摘要：為了維持社會秩序，保障行政相對人的權(quán)益，行政爭議必須得到有效解決。解決行政爭議的途徑有多種，每種途徑各有優(yōu)點和不足。本文將對我國現(xiàn)有的行政爭議解決途徑和行政機關(guān)如何推進行政爭議的化解進行分析，以期進一步完善行政爭議的解決。

關(guān)鍵詞：行政爭議；行政訴訟；行政復議；信訪；完善；化解

一、什么是行政爭議

行政爭議又稱行政糾紛，是指國家行政機關(guān)之間，國家行政機關(guān)與相對人之間因行政管理活動而產(chǎn)生的爭議。用通俗的話說，就是政府及其部門作出的涉及某個或某些公民、法人的行政處理決定、行政處罰決定、行政征收決定、行政賠償決定、行政補償決定等各種具體行政行為（不包括針對不特定人的抽象行政行為），所涉及的被管理者不滿意，與管理者發(fā)生爭執(zhí)，這種爭執(zhí)就是行政爭議，其表象是被管理者狀告管理者，其實質(zhì)是私權(quán)利和公權(quán)力之爭。被管理者對引發(fā)爭執(zhí)的具體行政行為，在法定時間內(nèi)，有權(quán)提起行政復議或者行政訴訟；在超出法定的行政復議、行政訴訟期限后，則可以通過信訪途徑處理。構(gòu)成行政爭議必須同時具備以下四個條件：第一，爭議的雙方中有一方是行政機關(guān)；第二，爭議是由行政機關(guān)實施行政管理行為引起的；第三行政爭議是以行政機關(guān)依其職權(quán)，因其作為或不作為與公民法人或其他組織形成行政法律上權(quán)利義務(wù)的法律行為為前提。沒有行政機關(guān)行使職權(quán)的行為，行政爭議便不存在；第四，當事人不服行政機關(guān)的行政行為，提出復議或訴訟，是法律允許的，解決行政爭議，必須依照法定程序進行。

二、行政爭議的解決途徑

（一）通過行政訴訟來解決

即公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)的處理決定或復議決定，依法向人民法院提出行政訴訟，由法院對行政機關(guān)具體行政行為的合法性進行審查。并依法作出判決或裁定。現(xiàn)行的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國行政訴訟法》。

行政訴訟是由人民法院通過審查引起爭議的具體行政行為的合法性，從而實現(xiàn)保護公民合法權(quán)益的目的的一種訴訟制度。它本質(zhì)上是司法權(quán)對行政權(quán)的一種監(jiān)督手段，其重心在于審查具體行政行為的合法性，并嚴格適用司法程序，使裁決具有最終的法律效力，以法律的權(quán)威與公正有效地限制行政權(quán)的濫用。但其中比較突出的問題就是，大量的行政爭議并沒有經(jīng)過其他的爭議解決途徑就直接進入了行政訴訟程序，因此行政訴訟的受案率呈上升趨勢。相對于其他的行政爭議解決途徑，行政訴訟具有公正性和權(quán)威性的優(yōu)點，但這是以繁瑣的訴訟程序和高昂的訴訟成本為代價的。同時以行政訴訟作為爭議解決的途徑也存在如范圍有限，不能及時處理除具體行政行為及其合法性方面以外的其他部分；由相對人申請而啟動，監(jiān)督過于被動；程序相對復雜、期限較長，訴訟成本較高等缺陷。

（二）通過行政機關(guān)內(nèi)部的復議來解決，

即公民、法人或者其他組織不服原處理機關(guān)的行政處理決定，依法向該機關(guān)的上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的復議機關(guān)提出申請，由上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的復議機關(guān)對原處理機關(guān)處理的決定的合法性和適當性進行審查，并作出復議決定�，F(xiàn)行的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國行政復議法》。

行政復議是由上級行政機關(guān)、同級人民政府或法律規(guī)定的相關(guān)行政機關(guān)，對引起爭議的行政行為的合法性和適當性進行審查并做出行政復議決定的行政行為，是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督行政權(quán)行使的一種有效形式，具有行政性和準司法性雙重屬性，是保護相對人權(quán)益的良好選擇之一。但也由于行政復議是在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政機關(guān)與公民、法人或其他組織之間的行政爭議，這就必然會受到各種過多的干預，事實也常是如此。因此，要使行政復議制度在解決社會糾紛中充分發(fā)揮作用，最關(guān)鍵的就是要保證行政復議制度的公正性。

（三）通過群眾信訪來解決

即公民采取書信、走訪等形式，向各級行政機關(guān)、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見和建議，依法由有關(guān)行政機關(guān)予以處理的活動。它主要解決行政機關(guān)及其工作人員的失職行為與相對人出現(xiàn)的矛盾，起到監(jiān)督行政權(quán)行使和救濟公民權(quán)利的雙重效果。身處社會急速轉(zhuǎn)型時期下的中國，面臨著諸多風險和挑戰(zhàn)，信訪量也急劇膨脹，而信訪量急劇膨脹必將產(chǎn)生一些社會成本的無端耗費。從本質(zhì)上講，信訪是一種人治的手段，少數(shù)情況下也可有助于實現(xiàn)社會正義。但若過度依賴信訪，則必將導致整個社會的治理軌道離法治越來越遠。同時我國的信訪機構(gòu)也存在著不系統(tǒng)、不獨立，且缺乏規(guī)范的處理問題的能力等弊端，這些也都將制約其有效地發(fā)揮應(yīng)有功能。

三、行政爭議的其他解決途徑

在行政爭議的解決途徑中，由于行政爭議中的當事人一方恒定為行政機關(guān)，行政訴訟法明確規(guī)定了行政案件不適用調(diào)解，和解等方式。因為缺乏強制性的終局效力，行政主體和相對人往往花費了大量時間和精力達成和解后，又因相對人的不滿意，行政爭議便又回到原點，所以現(xiàn)實中，這些也無法成為爭議解決的主要方式。于201*年5月1日起施行的新《行政訴訟法》第6O條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解�！� 這也第一次正式承認了行政機關(guān)的自由裁量行為可以調(diào)解。

四、我國行政爭議解決途徑的完善

（一）加強和改進行政審判工作，充分發(fā)揮行政訴訟重要作用

即要求通過行政訴訟，讓法院從司法的角度化解好行政機關(guān)已發(fā)生的行政爭議。行政審判有最后對行政行為合法與否進行評判的功能，行政行為對不對，如果被管理者起訴到了法院，進入了行政訴訟程序，就由法院說了算，這就是“司法最后解決”的職責和權(quán)力。站在行政機關(guān)的角度，政府及其部門必須自覺接受司法審查、監(jiān)督、裁判。站在法院的角度，也要求他們正確、完全地履行行政審判職責。

首先，應(yīng)注重保持司法的獨立性以防止行政干預司法活動，使法院能夠獨立的受理案件、審理案件和做出判決，使法官能夠安心的秉公辦理案件。其次，法院自身要加強內(nèi)部建設(shè)，提高法官隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德修養(yǎng)。最后，除了法院自身經(jīng)過合法程序可以對判決做出撤銷和改變外，任何組織和個人都無權(quán)否定、撤銷或改變法院的判決，使法院作為爭議解決的最終手段。

行政案件因涉及司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的范圍和力度，會產(chǎn)生案件受理問題。行政訴訟受案范圍的狹窄嚴重束縛了行政訴訟功能的發(fā)揮。 因此不斷擴大受案范圍是趨勢。

（二）加強和改進行政復議工作，努力把行政爭議化解在行政過程中

即要求上級政府或上級部門通過行政復議解決好下級政府或下級部門已發(fā)生的行政爭議。既要加強行政復議機構(gòu)、人員、辦案條件等硬件的建設(shè)，也要加強行政復議人員政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)的軟件建設(shè)。

作為帶有監(jiān)督性的制度，可以將負責行政復議的部門從原行政機關(guān)中分離出來，令其從事專門的復議工作。復議機關(guān)和人員的獨立和中立，須是能平等地對待各方當事人，不歧視，不偏私，排除不相關(guān)因素的干擾，尤其是權(quán)力和人情的干擾。同時為了提高行政復議的質(zhì)量，對行政復議的工作人員可實行資格管理制度，提高其進入行政復議機關(guān)的門檻，從而確保行政復議人員的法律素質(zhì)，以期更好地保證行政復議的公正性。

“將行政爭議化解在行政程序中”，就是行政爭議要盡可能消化在行政機關(guān)、行政程序中，不要大量的推向法院。老百姓愿意通過行政復議這個法律途徑來與行政機關(guān)“據(jù)理力爭”自己的權(quán)益，這對行政機關(guān)而言是好事。有些當事人對可以申請行政復議或起訴到法院的案件，不走這個渠道，而是反復的上省赴京信訪。信訪也是一種法律途徑，但由于它主要是事后性的、指引性的處理方式，不能象行政復議那樣直接對行政爭議作出評判，不易案結(jié)事了。因而，行政機關(guān)應(yīng)當盡可能引導群眾走行政復議的法律途徑，以求及時定爭止紛，案結(jié)事了。

五、如何推進行政爭議實質(zhì)性化解

（一）大力提升依法行政水平

主動運用法治思維和法治方式認識解決問題。針對涉及人民群眾重大利益的土地征用、房屋拆遷等突出問題，運用法治思維和法治方式予以謀劃和決策，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。增強規(guī)則意識，強化公眾參與、注意專家論證、注重風險評估，必要時可征求司法機關(guān)的意見，借鑒其司法經(jīng)驗和對法律適用問題的理解，嚴格按照法定程序辦事，努力克服“重實體輕程序”的觀念。針對“非正常上訪”等突出問題，應(yīng)當運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛。暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障的渠道，積極將矛盾糾紛引入到行政調(diào)解、行政復議、行政訴訟等法治途徑進行解決，引導群眾依法理性地維護合法權(quán)益。
嚴格按照法定職權(quán)和正當程序依法行政。行政機關(guān)依法享有行政管理權(quán)和行政裁量權(quán)，但是“有權(quán)不可任性”，需要在法律規(guī)定的框架內(nèi)嚴格根據(jù)法定職責和程序依法用權(quán)。主要是要增強職權(quán)法定意識、正當程序意識、合理行政意識、證據(jù)意識、執(zhí)法為民意識、行政文書規(guī)范意識。
高度重視與民生密切相關(guān)的行政執(zhí)法工作。處理好服務(wù)中心和保障民生的關(guān)系。在重點項目推進和城鎮(zhèn)化建設(shè)等工作中，要堅持依法決策、依法行政，既保障中心工作的順利實施，又維護人民群眾的切實利益，不能片面理解“服務(wù)中心工作”而忽視行政相對人的合法權(quán)益，不能片面強調(diào)行政效率而忽視依法行政。健全和規(guī)范訴求表達機制。暢通群眾表達利益訴求的渠道，通過聽證、征詢意見等多種方式，強化行政決策和行政執(zhí)法的公眾參與。增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。充分考慮各方的利益訴求，善于尋求各方利益的平衡點，注重解決群眾的實際問題。
（二）切實強化訴訟能力建設(shè)
完善行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度。新《行政訴訟法》規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭�！毙姓�機關(guān)負責人出庭已經(jīng)成為行政機關(guān)一項法定職責。建議行政機關(guān)把該項制度定位于推動監(jiān)督依法行政，化解行政爭議的重要抓手，建議行政機關(guān)把負責人是否出庭應(yīng)訴以及執(zhí)行法院裁判、支持法院工作的情況納入行政機關(guān)行政績效考核體系，將該項制度切實落到實處。
加強工作人員出庭應(yīng)訴能力建設(shè)。行政訴訟中行政機關(guān)的應(yīng)訴水平對于行政執(zhí)法和行政審判都有至關(guān)重要的影響。行政機關(guān)應(yīng)訴能力高，能夠在行政訴訟中充分展現(xiàn)行政機關(guān)的依法行政能力，向行政相對人展示行政行為的合法性，化解當事人不滿，妥善解決行政糾紛避免不必要的敗訴。行政案件中行政機關(guān)勝訴與否，不僅僅是行政執(zhí)法過程中是否做到了認定事實清楚，適用法律正確，行政程序正當，還與行政機關(guān)應(yīng)訴的能力有關(guān)。在司法審查中，行政機關(guān)在訴訟中對于原告主體資格、起訴期限舉證、利害關(guān)系認定、證據(jù)及時提交、庭審答辯技能、配合協(xié)調(diào)和解等方面的訴訟能力都非常重要。建議行政機關(guān)能夠加強出庭應(yīng)訴培訓，認真對待出庭應(yīng)訴，認真履行舉證責任，提升出庭應(yīng)訴能力。
（三）積極推進司法行政互動
繼續(xù)加強司法與行政的良性互動，建立健全長效的資源共享、工作交流、協(xié)調(diào)和解等規(guī)范化工作機制，形成訴訟與非訴訟、行政手段與司法手段的相互銜接和優(yōu)勢互補，形成推進依法行政和糾紛化解的有效合力。行政機關(guān)應(yīng)當高度重視司法建議工作。司法建議是法院在行政審判過程中對發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)在工作方法、管理體制、規(guī)章制度等方面存在的重大問題提出的法律性意見，對于促進行政機關(guān)加強管理、堵塞漏洞、規(guī)范行為、改進工作具有重大意義。針對司法建議，行政機關(guān)應(yīng)認真研究司法建議指出的問題，落實相關(guān)處理建議，并及時反饋處理結(jié)果或處理方案。

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