河南省新鄭市基層領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班（內(nèi)部講稿）

基層政府依法行政講義

國家行政學(xué)院法學(xué)部 教授 任 進(jìn)

一、依法行政的提出、基本原則和要求

（一）依法行政的提出

依法行政是當(dāng)今法治國家中政府行使職權(quán)應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。其基本涵義是指行政主體行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律規(guī)定并依據(jù)法律進(jìn)行。

我國有幾千年封建社會(huì)的歷史，長期缺乏民主和法制的傳統(tǒng)。新中國成立后，黨和國家在治國理政方面進(jìn)行了有益的探索，曾走過一段彎路，有過深刻的歷史教訓(xùn)。黨的十五大總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，提出“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，并以此作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略；1999年3月九屆全國人大二次會(huì)議將這一基本治國方略寫入憲法，以國家根本法予以保障；黨的十六大、十七大都將依法治國作為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

依法治國，要求國家是法治國家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。為了更加扎實(shí)、更有成效地推進(jìn)依法行政，國務(wù)院于2004年3月22日發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

（二）依法行政應(yīng)遵循的基本原則和基本要求

根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，依法行政必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一；必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)；必須維護(hù)憲法權(quán)威，確保法制統(tǒng)一和政令暢通；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展；必須把依法治國和以德治國有機(jī)結(jié)合起來，大力推進(jìn)社會(huì)主義政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)；必須把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來，堅(jiān)持開拓創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的神，又要有計(jì)劃、有步驟地分類推進(jìn)；必須把堅(jiān)持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)。

依法行政的基本要求是：

1．合法行政

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得制定違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范性文件，不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

2．合理行政

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循法定的條件和程序，體現(xiàn)法的基本價(jià)值；要遵循公平、公正的原則，平等對待行政相對人。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，以能夠?qū)崿F(xiàn)管理目標(biāo)為限；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式；依法不可避免地要損害當(dāng)事人權(quán)益的，也要采取對當(dāng)事人損害較小的方式。

3．程序正當(dāng)

在行政管理中，要通過各種形式和途徑，保證相對方依法參與行政事務(wù)的管理，依法保障相對方、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，按法定的程序?qū)嵤┬姓�管理；行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與相對方存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。

4．高效便民

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，不僅要考慮行政成本，更要顧及社會(huì)承受能力和社會(huì)效益；應(yīng)當(dāng)注重為民、便民，減少不必要的手續(xù)和環(huán)節(jié)，減輕社會(huì)和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，方便相對方；要通過改革管理體制、改進(jìn)管理方式等措施，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高辦事效率，遵守法定時(shí)限。

5．誠實(shí)守信

建設(shè)法治政府，行政機(jī)關(guān)不僅要守法，更要守信。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)；已經(jīng)作出的決定、發(fā)布的政策要相對穩(wěn)定，不能朝令夕改，非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。

6．權(quán)責(zé)統(tǒng)一

行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段；行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任是對等的，行政機(jī)關(guān)如果違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

二、基層政府依法行政的基本制度

基層政府依法行政的基本制度，主要體現(xiàn)在行政主體、行政行為和程序以及對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督等方面。

（一）行政主體法律制度

依法行政首先要求對行使行政職權(quán)的主體進(jìn)行規(guī)范，做到職權(quán)法定、主體合法、機(jī)構(gòu)適格，實(shí)現(xiàn)機(jī)職能、機(jī)構(gòu)和人員編制的法定化。

行政主體是行政法律關(guān)系的主要一方，指擁有國家行政權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)，并獨(dú)立地對行使職權(quán)行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的機(jī)關(guān)或組織。行政主要包括法定行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。另外，有的行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位可以接受委托實(shí)施行政行為，屬于受委托組織，它們不是行政主體。

根據(jù)《地方組織法》，地方各級人民政府必須依法行使行政職權(quán)�；鶎尤嗣裾�府是本級人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)�！兜胤浇M織法》第十一條還具體規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使的職權(quán)。在其他單項(xiàng)的法律、法規(guī)，如《土地管理法》、《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》等，也規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是法定的行政主體。

《地方組織法》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有具體規(guī)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)大致包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府部門機(jī)構(gòu)或單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要有黨政辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、人口和計(jì)劃生育辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室等，一般稱為“綜合管理機(jī)構(gòu)”。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門機(jī)構(gòu)或單位，主要是提供農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、水利、廣播電視、文化、財(cái)政、規(guī)劃、計(jì)生服務(wù)、法律服務(wù)等社會(huì)服務(wù)事務(wù)的事業(yè)單位或部門派出機(jī)構(gòu)，即通常所說的“七站八所”。前者主要包括文化站、廣播站、農(nóng)機(jī)站、經(jīng)管站、林業(yè)站等事業(yè)單位，這些單位由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理；后者主要包括工商所、公安派出所、稅務(wù)所、財(cái)政所、國土資源所、公路所、水利所、司法所等，多數(shù)是部門派出機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，有的依法具有行政主體資格，屬于法律法規(guī)授權(quán)組織。

根據(jù)2009年 1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)不同類型、不同規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，按照精干、高效的原則，確定黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置形式和數(shù)額，可設(shè)若干綜合辦公室，也可只設(shè)若干綜合性崗位。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，原則上實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級業(yè)務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制，根據(jù)實(shí)際情況，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，也可實(shí)行以上級主管部門管理為主或按區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)的體制。

（二）行政行為法律制度

行政行為是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，作出具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。行政行為是行政機(jī)關(guān)依法行政的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。行政行為主要有以下幾種（其中，根據(jù)最高人民法院2004年的司法解釋，具體行政行為有20多種）。

1．制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件

國務(wù)院依法定職權(quán)或依全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定制定行政法規(guī)（條例、規(guī)定、辦法或暫行條例、暫行規(guī)定）。國務(wù)院組成部門、具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的直屬事業(yè)單位和國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)制定部門規(guī)章（規(guī)定、辦法）。省級和較大的市的政府（含省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的唐山、洛陽、寧波、淄博和蘇州等十八個(gè)較大的市）有權(quán)制定地方政府規(guī)章（規(guī)定、辦法）。

規(guī)范性文件是指各級行政機(jī)關(guān)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及機(jī)構(gòu)）為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令、指示等的總稱。

2．行政許可

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政許可事項(xiàng)，主要有適齡兒童延緩入學(xué)或者免予入學(xué)審批；個(gè)別承包土地批準(zhǔn)；鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地初審；集體土地向外承包批準(zhǔn)等。

3．行政征收或征用

行政征收是指行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)和程序取得公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)。主要有稅收征收、非稅收費(fèi)等。行政征用則是指行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，依法使用公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)，并給予返還或合理補(bǔ)償。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政征收事項(xiàng)（原來的農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，現(xiàn)已廢除），主要是接受委托收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等。

4．行政處罰

行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織給予的行政制裁。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或吊銷許可證、暫扣或吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章可以依法設(shè)定行政處罰，規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政處罰事項(xiàng)，主要有：對農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者反規(guī)劃的規(guī)定建設(shè)住宅的行為，責(zé)令限期整改，可以處以罰款；對損壞村莊和集鎮(zhèn)房屋、公共設(shè)施的行為，責(zé)令停止侵害，可以處以罰款；對擅自在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道、廣場、市場和車站等所修建臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物和其它設(shè)施的行為，責(zé)令停止侵害，可以處以罰款等。

5．行政強(qiáng)制

行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行暫時(shí)性限制，或?qū)�公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或由行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或其他組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政強(qiáng)制措施事項(xiàng)，主要是：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，經(jīng)責(zé)令停建、限期改正，仍逾期不改正的，可以拆除；對甲類傳染病病原體污染的污水、污物、糞便，拒絕消毒處理的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以采取強(qiáng)制措施。

6．行政命令

行政命令是指行政主體要求行政相對人作為或不作為的一種意思表示。

如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政命令主要是：責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；責(zé)令限期整改；責(zé)令停止侵害等。

7．行政確認(rèn)

行政確認(rèn)是指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行審核、鑒別，給予確定、認(rèn)定、證明并予以宣告。

如流動(dòng)人口中的成年育齡婦女在離開戶籍所在地前，應(yīng)當(dāng)憑本人居民身份證到戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理婚育證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)出具婚育證明。

8．行政裁決

行政裁決有時(shí)也叫“行政處理”，是指特定的行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對發(fā)生在平等主體之間特定的民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政裁決事項(xiàng)，主要是：裁決土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議、林木或林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議、草原權(quán)屬爭議；處理疑難民間糾紛等。

9．其他行政行為

如非行政許可審批（指不屬于行政許可法調(diào)整的行政審批，如接受村民自治章程、村規(guī)民約備案等）、行政檢查（如流動(dòng)人口現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府查驗(yàn)婚育證明等）、行政登記（如農(nóng)村幼兒園的舉辦、停辦，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府登記注冊；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理生育服務(wù)登記等）、行政獎(jiǎng)勵(lì)（如流動(dòng)人口現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對流動(dòng)人口計(jì)劃生育的獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)待等）、行政監(jiān)督（如對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督、對村行政區(qū)域內(nèi)土地承包及其承包合同管理等）、行政調(diào)查（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對農(nóng)村五保申請人的家庭狀況和經(jīng)濟(jì)條件的調(diào)查核實(shí)等）、行政給付（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供必要的設(shè)備、管理資金等）、行政規(guī)劃（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制鄉(xiāng)道規(guī)劃等）、行政指導(dǎo)（如指導(dǎo)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)開展群眾性的消防工作等）。

（三）對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的法律制度

行政主體的行為是一種行使權(quán)力的活動(dòng)，而權(quán)力必須接受監(jiān)督，因此，依法行政要求建立對行使行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，并使違法行政者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行；聽取和審議政府工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；有權(quán)罷免本級人民政府組成人員；詢問和質(zhì)詢。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政監(jiān)督，主要有上級人民政府的監(jiān)督、專門的審計(jì)、行政監(jiān)察等。另外，還可通過行政復(fù)議、行政訴訟等進(jìn)行監(jiān)督。

三、基層政府依法行政的意義、主要問題和加強(qiáng)依法行政的任務(wù)

（一）加強(qiáng)基層政府依法行政工作的意義

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)布實(shí)施以來，各級地方政府認(rèn)真貫徹，強(qiáng)化落實(shí)，依法行政的能力和水平有了較大提高，法治政府建設(shè)有了重大進(jìn)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的法制環(huán)境有了新的改善。但是，與新時(shí)期形勢發(fā)展的需要和全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求相比仍有不小差距。依法行政的重點(diǎn)在基層、難點(diǎn)也在基層。因此，加強(qiáng)基層政府依法行政，對于落實(shí)依法治國基本方略、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)和加強(qiáng)政府自身建設(shè)，都具有重要意義。

基層政府在我國政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的重要執(zhí)行者�；鶎诱�府能否切實(shí)做到依法行政，直接關(guān)系到法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的落實(shí)，直接關(guān)系到公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，直接關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

（二）基層政府依法行政工作存在的主要問題

1．行政決策

一是不依法決策。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行決策，個(gè)別甚至存在“以權(quán)代法”、“以言為法”的現(xiàn)象。

二是不科學(xué)決策。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策缺乏科學(xué)性、具有隨意性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流比較普遍，有些決策屬于短期行為，缺乏連續(xù)性，影響政府工作的持續(xù)進(jìn)行。

三是不民主決策。有些是就憑領(lǐng)導(dǎo)一句話，沒有形成一種民主決策制度堅(jiān)持下來。

2．行政執(zhí)行

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的管理理念在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的頭腦中仍然存在。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭腦中沒有依法行政意識(shí)，不習(xí)慣依法從政，不愿依法說服，不堅(jiān)持依法辦事，甚至變相違法、違規(guī)。

3．工作方式方法

雖然農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作相對來講輕松了一些，但是計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定等工作也越來越難，而且都是“一票否決”，在樣樣工作壓頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理包羅萬象的情況下，一些干部習(xí)慣于用高壓政策和行政命令，工作簡單粗暴。

另外，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有經(jīng)過專門的法律知識(shí)培訓(xùn)，法律知識(shí)水平不高，對有關(guān)農(nóng)村的法律法規(guī)不甚了解，依法辦事的能力不強(qiáng)，不能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作的需要。

4．監(jiān)督方面

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法還沒有形成一套行之有效的監(jiān)督制度，對行政執(zhí)法責(zé)任制流于形式，對檢查出來的問題不認(rèn)真整改。上級政府對下級政府的層級監(jiān)督也未起到真正的作用。

5．行政執(zhí)法

一是主體不合法。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，不具有執(zhí)法主體資格。

二是行為不合法。雖然現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風(fēng)明顯改善，但也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍在沒有政策規(guī)定、法律依據(jù)的情況下執(zhí)法，干部群眾對此反響強(qiáng)烈，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成任務(wù)，以權(quán)代法，以管代法。這雖然是個(gè)別現(xiàn)象，但影響不好。

三是程序不合法。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法不重視按程序辦事，不注意按法定程序?qū)嵤�檢查、許可、處罰。

（三）推進(jìn)基層政府依法行政的主要任務(wù)

1．提高基層政府機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)和能力

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任職前要接受法制專題培訓(xùn)，著重提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的法律知識(shí)水平，培養(yǎng)依法行政的自覺性，切實(shí)增強(qiáng)法治觀念，帶頭推進(jìn)依法行政。

其次，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部進(jìn)行政策法律集中培訓(xùn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員要進(jìn)行上崗培訓(xùn)，從與群眾工作最需要、最關(guān)心、最直接的政策以及法律事務(wù)抓起，要求自覺做到權(quán)為民所用，規(guī)范行政權(quán)力，防止行政權(quán)力被濫用。

再次，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)依法決策、科學(xué)決策、民主決策，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，按照法定程序，因地制宜、科學(xué)合理地作出每一項(xiàng)決策，落實(shí)每一項(xiàng)“三農(nóng)”工作。

2．完善基層政府行政決策機(jī)制

完善重大行政決策聽取意見制度；推行重大行政決策聽證制度；建立重大行政決策的合法性審查制度；建立重大行政決策實(shí)施情況后評價(jià)制度；建立行政決策責(zé)任追究制度。

3．完善依法行政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的稅費(fèi)來源不足，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和干部職工工資等福利待遇難以落實(shí)，有的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)得不到保障。因此要建立基層政府依法行政的財(cái)政保障機(jī)制。

4．嚴(yán)格行政執(zhí)法

要進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)執(zhí)法為民理念，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。要改革行政執(zhí)法體制；規(guī)范行政執(zhí)法行為；依法界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任，梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的依據(jù)，規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)，細(xì)化執(zhí)法程序，保證政府信息公開。另外，要強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任追究。

5．強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)施行政管理的某些環(huán)節(jié)，存在有辦事無期限、程序不規(guī)范、越權(quán)辦審批、政務(wù)未完全公開，甚至違法搞腐敗等問題。導(dǎo)致這些不依法行政行為的發(fā)生，一個(gè)重要的原因就是監(jiān)督不到位，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督不力，下級監(jiān)督不能，輿論監(jiān)督不便。因此，要充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用，加強(qiáng)層級監(jiān)督，加強(qiáng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，積極推進(jìn)政府信息公開。對違法行政的行為該查處的要查處。

6．建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度

對涉及公民、法人或其他組織合法權(quán)益的規(guī)范性文件，要通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會(huì)公布；未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。

要進(jìn)一步完善規(guī)范性文件備案制度，發(fā)布規(guī)范性文件后，要按照規(guī)定程序按時(shí)上報(bào)備案。備案機(jī)關(guān)對備案的規(guī)范性文件要嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)與法律、法規(guī)、規(guī)章和國家方針政策相抵觸或者超越法定權(quán)限、違反制定程序的，要責(zé)令制定機(jī)關(guān)糾正或依法予以撤銷。建立健全受理、處理公民、法人或者其他組織提出的審查規(guī)范性文件建議的相關(guān)制度，建立規(guī)范性文件定期清理制度。加快建立規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫和信息檢索平臺(tái)，切實(shí)方便社會(huì)各界和人民群眾查詢使用，認(rèn)真接受監(jiān)督。

7．賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的執(zhí)法手段

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對最廣大農(nóng)民群眾，是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的組織者、引導(dǎo)者，責(zé)任重大，要切實(shí)履行職責(zé)，就必須要有充分的職權(quán)保障。否則，難以做到依法行政。另外，要增強(qiáng)社會(huì)自治功能，建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的機(jī)制。

8．加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，扎實(shí)推進(jìn)基層政府依法行政

上級政府要加強(qiáng)基層政府依法行政的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；基層政府要狠抓落實(shí)；要完善推進(jìn)基層政府依法行政報(bào)告制度；要強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，上級政府要經(jīng)常組織開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，糾正違法行為，防止行政權(quán)力被濫用；要完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的考評制度。

9．營造依法行政的良好社會(huì)氛圍，為基層政府依法行政創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是最基層的政府，實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理了上級政府交辦的大量事務(wù)，管理市、區(qū)（縣）政府部門授權(quán)或委托的職責(zé)較多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不依法行政的責(zé)任，有的不全在鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身。市、區(qū)（縣）政府各部門要帶頭依法行政，督促和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門依法行政，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門依法行政創(chuàng)造條件、排除障礙、解決困難。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要接受輿論的監(jiān)督，但新聞媒體除了要加強(qiáng)監(jiān)督外，要更多正面報(bào)道、就事論事，不能一味指責(zé)、打擊一片，更不能人為地丑化基層政府和基層干部。

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