淺議如何有效提高制度執(zhí)行力

胡錦濤總書記在十七屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)上指出，抓好反腐倡廉制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力，制度的效用取決于制度執(zhí)行力。“道雖邇，不行不至�！睕]有執(zhí)行，就沒有結(jié)果。制度執(zhí)行力和制度二者相輔相成，不可偏廢。近年來，**縣紀(jì)委在注重反腐倡廉制度建設(shè)的同時(shí)，進(jìn)一步完善制度落實(shí)的責(zé)任制，明確責(zé)任主體，加大宣傳、督查、反饋、考核和懲處的力度，著力提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力，促進(jìn)了全縣黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入開展�，F(xiàn)就如何提高制度執(zhí)行力方面的問題淺析如下：

一、當(dāng)前反腐倡廉制度執(zhí)行力方面存在的問題及其原因分析

（一）、制度空泛，跟進(jìn)執(zhí)行不到位。一是制度設(shè)計(jì)跟進(jìn)緩慢。不少監(jiān)督舉措在實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)施并取得較好效果，但相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)卻沒有迅速跟進(jìn)。像我縣在制度建設(shè)年活動(dòng)中，就廢止了從2003年以來的制度16項(xiàng)，但新的制度跟進(jìn)相對緩慢。二是制度設(shè)計(jì)缺乏預(yù)見性。不少單位部門對腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)缺乏前瞻思考，往往都是在出現(xiàn)嚴(yán)重問題后，才引起重視，才考慮建立制度。三是制度設(shè)計(jì)的針對性不強(qiáng)。有不少廉政監(jiān)督制度內(nèi)容空乏，缺乏規(guī)范健全的配套體系、具體的懲治措施和明確的實(shí)施細(xì)則，裁量輻度過大，具體執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中較難掌握尺度。四是制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性不強(qiáng)。實(shí)踐中往往是見子打子，出臺(tái)的制度多屬應(yīng)急“單方”，互不關(guān)聯(lián)，甚至出現(xiàn)制度“打架”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了制度的監(jiān)督效果。

（二）、監(jiān)督乏力，保障機(jī)制不完善。一是對重點(diǎn)對象的監(jiān)督流于常規(guī)，缺乏寬范圍、深層次的監(jiān)督機(jī)制。比如實(shí)踐中對下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，往往局限于會(huì)議記錄、干部測評(píng)等一般性的監(jiān)督手段。二是對重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督失之于軟，缺乏強(qiáng)有力、高質(zhì)量的推動(dòng)機(jī)制。比如：政府核心職能部門中掌握重大審批權(quán)力的人員交流任職的力度仍然滯后。三是各類監(jiān)督主體監(jiān)督職能的履行，缺乏必要的保障措施。比如：在黨內(nèi)監(jiān)督上，由于體制機(jī)制方方面面的原因，上級(jí)監(jiān)督失之于空、同級(jí)監(jiān)督失之于軟的現(xiàn)象仍然沒有改變。四是監(jiān)督配套措施的建立和推動(dòng)跟不上實(shí)際需要。比如：領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告等制度本身對領(lǐng)導(dǎo)干部沒有很強(qiáng)的約束力，也沒有制定相應(yīng)的配套制度，對約束領(lǐng)導(dǎo)干部行為作用微乎其微。

（三）、職能弱化，腐敗懲處效果不明顯。一是缺乏拓展和暢通線索提供平臺(tái)的激勵(lì)保障機(jī)制，以致很多線索渠道未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是案件查辦的重點(diǎn)不突出，存在應(yīng)付現(xiàn)象。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)查辦的案件多數(shù)是涉及計(jì)劃生育等案件，真正查處黨員干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、失職瀆職等方面的案件少之又少，沒有起到查辦案件的震懾作用。三是案件查辦的治本功能未能得到充分發(fā)揮，對待出現(xiàn)的問題，往往偏重于問題查處，忽視源頭治理，只知亡羊補(bǔ)牢，不知未雨綢繆。

為什么會(huì)出現(xiàn)上述問題，我們認(rèn)為不外乎以下幾個(gè)原因：

一是制度設(shè)置的盲目性。部分制度的設(shè)置脫離本單位、本部門實(shí)際，制度制定者沒有認(rèn)真研究反腐倡廉的形勢，對反腐倡廉工作究竟需要什么樣的制度研究不夠，只是十分籠統(tǒng)、模糊地提出制度建設(shè)要求，這是制度建設(shè)盲目性的表現(xiàn)。

二是制度的可操作性不強(qiáng)。從某種意義上講，制度就是規(guī)矩。既然是規(guī)矩，就要有內(nèi)容、主體、程序、監(jiān)督等實(shí)質(zhì)性要求。但是，現(xiàn)有的一些制度存在內(nèi)容空洞、要求籠統(tǒng)、難于操作的問題。

三是制度的主體缺位。制度主體不僅僅是制度的執(zhí)行者，還必須包括制度的制定者、制度的監(jiān)督者和制度的評(píng)價(jià)者。一個(gè)制度出臺(tái)后能否有效施行、能否體現(xiàn)出其應(yīng)有的效果，制度的制定者、監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者，都應(yīng)該負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。而當(dāng)前幾乎所有的制度，都只有制度的執(zhí)行者成為制度建設(shè)的唯一責(zé)任者，而其它各方都不能負(fù)起自己應(yīng)有的責(zé)任。這是導(dǎo)致制度執(zhí)行不力的一個(gè)很重要原因。

四是責(zé)任追究不到位。制度執(zhí)行不力，很大程度上是因?yàn)閷ω?zé)任的追究不到位，現(xiàn)行的很多制度的內(nèi)容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關(guān)系的制度制定者、監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者的連坐責(zé)任追究更是無從談起，制度的**大打折扣，制度的生命力不能不受到影響。

二、提高反腐倡廉制度執(zhí)行力需要著力抓好的幾個(gè)方面

再好的制度，如果不去執(zhí)行，也會(huì)形同虛設(shè)�，F(xiàn)實(shí)情況表明，反腐倡廉制度的執(zhí)行不力仍是反腐倡廉建設(shè)的一個(gè)“軟肋”。當(dāng)前不少單位部門缺的不是制度，而是制度的執(zhí)行力不夠，往往是“說在嘴上，寫在紙上，掛在墻上，就是沒有落實(shí)在行動(dòng)上”。因此，反腐倡廉的制度建設(shè)，重在建設(shè)，貴在落實(shí)。

（一）著力抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部反腐倡廉的自律性和示范性。制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，具有一定的權(quán)威性和約束力。在制度執(zhí)行上，領(lǐng)導(dǎo)干部是重點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度上的典范作用是不可估量的。同樣，領(lǐng)導(dǎo)干部違反制度，其造成的反面影響也是巨大的。領(lǐng)導(dǎo)干部如果缺乏制度意識(shí)，不僅難以制定出好的制度，即使有了好的制度也難以得到有效遵守和執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識(shí)強(qiáng)，制度執(zhí)行就有力，腐敗現(xiàn)象就少，即使發(fā)生了腐敗現(xiàn)象也比較容易遏制；相反，缺乏執(zhí)行意識(shí)，制度就發(fā)揮不出應(yīng)有效用，腐敗分子就會(huì)肆無忌憚，腐敗行為就會(huì)不斷出現(xiàn)。當(dāng)前有些領(lǐng)導(dǎo)干部，在他們眼中制度是約束別人的，認(rèn)為自己是領(lǐng)導(dǎo)，想怎么辦就怎么辦，常常將自己游離于制度之外、凌駕于制度之上，這就嚴(yán)重破壞了制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公正性。從實(shí)際情況看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的“人治”觀念和特權(quán)思想始終揮之不去，還沒有養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣；有的言在法中，行在法外，我行我素，隨意變通，這種狀況如果得不到扭轉(zhuǎn)，就是制定再多的制度也無濟(jì)于事。只有通過廣泛宣傳制度，深入學(xué)習(xí)制度，使廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)領(lǐng)會(huì)制度精神，熟知制度內(nèi)容，不斷增強(qiáng)制度意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，牢固樹立嚴(yán)格按制度辦事的觀念，帶頭消除權(quán)高于法、情大于法、威盛于法等特權(quán)思想，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習(xí)慣，把制度轉(zhuǎn)化為黨員干部的行為準(zhǔn)則和自覺行動(dòng)。
（二）著力抓好制度的宣傳教育，提高黨員干部遵守制度的自覺性和主動(dòng)性。法律法規(guī)以及規(guī)范性文件的落實(shí)效果不盡如人意，究其原因，一個(gè)重要方面就是對制度的宣傳不到位，沒能讓這些制度真正深入到領(lǐng)導(dǎo)干部的思想里去。為此，要不斷加強(qiáng)對制度的宣傳教育，同時(shí)更加注重教育的效果，既要讓被監(jiān)督者知曉制度，又要讓監(jiān)督者知曉制度；要旗幟鮮明地大力開展反腐倡廉教育工作，要結(jié)合本單位本部門的實(shí)際，進(jìn)行長計(jì)劃、短安排，不斷增強(qiáng)反腐倡廉教育的針對性和實(shí)效性。一是反腐倡廉教育上進(jìn)行總體部署，納入干部學(xué)習(xí)教育計(jì)劃，開展經(jīng)常性的教育活動(dòng)。二是要深入基層、深入實(shí)際，不斷加強(qiáng)調(diào)查研究，不斷掌干部的思想動(dòng)態(tài)，以座談會(huì)的方式，來提高干部對反腐倡廉建設(shè)的認(rèn)識(shí)。三是選準(zhǔn)載體，采取豐富多彩的教育形式，如觀看警示片、演講、座談、參觀等形式，使教育活動(dòng)更具吸引力、說服力和感染力，達(dá)到潛移默化的作用，以利增強(qiáng)教育效果，提高執(zhí)行制度的自覺性和能動(dòng)性。四是教育要輕形式、重效果。能產(chǎn)生實(shí)際效果的形式都是好形式，效果決定一切。當(dāng)前在反腐倡廉教育中，一些單位本末倒置，為了所謂的出成果、樹典型，在形式上挖空心思，面上搞得轟轟烈烈，讓人眼花繚亂，而實(shí)際效果上卻是一般，甚至在一些樹為典型的單位出現(xiàn)重大腐敗案件。所以，沒有實(shí)際效果的創(chuàng)**是沒有意義的創(chuàng)新。
（三）著力抓好制度的健全完善，增強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)性和實(shí)用性。近年來，我縣反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)方面取得了長足的進(jìn)展，制定出臺(tái)了一系列基本制度和規(guī)章，但仍然還存在不夠完善的地方，有的往往是原則規(guī)定多，具體細(xì)則少；有的應(yīng)急措施多，長效配套少。 比如 所有這些都極大地影響了規(guī)章制度落實(shí)的實(shí)際效果。為此，要切實(shí)健全完善法規(guī)制度，不斷增強(qiáng)制度的可操作性，要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，不斷完善和創(chuàng)新反腐倡廉各項(xiàng)法規(guī)制度。一是“實(shí)用”�！皩�(shí)用”就是“需要”，如《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》既是監(jiān)督管理的依據(jù)，又是黨員領(lǐng)導(dǎo)遵守的法規(guī)，不追求華而不實(shí)的形式和空泛的內(nèi)容，能夠滿足實(shí)際工作需要。二是“管用”�！肮苡谩本褪怯行В�如我縣出臺(tái)的村財(cái)鄉(xiāng)管制度、加強(qiáng)民生工程監(jiān)督檢查制度等，在實(shí)際操作中能管得住人，管得住事，管得住權(quán)。三是“好用”。“好用”就是簡單、明了，易記易行，不繁瑣，好監(jiān)督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有實(shí)體性要求，又有程序性規(guī)定，可操作，可執(zhí)行。這樣的制度才有質(zhì)、有形、有效。
（四）著力抓好制度的監(jiān)督檢查，維護(hù)反腐倡廉制度建設(shè)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。一個(gè)好的制度，其本身應(yīng)包括制度執(zhí)行中的責(zé)任追究內(nèi)容。對于因違反制度而被追究的一方來說，接受追究是其不可回避的義務(wù)。但對于行使監(jiān)督權(quán)的一方和行使責(zé)任追究權(quán)的另一方來說，這確是他們不可回避的責(zé)任。而責(zé)任追究不到位，則往往是后兩者沒有盡到責(zé)任，這也是一項(xiàng)制度的執(zhí)行失之于軟、失之于寬的最主要原因。而要改變這種現(xiàn)狀，只有建立起制度執(zhí)行者、執(zhí)行監(jiān)督者和責(zé)任追究者三方的利益制約機(jī)制，才能消除執(zhí)行監(jiān)督和責(zé)任追究中老好人的現(xiàn)象，使監(jiān)督和追究真正落到實(shí)處。因此，明確并切實(shí)追究監(jiān)督者和責(zé)任追究者的責(zé)任，是制度得以貫徹執(zhí)行的重要保證。從近幾年反腐倡廉制度執(zhí)行情況來看，還存在責(zé)任不明，追究不力的問題，如果不解決好這一問題，反腐倡廉制度執(zhí)行責(zé)任制將成為“一紙空文”。所以，在責(zé)任追究上應(yīng)著力解決好以下幾個(gè)問題。一是要對追究的主體，受追究的行為進(jìn)行明確化、具體化、規(guī)范化，制訂出客觀、公正的制度和辦法，做到追究責(zé)任人人平等。二是在追究過程中要嚴(yán)格區(qū)分直接責(zé)任和間接責(zé)任，以及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，合理掌握追究“度”。三是要把責(zé)任追究與對干部的考核、提拔、使用等制度結(jié)合起來，以提高反腐倡廉建設(shè)責(zé)任制的整合功能。
總之，提高制度的執(zhí)行力，關(guān)鍵在于全體黨員干部，更重要的在于領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部既是制度的制定者，又是制度的執(zhí)行者，還是執(zhí)行制度的監(jiān)督者。領(lǐng)導(dǎo)干部一言一行、一舉一動(dòng)都具有重要的示范、導(dǎo)向和推動(dòng)作用。領(lǐng)導(dǎo)干部和全體黨員帶頭學(xué)習(xí)制度、執(zhí)行制度，有助于推動(dòng)崇尚制度氛圍的形成，引導(dǎo)廣大群眾自覺遵守制度、貫徹制度、維護(hù)制度；反之，則會(huì)大大影響制度的公信力、執(zhí)行力，其效果甚至比沒有制度還更糟糕。以上，是對如何提高制度執(zhí)行的一些不成熟的建議，如何提高制度執(zhí)行力的問題，也是當(dāng)前建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系工作的一項(xiàng)勢在必行的工作，如不能提高制度的執(zhí)行力，一切的制度都將成為一紙空。

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