深化農(nóng)村土地制度改革、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革,雖然《土地管理法》實(shí)施以來一直提農(nóng)村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了：“系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系�！鞭r(nóng)村土地制度改革既是有效破解“三農(nóng)”問題的前提,也是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。本文通過作者多年從事農(nóng)村土地管理工作經(jīng)驗(yàn)，從農(nóng)村土地利用及管理的現(xiàn)實(shí)情況入手，分析現(xiàn)行土地管理政策與實(shí)際脫節(jié)的原因，提出新形勢下如何通過加強(qiáng)管理促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

一、農(nóng)村土地利用及管理中存在的問題

農(nóng)村土地利用和管理中存在的問題主要是由于政策、法律的變更相應(yīng)的手段和措施沒能跟上，加上人們固有的思維模式和陳舊的觀念，已經(jīng)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營模式的改變造成的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴(yán)重滯后和土地利用總體規(guī)劃隨意調(diào)整

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布前各地的規(guī)劃主要是城市規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施以后各地對規(guī)劃的范圍仍未改變，各級人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算也是少的可憐，按照法律規(guī)定應(yīng)與之相銜接的土地利用總體規(guī)劃無論在編制過程還是修改調(diào)整都是土地行政主管部門閉門造車的結(jié)果，而且現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃將大量的未利用地規(guī)劃為限制建設(shè)區(qū)。

2、多年以來農(nóng)村集體土地任意征收

雖1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第十條三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用�！敝两駷橹顾�有的法律、法規(guī)的征收的前提均是“國家為了公共利益的需要”，在現(xiàn)實(shí)工作中根本不考慮“公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益[1]”，而是隨意擴(kuò)大范圍致使大量的集體土地被征收，特別是上個世紀(jì)九十年代中期大規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制使得大量集體建設(shè)用地被征收。

3、集體經(jīng)濟(jì)組織管理權(quán)逐漸弱化

“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理模式除在少數(shù)鄉(xiāng)村保留了取代隊(duì)的村民組之外，多數(shù)村民組的管理權(quán)逐步為村集體所取代，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織也是名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理、使用、受益、處置權(quán)歸集為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，集體經(jīng)濟(jì)收入演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。
4、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份缺乏可操作的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[2]

一般情況下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是指所覆蓋區(qū)域農(nóng)村戶口的人員，但是由于上個世紀(jì)九十年代初城市近郊等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域增加人口為了解決“征地代勞”問題外來人口大量的流入，近些年個別生活較為富裕的農(nóng)民為了能繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和子女升學(xué)將戶口遷入城鎮(zhèn)，以及國家關(guān)于農(nóng)村黨組織和村民委員會選舉政策，加上各級政府出臺的一些支持進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)、大中專畢業(yè)生和復(fù)原轉(zhuǎn)業(yè)軍人回鄉(xiāng)的政策性文件，這些參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和集體資產(chǎn)管理的人員是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份爭議頗大。

5、農(nóng)村村民建房實(shí)際情況

農(nóng)村村民建房和城市人口買房沒有多大區(qū)別，無房戶、擁擠戶一般情況下沒錢建新房，只能逐步改善條件，經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)戶也隨著條件的變化不斷地出建新房、賣舊房，但是由于《土地管理法》第六十二條四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)�！痹趯�(shí)際的工作中真要是嚴(yán)格按照法律的規(guī)定來做的話農(nóng)村村莊的變化就不會越來越大，也無從談到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以各地普遍采取了一些變通的手法來處理此類事情。

6、各項(xiàng)普查、調(diào)查工作漏洞

城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、林業(yè)資源普查、集體建設(shè)用地調(diào)查和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)等基礎(chǔ)性工作都是對外招標(biāo)后由社會中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，在不動產(chǎn)登記代理工作不指定中介機(jī)構(gòu)前提下，擁有各項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)成果的中介機(jī)構(gòu)將獲得更多的利益，加上個部門之間資源不互通、成果不共享，社會中介機(jī)構(gòu)借機(jī)獲取利益嚴(yán)重的損害了集體經(jīng)濟(jì)組織及其廣大成員的利益。

7、不動產(chǎn)登記未能全覆蓋

而且不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合只是表面上的整合，一個窗口對外，對內(nèi)仍是各自為政，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部201*年9月下發(fā)《關(guān)于房屋交易與不動產(chǎn)登記銜接有關(guān)問題的通知》明確了房屋登記資料的移交時間，也做到了，但是土地登記的資料并未移交，而且部分市登記中心和市轄區(qū)登記分中心管轄權(quán)劃分尚未劃定，房地產(chǎn)交易業(yè)務(wù)并未按照規(guī)定期限辦完的普遍存在，權(quán)力尋租留了空間。

8、衛(wèi)片核查對違法的定性和確認(rèn)十分混亂

規(guī)劃執(zhí)法堅(jiān)持沒有規(guī)劃審批文件就是違法，土地執(zhí)法認(rèn)為沒有用地手續(xù)就是違法，哪怕是設(shè)施農(nóng)用地只要沒備案就可以算作違法，根本不考慮當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情和具體情況，國土資源系統(tǒng)的衛(wèi)片執(zhí)法檢查和地籍變更調(diào)查更是嚴(yán)重脫鉤，地籍部門不管實(shí)際情況直接將農(nóng)用地變更建設(shè)用地，行政執(zhí)法部門對違法定性、處置與上級機(jī)關(guān)檢查驗(yàn)收不一致現(xiàn)象大量存在；而且行政機(jī)關(guān)之間沒有配合和協(xié)作，重復(fù)工作浪費(fèi)了大量的人力、物力，沒能做到高效、便捷、文明執(zhí)法。

9、政策文件沒能有效的落實(shí)

近年來國家下發(fā)的鼓勵進(jìn)城農(nóng)民工和高校畢業(yè)生、復(fù)員退役軍人返鄉(xiāng)支持農(nóng)業(yè)政策，以及支持鄉(xiāng)村旅游、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等文件，各地政府只是轉(zhuǎn)發(fā)文件，雖要求都是要求相關(guān)部門制定具體、有效的措施，但是既沒有跟蹤反饋結(jié)果、也沒有出臺新的文件和實(shí)施意見。

10、設(shè)施農(nóng)業(yè)政策過于教條

農(nóng)業(yè)設(shè)施不動產(chǎn)登記、抵押未能全面鋪開，一直以來對于農(nóng)業(yè)設(shè)施的權(quán)屬是禁止轉(zhuǎn)讓的，嚴(yán)重的損害了廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益，北方的蔬菜大棚和果樹的看護(hù)房、規(guī)�；�養(yǎng)殖禽舍還要是按照原國土資源部下發(fā)文件要求建造臨時性設(shè)施明顯是不可能的，因?yàn)槟菢痈�本起不到看護(hù)作用，因?yàn)榭醋o(hù)房不僅要具備居住、儲存農(nóng)機(jī)具和生產(chǎn)資料、還要具備簡單的加工、分揀等功能。

二、形成土地管理政策和實(shí)際工作脫節(jié)的主要原因

農(nóng)村土地管理政策制定和實(shí)際工作的脫節(jié)主要原因是制定政策的人根本不了解農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況，而且對于不同的地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活環(huán)境和條件是不同的，是不能制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的，各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員固有的思維模式更是鄉(xiāng)村振興的阻礙。

1、決策前缺乏嚴(yán)肅認(rèn)真的調(diào)查研究

各項(xiàng)政策性文件的起草人多屬于學(xué)者，前往各地基層去調(diào)研接觸的都是領(lǐng)導(dǎo)事先安排好的人，座談也是講好話、說套話，由于得到的數(shù)據(jù)并不真實(shí)，所以做出的結(jié)論、制定的政策也就脫離了實(shí)際，雖說目前法律的修改在政府網(wǎng)站公開征求了意見，但是真正能上網(wǎng)回復(fù)意見的很少是農(nóng)民，即便有一些農(nóng)村工作者和了解農(nóng)村現(xiàn)狀的人提出的意見往往也會被專家、學(xué)者所忽視，因?yàn)樘岢龅囊庖姏]有可操作性，無法形成法律的約束力。

2、管理部門之間的要求差異過大

土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃部門各自不同的成熟程度以及對于規(guī)劃不同的選用標(biāo)準(zhǔn)造成了目前“兩規(guī)”在很多方面不協(xié)調(diào)的局面[3],兩個部門在規(guī)劃的編制和修改過程中未能相互協(xié)調(diào)造成了兩規(guī)矛盾，使得土地征收和供應(yīng)過程中出現(xiàn)斷缺現(xiàn)象，土地執(zhí)法、規(guī)劃執(zhí)法和城市綜合執(zhí)法之間本就存在執(zhí)法沖突，由于兩規(guī)之間不協(xié)調(diào)加上部門缺乏有效的溝通和配合，致使各執(zhí)法部門在履行職責(zé)時各自為政。

3、集體土地和國有土地政策差異過大

現(xiàn)實(shí)社會對土地的價值觀促成了大量集體土地被征收，主要是因?yàn)橥恋卣魇铡巴�地同價”政策并未真正落實(shí)，也就是說國家依法征收農(nóng)民集體組織所有的土地所給予集體組織和農(nóng)民的補(bǔ)償價格與國家依法出讓國有土地使用權(quán)的出讓價格相同[4]沒能實(shí)現(xiàn)，正是由于在房屋、土地征收過程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因國有和集體差異過大，而且集體土地在抵押貸款方面一直受到諸多限制，加上地方政府在土地征收后可以獲得出讓收益，使得大量的集體土地在不具備“公共利益”條件下被征收。

4、土地征收補(bǔ)償制度不合理、落實(shí)不到位

雖《遼寧省實(shí)施中華人民共和國土地管理法辦法》對征收集體建設(shè)用地、宅基地等明確指出了應(yīng)當(dāng)給予土地補(bǔ)償費(fèi)和相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)，但是實(shí)際工作中并未得到落實(shí)；征收屬于高效農(nóng)業(yè)的果蔬大棚僅僅是按照臨近耕地計(jì)算土地補(bǔ)償，附著物另算，并未考慮菜地開發(fā)、養(yǎng)護(hù)的付出；特別是在實(shí)施了區(qū)片地價以后，制定的區(qū)片標(biāo)準(zhǔn)較低，根本不切合實(shí)際，特別是近郊農(nóng)民的利益受到了的損害較大。

5、基礎(chǔ)性工作數(shù)據(jù)不真實(shí)

由于各項(xiàng)調(diào)查、普查工作均是以招標(biāo)形式由社會中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，前期準(zhǔn)備、人力物力投入、工作監(jiān)督、資金撥付、結(jié)果驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)存在大量人為因素，雖項(xiàng)目通過了驗(yàn)收但真實(shí)的結(jié)果往往不盡人意，調(diào)查數(shù)據(jù)仍大量保存在中介機(jī)構(gòu)，未能將調(diào)查、普查的成果數(shù)字化，委托調(diào)查的機(jī)關(guān)只是存放了調(diào)查驗(yàn)收的相關(guān)資料，這些資料和成果并不能直接應(yīng)用于實(shí)際工作。

6、集體土地所有權(quán)、使用權(quán)未能依法登記

集體土地所有權(quán)發(fā)證工作并未真正完成，權(quán)屬調(diào)查結(jié)果不敢公開，所有權(quán)證書大量存放于國土部門檔案室內(nèi)，城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地確權(quán)、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)等數(shù)據(jù)未能做到整合，市轄區(qū)土地管理部門統(tǒng)一管理，不動產(chǎn)登記未能實(shí)施統(tǒng)一登記，致使不動產(chǎn)登記部門管理混亂、職責(zé)不清，對于工作銜接不動產(chǎn)管理部門和地方政府沒能做到有效的溝通。

7、各行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的官本位思想嚴(yán)重

各行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的官本位思想和權(quán)力欲望嚴(yán)重，認(rèn)為民不會、不能、也不敢和官斗，即便行政機(jī)關(guān)做錯了反正有國家賠償存在，沒人會主動承認(rèn)自己工作的失誤，雖然中共中央、國務(wù)院要求行政執(zhí)法重心下移，但是仍然出現(xiàn)了錦州市國土資源執(zhí)法隊(duì)伍人員、編制上收和錦州市城市管理監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍表面下沉的現(xiàn)象。

三、新形勢下如何通過加強(qiáng)管理手段助力鄉(xiāng)村振興

中共中央在提出《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》之后印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確了自然資源部主要職責(zé)是：“對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施……”，那么改革以后自然資源管理部門不僅要負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系，而且還要負(fù)責(zé)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管、以及對空間規(guī)劃體系的監(jiān)督實(shí)施，雖然有效地解決了管理者“不到位、空間規(guī)劃重疊等問題”，但是要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方略仍有許多問題亟待解決。

1、適時修改《中華人民共和國土地管理法》

結(jié)合中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，以及國務(wù)院關(guān)于物流業(yè)、全域旅游發(fā)展等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性文件，根據(jù)農(nóng)村集體土地使用制度改革試點(diǎn)成果，在全面征求社會各界意見后，進(jìn)一步完善集體土地使用和管理的規(guī)定，滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

2、做好調(diào)查和規(guī)劃工作、全面向社會公開

以全國“一張圖”為工作底圖，結(jié)合全國第三次土地調(diào)查進(jìn)一步核實(shí)農(nóng)村土地使用現(xiàn)狀，地方人民政府籌措資金按照法定程序編制城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，自然資源主管部門要及時編制城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃和重要地塊修建性詳細(xì)規(guī)劃，以及土地利用年度計(jì)劃，規(guī)劃和計(jì)劃批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)面向社會公開規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、批準(zhǔn)文書及相關(guān)圖件，以便查詢和質(zhì)疑。

3、全面開通行政審批、審核、備案網(wǎng)上辦事系統(tǒng)

開通行政審批、審核、備案網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，使網(wǎng)上辦事系統(tǒng)與行政審批大廳（中心）同時受理相關(guān)業(yè)務(wù)，全面實(shí)施一次性告知，網(wǎng)上受理的采取網(wǎng)上答復(fù)，線下受理的也可在網(wǎng)站進(jìn)行查詢，結(jié)果可以（加水印）采取直接打印，與線下索取法律文書具有同等法律效力。

4、全面實(shí)施涉法、涉訪事項(xiàng)公開查詢制度

實(shí)施信訪案件、違法案件、行政確權(quán)等涉法、涉訪事項(xiàng)從受理、立案、調(diào)查、到處理全過程公開制度，案卷內(nèi)容全部網(wǎng)上公開，以減少人為因素對案件處理的影響，接受社會各界監(jiān)督。

5、為失地集體經(jīng)濟(jì)組織建立特殊的補(bǔ)償機(jī)制

為《土地管理法》實(shí)施以來被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織建立特殊的補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)各集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地總數(shù)量、非公益性設(shè)施的比例建立補(bǔ)償基金，資金由中央財(cái)政和省級財(cái)政負(fù)責(zé)籌措，以歷年來征收的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地管理費(fèi)、土地出讓收益和相關(guān)稅收上收的比例分層為限，以縣級政府為管理單元，主要用于集體經(jīng)濟(jì)組織及其剩余成員的新農(nóng)村建設(shè)補(bǔ)貼（不包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由市縣人民政府負(fù)責(zé)。

6、規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地和支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)各項(xiàng)政策

自然資源部會同農(nóng)村農(nóng)業(yè)部研究制定規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地和支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)各項(xiàng)政策，地方人民政府因地制宜的制定設(shè)施農(nóng)用地具體實(shí)施方案，以及對于國家制定的支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)政策制定相應(yīng)的落實(shí)措施，避免因?yàn)闆]有具體措施使得群眾認(rèn)為國家政令不通。

7、盡快實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

盡快按照《物權(quán)法》要求完成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，理順市不動產(chǎn)登記中心和各分中心關(guān)系，全面開展不動產(chǎn)登記信息網(wǎng)上公開查詢工作，將農(nóng)業(yè)設(shè)施及其他附屬設(shè)施納入不動產(chǎn)登記范圍，只要涉事人作出“地上附著物未改變”承諾即視為未改變，無需現(xiàn)場調(diào)查，可做事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)承諾內(nèi)容為虛假信息的及時作出變更，并將其納入社會聯(lián)合懲戒的失信責(zé)任主體。

8、統(tǒng)一衛(wèi)片執(zhí)法檢查和地籍變更調(diào)查口徑

將衛(wèi)片以執(zhí)法檢查工作方案與地籍變更調(diào)查工作方案用一個文件下發(fā)，統(tǒng)一口徑，對于不能確認(rèn)違法的的疑問圖斑不做變更、下一年跟蹤檢查，對于臨時用地、設(shè)施農(nóng)用地、壓占土地的要納入長期跟蹤管理而不是簡單的變更了事，由于主體功能區(qū)劃定和城鄉(xiāng)規(guī)劃職能的劃入，因《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》規(guī)定“對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請”，所以在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)首先執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，總之就是要避免地籍變更與執(zhí)法工作脫節(jié)、避免執(zhí)法工作和執(zhí)行工作脫節(jié)。

十九大報(bào)告中關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的主旨思路就是要解決好長久以來困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)村人地矛盾問題[5]，現(xiàn)今很多領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要有政府行政指令或者行政指導(dǎo)、加上政策的引導(dǎo)和扶植資金的支持下就能完成鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，實(shí)際情況并非如此，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的振興還需要各級行政機(jī)關(guān)改變固有的思維模式、真正的為廣大人民群眾著想、依法依規(guī)辦事，更需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民群眾自身的努力才能達(dá)成的，所以說在鄉(xiāng)村振興的道路上自然資源部門任重而道遠(yuǎn)。

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