高執(zhí)法質(zhì)量，加快城管隊伍規(guī)范化建設(shè)，就需要要對常見幾類違法案件進(jìn)行強(qiáng)化學(xué)習(xí)掌握。城管執(zhí)法人員在準(zhǔn)確掌握這些常見違法行為概念的同時，還要認(rèn)真掌握這類案件違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度以及是否有從輕或減輕處罰的情形，通過重點掌握這幾類常見違法行為的認(rèn)定問題，就能有效提高執(zhí)法質(zhì)量。二是行為教育：（1）作風(fēng)教育。工作大政方針確定以后，作風(fēng)就是決定因素。干部職工的作風(fēng)，關(guān)系事業(yè)興衰，關(guān)系到黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。好的作風(fēng)產(chǎn)生無窮的創(chuàng)造力，形成巨大的凝聚力，造就頑強(qiáng)的戰(zhàn)斗力。一個部門的工作，成在作風(fēng)，敗在作風(fēng)；一個單位的形象，好在作風(fēng)，壞在作風(fēng)；一個隊伍的形象，優(yōu)在作風(fēng)，劣在作風(fēng)。通過作風(fēng)教育，抓住影響群眾關(guān)注的“急癥”問題，影響干部形象的“重癥”問題，影響隊伍運行的“頑癥”問題，切實解決有令不行、有禁不止現(xiàn)象，做到“民有所令、我有所行，民有所需、我有所應(yīng)”。（2）紀(jì)律教育。著名的教育家馬卡連柯說：“紀(jì)律是集體的外貌、集體的聲音、集體的靈魂和集體的信念。”他告訴我們，紀(jì)律對集體是多么的重要！是的，在一個執(zhí)法隊伍里，總有那么幾個行為放蕩、自由散漫，而又紀(jì)律松弛的隊員，面對這種情況，我們必須用“禁令”來維護(hù)紀(jì)律，用“制度”來規(guī)范言行，真正體現(xiàn)以紀(jì)律管人，用制度管事。（3）宗旨教育。加強(qiáng)黨的宗旨教育，樹立＂全心全意為人民服務(wù)＂的宗旨。擺正與行政管理相對人的關(guān)系，在執(zhí)法過程中了解群眾的訴求，傾聽群眾的聲音，解決群眾的問題，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。
（二）加強(qiáng)執(zhí)法管理，規(guī)范執(zhí)法行為。城管行政執(zhí)法工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須對從案件受理---立案---調(diào)查取證---處理審批---行政處罰---執(zhí)行---結(jié)案---歸檔等全過程進(jìn)行管理。一要規(guī)范受理立案。受理立案作為城管的重要日常執(zhí)法活動，執(zhí)法人員責(zé)任心不強(qiáng)或方法欠妥都可能引起群眾不滿和投訴。應(yīng)結(jié)合工作實際，分別制定受理立案辦法和流程，規(guī)范受理立案工作，提高受理立案的質(zhì)量。二要規(guī)范調(diào)查取證工作。調(diào)查取證工作是辦案的核心和關(guān)鍵，調(diào)查取證工作不當(dāng)、不實、不細(xì)、不深、不徹底，極易引發(fā)當(dāng)事人不滿和造成事后難以處理的情況，要求一線執(zhí)法人員根據(jù)實際情況第一時間摸清事實、固定證據(jù)，為后期開展相關(guān)工作打下良好基礎(chǔ)。三要規(guī)范案件處理。在處理違法案件時，嚴(yán)格按照行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)對應(yīng)相應(yīng)的案件事實、違法行為后果、社會危害程度和當(dāng)事人的承受能力等區(qū)別對待，在處罰上不得倚輕倚重，顯失公正，對重大案件由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。四是規(guī)范案件執(zhí)行。違法案件進(jìn)入執(zhí)行階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按照法律規(guī)定，做好執(zhí)行的各項準(zhǔn)備工作，法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)有行政執(zhí)行權(quán)的，要下發(fā)相應(yīng)的法律文書，完備程序和手續(xù)后才能執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)沒有行政執(zhí)行權(quán)的，不能越俎代庖，違法執(zhí)行，應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定申請人民法院執(zhí)行。五要規(guī)范結(jié)案歸檔。案件執(zhí)行完結(jié)后，要按照有關(guān)要求做好案件結(jié)案歸檔工作，填寫案件結(jié)案審批表，經(jīng)承辦人、大隊負(fù)責(zé)人、局政策法規(guī)科、局負(fù)責(zé)人分別簽字批準(zhǔn)后才能結(jié)案。案件歸檔要符合檔案管理的規(guī)定，裝訂時應(yīng)“毛上齊下、毛左齊右”，做到材料齊全，尺寸統(tǒng)一，編號規(guī)范，案卷工整，歸檔及時。
（三）落實執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序
一是落實辦案責(zé)任制。抓住執(zhí)法實踐中突出的問題，有針對性制定接處警、受案立案、案件執(zhí)法規(guī)范等管理規(guī)定，使執(zhí)法人員在執(zhí)法中有法可依、有章可循，嚴(yán)格依法辦事。二是選好兼職法制員。挑選業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、法律素質(zhì)高的城管隊員擔(dān)任各中隊（室）的兼職法制員，明確法制員的職責(zé)和要求，要求法制員對所屬中隊（室）全部案件進(jìn)行初審、把關(guān)。三是建好城管執(zhí)法隊員個人檔案。從接處警開始，對每一個執(zhí)法隊員的執(zhí)法活動記錄在案，為執(zhí)法活動全程監(jiān)督提供依據(jù)，并進(jìn)行嚴(yán)格考評，將執(zhí)法行為與執(zhí)法隊員的評優(yōu)評先掛鉤，提高執(zhí)法隊員的執(zhí)法意識，確保執(zhí)法隊員自覺嚴(yán)格執(zhí)法。
（二）規(guī)范執(zhí)法程序。公正、合理的程序是現(xiàn)代法治的重要基石，也是法治區(qū)別于人治的重要標(biāo)志。人類法治文明發(fā)展的歷史表明，沒有程序的公正，就沒有實體的公正。因此，我們要將規(guī)范執(zhí)法程序作為立隊之本，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序，要求執(zhí)法隊員敬禮在先，亮證在先，表明身份在先，告知公務(wù)在先，勸導(dǎo)在先，教育在先，堅持處罰與教育相結(jié)合，嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法相結(jié)合。進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法語言，執(zhí)法行為，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序，規(guī)范法律文書處理和卷宗制作，對執(zhí)法實施現(xiàn)場檢查、詢問當(dāng)事人、采取行政強(qiáng)制措施、行使行政處罰自由裁量權(quán)等要嚴(yán)格按規(guī)定辦理，努力減少對當(dāng)事人行政處罰的幅度差異，堅決杜絕人情案、關(guān)系案，從程序上解決執(zhí)法隨意、亂扣亂罰、以案謀私等問題。
（四）積極推行說理式執(zhí)法。說理式執(zhí)法是一項創(chuàng)新的執(zhí)法方式，對于改善城管執(zhí)法環(huán)境、構(gòu)建和諧人際關(guān)系具有積極有效的作用。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改進(jìn)執(zhí)法方式，在執(zhí)法實踐中推行說理式執(zhí)法，即在執(zhí)法過程中講清事理、法理、情理，化法為理、化法為情，努力實現(xiàn)法律效果、社會效果、政治效果的統(tǒng)一。在執(zhí)法中把矛盾疏導(dǎo)、教育轉(zhuǎn)化、法制宣傳納入執(zhí)法的必要程序，在執(zhí)法時改過去暴風(fēng)驟雨式執(zhí)法為現(xiàn)在的和風(fēng)細(xì)雨式執(zhí)法，努力以民主平等的態(tài)度和方式，有效化解當(dāng)事人的對立情緒，緩解社會矛盾。要結(jié)合落實大走訪長效機(jī)制建設(shè)，加大執(zhí)法跟蹤回訪的力度，主動征求社會各界和人民群眾對城管隊伍的意見、建議，有針對性地改進(jìn)執(zhí)法工作，最大限度地爭取群眾的理解和支持。
總之，城市管理的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，需要有高素質(zhì)的隊伍來承擔(dān)。一支高素質(zhì)的隊伍在實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)的實踐中，通過隊伍規(guī)范化建設(shè)，必將產(chǎn)生“規(guī)范促形象，形象促成效，成效促發(fā)展”的良性效應(yīng)，從而為實現(xiàn)“干凈、有序、優(yōu)美、和諧”的城市環(huán)境作出這支隊伍應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
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