“小金庫”檢查的有關政策講解
一、“小金庫”的概念及其定性
（一）什么是“小金庫”？
“小金庫”是民間俗語，不是法定用語，1986年開展稅收財務物價大檢查時開始俗稱“小金庫”。此次專項治理之所以還沿用這個提法，就是考慮到這個提法容易得到大家的理解。
中紀委、監(jiān)察部、財政部、審計署《關于在黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》（中紀發(fā)[2009] 7號）作出規(guī)定：是指一些部門和單位，為了小團體和個人利益，濫用職權，違反國家財經(jīng)法規(guī)，侵占、截留國家和單位收入，不納入本單位財務賬或者政府會計核算中心，私存私放，公款私存，違規(guī)開支的各項資金。
《會計法》上叫私設會計帳簿，是指單位將法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一會計制度規(guī)定應當納入統(tǒng)一會計核算的經(jīng)濟業(yè)務事項，不按照規(guī)定統(tǒng)一進行登記、核算，而是將私自轉移的資金或者私自籌集的資金，在法定會計賬簿之外另設會計賬簿登記、核算或者不登記入賬而私自存放的行為。
會計法第十六條規(guī)定：各單位不得私設會計帳簿登記、核算。私設會計帳簿登記、核算，即所謂“小金庫”。
《財政違法行為處罰處分條例》上叫私存私放，公款私存
（二）“小金庫”構成主要有以下幾個要素：
1、其構成的主體或者說違紀的主體是部門、單位（涉及責任追究時，其應當被追究的責任主體還包括直接負責的主管人員和其他直接責任人員）；
2、其形成的途徑(目的）是為了小團體和個人利益：濫用職權，違反國家財經(jīng)法規(guī)。
3、其侵害的客體是國家和單位收入。侵占、截留國家和單位收入。
4、其表現(xiàn)的形式是私存私放，公款私存，不納入本單位財務賬或者會計核算中心（按現(xiàn)在國庫集中支付的規(guī)定，部門不允許再設，但目前有的部門還有設的）。
（三）“小金庫”的基本特征
“小金庫”資金最為基本的特征，是將所有權屬國家和單位的資金（即財政資金和其他公款）不納入本單位財務賬或者政府會計核算中心，私存私放的資金，也就是說是在部門、單位法定賬冊以外進行收支的資金。
其一，是“賬外”存放。所謂“未列入單位財務會計部門賬內，或未納入預算管理，私存私放的各項資金”，即是指小金庫資金必須是在賬外存放，未納入單位法定賬務反映和控制范圍。因此，對有些單位存在的收入掛往來賬、在應收應付款中坐收坐支的各種應計入收入和應納入預算管理的資金等行為，只能依照相關財經(jīng)法規(guī)判定為隱瞞收入、虛列支出或擠占挪用專項資金等行為，而不應判定為小金庫行為。
其二，是“非個人合法所得”。即是說：只要不能證明是個人合法所得的賬外資金部分，都可認定為小金庫。因為除了個人合法所得之外，其他所有形式的賬外資金，必然離不開“違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關規(guī)定，侵占、截留國家和單位的收入”這一概念的內涵，或是個人合法財產，或是國家、單位財產，非公即私，二者必居其一。
雖然小金庫的資金來源渠道多種，既有靠隱瞞收入取得的，也有靠虛列各種支出（或專項、非專項資金）取得的，還有靠實施亂收費等“三亂”行為或收受贊助、接受捐贈等形式取得的；保管方式多樣，既有私下存放，個別人掌握的，也有賬外設賬存放，小集體保管使用的。不管什么來源渠道，什么保管方式，只要其同時滿足“非個人合法所得”和“賬外”這兩個要件的，即可認定為小金庫。
（四）“小金庫”定性上幾個容易混淆的問題
1、要注意區(qū)分賬外資金與賬外資產的界限。資金和資產是有區(qū)別的。賬外收支的行為是設立“小金庫”行為，但固定資產不入賬核算和管理而形成賬外資產的行為，是一種違規(guī)行為但不能定性為設立“小金庫”行為。
2、要明確資金支出是否合規(guī)不是判斷“小金庫”的標準。在定性中，既不能以其來源、保管方式、使用途徑等作為判別是否為小金庫的依據(jù)，更不能因有關資金在保存或使用中的個別合理性成份等因素而否認其小金庫的性質。
3、單位以向個人集資等方式取得的賬外資金，其性質應屬個人所得范疇，這類性質來源的賬外資金部分，不宜定性為小金庫，這一點在定性中要注意。
4、要注意區(qū)分“小金庫”與其他違規(guī)問題的界限。
一是單位歷年的滾存結余，未編入次年財政下達的部門預算，一直放在法定賬冊的“往來”、“結余”科目列收列支，其行為屬于違反預算管理規(guī)定的行為，但不應作為“小金庫”定性；
二是單位的其他收入不列入收入核算或不上繳財政，而直接在法定賬冊的“往來科目”列收列支的資金，屬隱瞞收入或違反“收支兩條線”規(guī)定的違法違規(guī)行為，但不應作為“小金庫”定性。
5、要注意容易被忽略的幾種設立“小金庫”的行為。
一是所侵占、截留的國家和單位收入，其資金收支雖然是由本單位財務部門管理，但未納入單位法定統(tǒng)一賬冊記錄、核算的，應定性為“小金庫”。換句話說，是否為“小金庫”，不在于資金是由機關哪個部門、哪個人來管理所確定的；
二是將單位收入不放在本單位管理，而是放在下屬單位或其他單位，但資金仍由所侵占、截留單位支配使用的，應定性為“小金庫”；
三是已實行會計集中核算，但單位該撤銷的賬戶未撤銷仍進行收支活動或另行私設賬戶進行資金收支的，應定性為“小金庫”；
四是已實行會計集中核算，但單位取得的其他收入（如贊助收入、資產處置收入和車輛、門面、會議室出租收入、上級主管部門給的獎金收入等）未向會計核算中心列報而直接管理、支出的資金，應定性為“小金庫”。
二、“小金庫”存放資金的方式
從實踐看，“小金庫”存放資金的形式主要有幾種：
（一）現(xiàn)金形態(tài)（或以個人儲蓄的形式存放）�，F(xiàn)金形態(tài)的“小金庫”在現(xiàn)實生活中非常普遍�；咎攸c是：金額相對于銀行存款較小，支配權一般掌握在單位的個別部門或小部分利益團體手里，主要用于為個人或少數(shù)人謀取額外的福利。使用時現(xiàn)金來、現(xiàn)金去，最為方便、快捷。
如：一是收入不入賬，保險柜直接存放現(xiàn)金。通常是利用非正規(guī)票據(jù)或自制票據(jù)，將收取的房租、管理費、廢品變賣收入等不入賬，或利用一些個人交款后索取發(fā)票的意識不強，收款單位以各種借口不開發(fā)票，將其收入隱藏形成“小金庫”資金。
二是采用虛列支出的方法，套取現(xiàn)金。如：以勞務費、辦公費、工程費、假發(fā)票等方式套取現(xiàn)金。
三是虛報人數(shù)、工資額，將差額部分單獨存放，形成“小金庫”。
四是商業(yè)行為的各種回扣等。
�。ǘ┿y行存款形態(tài)。在擅自開設的賬戶中存放,銀行存款形態(tài)的“小金庫”，是當前“小金庫”的主要形態(tài)，金額往往較大，支配權層級相對現(xiàn)金形式來說一般要高些，主要由單位或部門支配，一般掛靠于二級單位或關聯(lián)單位，部分甚至個人存款形式存在。如：將收入存放在下屬單位、學會、協(xié)會、工會等賬戶，將其成為私設“小金庫”的“避風港”；通過下屬單位走賬，將收入存放在賬外單獨設立的賬戶；通過收轉移、將資金直接存入個人賬戶，躲避日常監(jiān)管等等。
（三）有價證券形態(tài)。有價證券多為單位賬外購買的國庫劵、債券、股票和購物卡等。這類形式的“小金庫”可以說是在當前金融證券市場異�；钴S的情況產生的一種新形式的“小金庫”。一般來源于公用閑置資金或其它“小金庫”資金在違法理財過程中形成的產物，而購物卡還可能是下屬單位或關聯(lián)單位運用“小金庫”資金購買贈送的。
（四）固定資產形態(tài)。固定資產形態(tài)的“小金庫”，多表現(xiàn)為設備、汽車、房屋等不在賬面反映，為“小金庫”的進一步繁衍生息提供了基礎，多與資產出租、處置收入不入賬等相關。一部分是歷史上形成的賬外資產清理不徹底遺留下來的，也有利用特殊資源與其他單位合作獲取的，還有一部分用資金購買形成。
固定資產來源途徑大致有兩類：
一是來源于行政事業(yè)單位改制過程中形成的賬外資產；
二是利用職權以應收不收或放松管制為交易手段，讓相關單位購買車輛、樓房等大宗物品等，掛靠在外單位，在本單位不但不入賬，就連賬外賬也沒有，表面上可能表現(xiàn)為某種借用關系。例如，不少行政事業(yè)單位將門面房、房屋、設備等出租，收取租金收入。有的單位公將部分收入納入賬內，搞“陰陽結合”，有的單位則直接在承租方消費，以支抵收，收支均不入賬。
（五）股權和債權形態(tài)。這里的股權與債權主要是指單位或部門與關聯(lián)單位之間股權、債權關系，不包括股票、債券等有價證券。這種股權、債權往往是以一種契約或協(xié)議的形式出現(xiàn)，甚至是一種口頭上的承諾。其來源，可能是單位改制變遷過程中形成的股權、債權關系，沒有在賬上反映，形成賬外“小金庫”；也可能是以權利作為交換而形成的所謂“干股”，成為“小金庫”。這種形式的“小金庫”隱藏性較強，只有經(jīng)辦人和單位（部門）領導等少數(shù)幾個人知道。
在我們檢查的時候，也可能單位已經(jīng)將小金庫的資金全部花完，剩的是一堆單據(jù)，但是我們也要按重點檢查方案的要求將有關數(shù)據(jù)匯總起來。
三、“小金庫”行為的具體表現(xiàn)
實施方案中列舉了“小金庫”七種主要形成方式：
1、違規(guī)收費、罰款及攤派設立“小金庫”；
2、用資產處置、出租收入設立“小金庫”；
3、以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”；
4、經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設立“小金庫”；
5、虛列支出轉出資金設立“小金庫”；
6、以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設立“小金庫”；
7、上下級之間相互轉移資金設立“小金庫”。
從上面的7類方式中，我們實際可以歸納為三大類：
第一大類是收入不入法定帳冊取得的，
如果單純就賬查賬是不會發(fā)現(xiàn)的，需要我們根據(jù)被檢查單位的業(yè)務職能、機構設置、內部管理等情況進行綜合判斷。
第二大類就是虛列各種支出（或專項、非專項資金）取得的，
可以在被檢查單位的會計賬冊中發(fā)現(xiàn)一些線索，通過對有關經(jīng)濟業(yè)務核實來查證，是通過查賬可以發(fā)現(xiàn)的，它需要我們一些查賬經(jīng)驗和技術方法。
第三種靠實施亂收費等“三亂”行為或收受贊助、接受捐贈等形式取得的，1屬于此類
上述2、4屬于一類，我們可以簡稱為截留收入式，它的主要特點是收入不入法定賬冊，這種截留還包括機關事業(yè)單位的預算外收入、基金收入、事業(yè)收入、接受捐贈、贊助等取得的資金，勞務收入、價外費用、正�；虿徽５恼劭�、折讓、傭金、回扣等。
3、5、6、7的共同點是先在大賬上通過一些手法把錢轉出去，再進行消費或支出。其中3、6簡稱套取式或者叫騙取式。這也是機關事業(yè)單位比較常見的形式之一。5簡稱虛列支出式。7簡稱轉出轉回式。
四、“小金庫”支出用途
1、以為職工謀福利、留住人才為借口亂發(fā)獎金、補貼。
2、拉關系走后門進行請客送禮或為有關部門付賬。
3、小團體旅游的費用。
4、購置不便公開的商品。
5、少數(shù)幾個人私分。
6、用途不便公開或應由個人支付的費用。
7、為本單位職工發(fā)放工資、獎金繳納應由個人負擔的個人所得稅。
8、其他（也有可能是單位本身的吃喝招待費用或者其他正常費用）。
五、小金庫的幾種特殊表現(xiàn)形式
（一）“賬外有賬”形式。是小金庫的特殊表現(xiàn)形式之一。這種形式的小金庫一般設在財務部門，也有的設在小金庫資金相關收入和使用的部門。其特點是在單位內有一定透明度，收入和支出均有賬簿記載，有的還比較規(guī)范。其資金來源既有合法收入，也有非法收入，其支出中，也多存在合理支出和不合理違紀違規(guī)支出并存現(xiàn)象。
不少檢查人員往往被其看似規(guī)范的核算方式所迷惑，在定性時出現(xiàn)模糊認識和錯誤判斷，還有的甚至把“賬外賬”單獨作為一類特定的“準違規(guī)”行為，而模糊了其小金庫的違紀行為本質，在客觀上為小金庫行為提供了一件“準合法”保護外衣。
判定這類小金庫的標準應是：
其賬外資金來源與被審計單位財務賬是否存在往來債權、債務對應關系，若其賬外資金來源已計入被檢查單位往來，由被檢查單位以“應收款”等債權的方式控制，則該賬外賬行為不屬于小金庫，僅應定性為記賬不及時或賬簿設置、會計核算不規(guī)范。對這類賬外賬中的違紀、違規(guī)收支行為、應視同賬內違紀違規(guī)收支行為進行認定和處理處罰；若不存在債權控制關系，則屬于小金庫行為。對賬外賬資金來源中，既有賬內債權控制部分，又有賬外其他來源部分的，其賬外其他來源部分的資金收支行為，應屬于小金庫行為。
（二）“業(yè)務需要、核算方便”形式。這類形式小金庫往往是被審計單位以“業(yè)務需要”或“方便核算”等種種看似合理的理由為名，靠虛列相關專項費用或專項資金支出，作為資金來源而設置的。判定這類形式小金庫，應同時滿足以下兩個條件：
第一，其資金來源于已作為專項費用核銷的賬內支出部分；
第二，在資金使用中，存在超越資金開支范圍的支出項目（或存在跨會計年度、跨資金使用期限的已完成項目資金節(jié)余）。
在賬外賬資金收支中，同時具備上述兩個條件的部分，在定性為“小金庫”的同時，還應定性為虛列支出；不具備上述第二個條件的合理支出部分，應定性為核算不規(guī)范或記賬不及時等違規(guī)行為，而不能定性為小金庫行為。
（三）跨期收入形式。這類性質的賬外資金在被審計查出時，被審計單位往往以“正準備作收入，太忙，尚未及時記賬”等種種客觀理由為名，進行否認。判定這類資金是否為小金庫的條件有兩個：
其一，其相關收入是否已跨越該單位常規(guī)會計核算記賬期限而無正當理由；
其二，在尚未作收入的資金中，是否存在不合理或違紀違規(guī)的坐支行為。
只要滿足上述一個條件，即可認定為小金庫。
（四）以支抵收，差額入賬。在審計實踐中，發(fā)現(xiàn)有的部門或單位將支出與應收的收入相抵之后，就其差額再入賬，如將門面出租給開餐館的，將在其招待的費用與租金相抵，出租給經(jīng)營超市或其他的，在經(jīng)營者這里取這拿那，還有的鉆相關法規(guī)的空子，將資產出租收入不入單位財務部門的“大賬”，而是直接放在工會經(jīng)費收入里，或放在機關服務中心等內部管理部門里，形成自有資金來源任其支配。
根據(jù)上述“小金庫”的定義，將這種以支抵收或變換資金收入放置位置的，也應歸并在“小金庫”之列，數(shù)額以座支的部分計算。
其理由有三：
一是以支抵收的金額不在賬內反映，違反了會計法關于“各單位必須根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務事項進行會計核算，填制會計憑證，登記會計賬簿，編制財務會計報告�！钡囊�(guī)定；
二是上述行為也符合關于“小金庫”特點的定義之一：經(jīng)營收入未納入規(guī)定的賬戶核算。因為其納入賬內核算的是抵支后的凈額，其收入既不完整又不真實；
三是以支抵收抵了誰的支，是公家還是個人？是為公還是為私？也只有少數(shù)的幾個人知道，此時無論是為公還是為私，他們都不會說，倘若說了的話，那還能稱之為“小金庫”嗎？
六、“小金庫”的危害
“小金庫”不僅收入來源渠道較廣，而且具有影響危害大的特點，其危害主要表現(xiàn)在：
一是導致國有資產流失�，F(xiàn)在一些部門單位的“小金庫”，從數(shù)額上看，少則十幾萬，多則數(shù)十萬，甚至數(shù)百萬元。從前述資金來源的性質看，有的屬國家財政性資金，有的屬部門或下屬單位的資金，有的屬一般性的資金，有的則屬具有專門用途的資金。但歸根到底，都屬國家集體性質的資產，這些資金被截留或轉移到“小金庫”后，通過亂發(fā)錢物、私分、侵占、揮霍等違紀違規(guī)違法方式，對國有資產進行侵蝕，導致國家、集體資產的流失和浪費。
二是成為滋生腐敗的土壤。“小金庫”直接為吃喝玩樂、請客送禮、貪污受賄等消極腐敗現(xiàn)象提供了方便條件，助長了拜金主義、享樂主義，腐蝕了部分黨員干部，使少數(shù)黨員干部走向違紀違法甚至犯罪道路，影響了黨和政府在人民群眾中的威信，損害了黨和政府的形象，一定程度上敗壞了黨風和社會風氣。
三是影響正常的財政經(jīng)濟秩序。政府對財政經(jīng)濟的管理是以部門單位提供真實準確、完整的財務會計信息為基礎的，而私設小金庫一般以設置“兩本賬”、“多本賬”，甚至假賬為前提，導致財務收支等重要會計信息失真，“小金庫”的資金又游離于財政、審計等監(jiān)督之外，在一定程度上勢必影響財政預算監(jiān)督管理，影響財政資金的合理配置，甚至造成部門單位之間在資金、收入分配上的不公平。同時，還容易促使消費基金非正常增長，導致通貨膨脹。
2003年某省審計時發(fā)現(xiàn)，全省99家公安機關設置的“小金庫”金額達2367萬元。
某省審計廳對省屬46所高校進行專項審計時發(fā)現(xiàn)，約有80%的高校不同程度地存在“小金庫”問題。
2004年，審計署對某市所屬10家醫(yī)院進行年度審計時發(fā)現(xiàn)，各家醫(yī)院均設有“小金庫”。
2006年，財政監(jiān)督檢查機關僅對某銀行6家分行及部分分支機構進行檢查，就查出“小金庫”6.74億元。
這次全國性的“小金庫”的清理檢查工作，是中央作出的一項重大決策，是各級、各部門當前財經(jīng)工作領域的一件大事；是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的重要舉措；是促進廣大干部強化親民為民意識，構建和諧社會的重要舉措；是推進各級、各部門依法行政、依法理財?shù)闹匾e措，一定要加強對“小金庫”危害性的認識，增強做好這次清理檢查工作的責任感和使命感。
七、清理檢查“小金庫”的重點
在自查自糾基礎上，各級“小金庫”治理領導機構要組織開展重點檢查，重點檢查面不得低于納入治理范圍單位總數(shù)的10%，重點領域、重點部門和重點單位檢查面不得低于30%。
重點檢查對象
1．執(zhí)收、執(zhí)罰權相對集中的部門和單位；
2．教育、衛(wèi)生、交通、民政等與人民群眾利益密切相關的部門和單位；
3．賓館、培訓中心、招待所、出版社、報社、雜志社等與黨政機關、事業(yè)單位有隸屬關系的單位；
4．以前檢查發(fā)現(xiàn)存在“小金庫”的部門和單位；
5．有群眾舉報的部門和單位；
6．自查自糾措施不得力、工作走過場的部門和單位。
八、清理檢查“小金庫”的主要方法
針對“小金庫”具有較強的隱蔽性，查處難度較大等特點，在清理檢查時，要注意從各部門、各單位的實際情況出發(fā)，突出重點，抓住關鍵，綜合運用各種方法和手段，使這次清理檢查工作，做到查深查透，取得成效。
進入檢查點后，要做到三點：
綜合分析：查處“小金庫”需要對被檢查單位的基本情況、部門職責、行業(yè)特點、單位內部控制制度等進行綜合分析。
座談了解：與有關人員進行座談了解，作出系統(tǒng)性判斷；
財務數(shù)據(jù)對比：再對單位的財務管理狀況、會計核算情況以及財務收支數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)和業(yè)務活動進行對比分析，來判斷這個單位是否有私設“小金庫”可能，哪個部門有可能設置“小金庫”，確定檢查“小金庫”的突破口。這需要有敏銳的洞察力。
（一）檢查“小金庫”的切入點
1、從檢查收入入手。
首先摸清被查單位機構設置及職能；收入項目、來源及收取方式，摸清所有收入的來源渠道和環(huán)節(jié)。其次，對已有的收入項目和可能存在的收入環(huán)節(jié)，就其真實性和準確性要逐一核實，判別真?zhèn)�。這是一種完整性的檢查，主要針對截留收入式設立“小金庫”的檢查。
2、從檢查支出入手。
首先分析支出項目增減變化情況，看有無異常現(xiàn)象。
其次，重點核實如下支出項目：
一是核實租賃費支出的真實性，對車輛租賃費、房屋租賃費等大額租賃事項，要分析必要性，并對可疑事項現(xiàn)場核查。
二是核實維修費支出的真實性，對大額房屋、設備等維修，要分析必要性，并現(xiàn)場查看。
三是核實勞務費支出的真實性，對勞務費支付給有關單位的，延伸到勞務單位進行核實；對勞務費支付給個人的，與本人進行核實。
四是核實會議費支出的真實性，重點查看會議通知、會議紀要、與會人員名單等資料，必要時到賓館飯店進行核實。這主要是針對虛列支出式、套取式或者叫騙取式設立“小金庫”的情況。
3、從檢查對外投資入手（往來款項）。
4、從檢查票據(jù)入手。包括收據(jù)、支票和發(fā)票。檢查收據(jù)主要是針對截留收入式設立“小金庫”的檢查。檢查發(fā)票主要是針對虛列支出式設立“小金庫”的檢查。
5、從檢查銀行賬戶入手。
要求被查單位提供所有銀行賬戶及批準開設銀行賬戶的文件。重點把握兩個方面：
一是核查銀行賬戶的個數(shù)。
二是核查對賬單余額和會計賬面余額是否一致，銀行對賬單上的每筆業(yè)務與單位銀行存款賬是否一一對應，摘要注明的資金流向是否相符，發(fā)現(xiàn)可疑應延伸到所屬銀行進行查詢。
6、從延伸檢查下屬及往來單位入手。
了解被查單位下屬機構設置、管理體制、財務體制、經(jīng)濟業(yè)務往來等情況。延伸審查應重點關注以下方面：
一是下屬單位上繳收入是否匯入大賬；
二是被查單位委托下屬單位和往來單位代收的各項收入是否入大賬、是否全額入賬；
三是下屬單位是否存在報銷上級單位費用的情況；
四是關注往來款，特別是一些長期掛賬或異常的往來款項。主要是針對轉出轉回式設立“小金庫”的檢查。
另外，最近幾年有更換財務人員的，有必要對出納和會計人員的交接記錄進行檢查。（二）、基本方法：
1、突擊盤存法
對于私設“小金庫”的部門來講，除保管困難外，現(xiàn)金是使用起來最為方便、最為便捷的。對這種形式的“小金庫”，實踐中比較有效的檢查方法是突擊盤庫。
對于盤點，一定要掌握好時機和對象，盤庫前要根據(jù)對被檢查單位的基本情況、部門職責、行業(yè)特點、單位內部控制制度等進行的綜合分析，進行周密安排，根據(jù)掌握的線索資料，準確判斷資金存放的地點；
盤點時要注重兩個結合：
一要與清理收費票據(jù)、借條、現(xiàn)金支票、空白支票和轉賬支票存根、作廢存根等資料結合起來；
二要與保管的實物資料相結合。盤庫時注意保險柜中保管的房產證、土地證、有關資料證明、記事本、筆記本、信封、鑰匙等實物資料。
當判斷現(xiàn)金會存放在多個保險柜時，應安排幾個盤點小組同時進行。如果發(fā)現(xiàn)賬款不符現(xiàn)象，應追查到底，查清原因。對于存放于保險柜的存折、存單，不管是單位戶或是個人戶，都要進行深入查證，確定是否屬于“小金庫”。
2、收入核實法
全面了解被查單位的行政管理、業(yè)務活動和經(jīng)營管理活動情況，盡量掌握其各種收入的來源，以利于確認是否全部收入都已入賬，核對報表與收入總賬、明細賬是否相符。
重點核查行政事業(yè)性收費、罰沒收入、各類協(xié)會、學會的收入、投資分利、房屋租賃收入，出售低值易耗品、材料、廢料收入等是否入賬；審查有無非法收入或用不合法票據(jù)收費，有無截留事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入。對被審計單位的對外投資、資產的出租、出借等情況進行核查，檢查其資產是否無償提供他人使用，收入是否入大賬。
3、支出追查法。
通過審查各項開支，檢查是否有虛報冒領款項，轉做“小金庫”的情況，特別注意審查白條抵庫、大額和金額較整，有規(guī)律的支出，必要時延伸到關聯(lián)單位。
盤查實際支出，賬面列支數(shù)額與實物的單價、數(shù)額是否相符，看有無報銷發(fā)票而無物資，有無以購代領虛列支出的情況。查賬時要注意兩種傾向的賬目。
一種是記錄混亂，賬證不符，賬實不符，記錄不完整，收支憑證內容不合法，手續(xù)不健全，甚至有涂改、挖補、偽造的憑證等。賬目混亂，就容易發(fā)生賬外“小金庫”，亂中舞弊�？蛇\用核對法，進行賬實核對，明細賬與總賬核對，證實問題的存在。
另一種是記載很規(guī)范的賬目，賬面上毫無違紀，甚至連招待費都很少。這類賬可能是假賬，假賬背后往往就有賬外賬或“小金庫”問題。檢查方法同查混亂賬目相同，但重點是發(fā)現(xiàn)賬外收支項目，如賬外憑證、賬外物資等。
賬面查疑還要注意賬面上違反常規(guī)的奇異問題，包括奇異的數(shù)字金額，奇異的時間、地點，奇異的收支事項等，例如賬面上有司機工資支出而沒有車輛購置費、維修費、油料費。沒有生產經(jīng)營項目的單位出現(xiàn)了生產經(jīng)營費用、無建筑項目而發(fā)生建筑材料購置，應該由承建企業(yè)提供發(fā)票而在稅務部門代開勞務發(fā)票報賬等，這些奇異的背后可能隱藏著貪污或“小金庫”問題。
4、賬戶核對法
審查被查單位的銀行開戶情況，同被查單位提供的資料進行核對。同時，核實銀行存款與銀行對賬單是否相符。即從審計單位的銀行存款賬戶入手，查找賬外賬。
通過查閱被審計單位提供的所有銀行賬戶，把握其開戶的總體情況，以確認資金的完整性。通過核對銀行對賬單與被審計單位的銀行賬以及賬戶之間的收付款項，來查找線索。尤其要注意銀行對賬單已收已付且收、付金額相等，而單位未入賬款項等問題。
5、清查票據(jù)法
發(fā)票和各種收據(jù)是單位經(jīng)濟活動的具體反映。
檢查票據(jù)購買登記簿，清點所提供的票據(jù)存根是否完整；在清理檢查過程中首先要審查各種收費票據(jù)的購買、領用、繳銷登記薄和收據(jù)存根，審核票據(jù)編號是否連續(xù)，填寫項目是否齊全，大、小寫金額、復寫字跡是否一致，有無涂改現(xiàn)象，作廢的票據(jù)是否加蓋“作廢”戳記�？梢砸云睋�(jù)領購、使用、繳銷、結存登記為線索，通過計算機排序、計算或人工摸排審核尋找差異。抽查被審計單位提供的存根及其反映的內容、金額是否真實、完整，開出的收據(jù)是否及時、全額入賬。支出發(fā)票特別是�？钪С銎睋�(jù)反映的內容和收款對象是否真實，有無虛構支出、套取現(xiàn)金、轉移資金的行為。
6、審閱相關資料法
一是審查會計憑證后附的原始憑單，考究其真?zhèn)巍?br />二是審查合同、協(xié)議，特別注意保證金和押金的情況。
三是查閱被查單位的會議記錄，因為會議記錄往往能反映一些單位違紀違規(guī)問題的蛛絲馬跡，可以通過審閱會議記錄來獲取一些問題的線索。
四是查閱會計人員交接記錄。會計人員交接記錄是非常重要的檢查證據(jù)，能夠記錄交接過程中涉及到全部會計賬簿、資料等真實情況。認真檢查歷任會計、出納人員的交接記錄，可能會發(fā)現(xiàn)違法亂紀問題的線索。
7、分析比較法
一是對單位的財務數(shù)據(jù)進行比較分析，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題。
二是對同一類型的事項進行比較，如果存在差異，分析差異存在的原因，從而發(fā)現(xiàn)存在的問題。要注意被查單位歷年在對待同一件事的處理上是否一致。比較分析可以利用計算機來進行排查。通過對計算機數(shù)據(jù)的篩選、分析，能有效解決數(shù)據(jù)量大、流程復雜、時間緊等難題，提高檢查效率和檢查質量。
8、現(xiàn)場勘察法
主要到被檢查單位辦公場所進行實地查看，檢查房屋通讀資產情況，觀察辦公場所有無閑置租賃、電梯間有無移動傳媒廣告、通訊機站等情況，按照目前市場運作機制，這些情況都可能為被檢查單位帶來額外收入，盡管這些收入可能比較少，但這些收入往往能成為發(fā)現(xiàn)“小金庫”的重要線索。
9、外圍突破法。
檢查“小金庫”，僅從被查單位賬目上難以發(fā)現(xiàn)，一定要對有疑點的收支項目分類排隊，采用抽樣延伸的方法，追查到其下屬單位、被管理單位、被收費罰款單位以及發(fā)生業(yè)務與資金往來較多的單位。還可以采取發(fā)函查詢的方法，使被查單位存在的收入不入賬，虛列支出，虛撥款項等問題原形畢露。此外，從被查單位還可以直接獲取其上級主管部門、收費罰款單位、相關聯(lián)業(yè)務單位私設“小金庫”的有關證據(jù)。所以“小金庫”這個堡壘是最易從外圍攻破的。
在分析判斷發(fā)現(xiàn)疑點掌握一定證據(jù)的基礎上，向資金往來單位或其下屬單位進行延伸審計。通過對現(xiàn)場的勘察和向有關人員詢問，結合財務資料和經(jīng)濟資料，選擇與被查單位資金結算頻繁、經(jīng)濟往來密切的單位進行調查。找出線索打開缺口。各調查組也應加強聯(lián)系，及時溝通反饋情況。就特定事項向資金往來單位調查取證，分析判斷、搜尋蛛絲馬跡，對查出“小金庫”至關重要。
對被審計單位的往來賬、結余資金進行追蹤檢查。特別是對往來款項數(shù)額較大的有關單位和有上繳款項的下屬單位、派出機構，要有重點地進行抽查，從中發(fā)現(xiàn)被審計單位收入不入賬、私設“小金庫”的問題。
10、預算審核法。在清理檢查中，通過對主管部門與下屬單位報表的核對，檢查行政事業(yè)單位的資金是否全部納入單位預算管理；檢查單位列入決算支出的資金來源是否正當。
11、調查詢證法
通過詢問、調查有關部門或知情人員，并對其做思想工作，講明利害關系，調查、核實證據(jù)。財政、審計部門密切配合，將發(fā)現(xiàn)的非管轄單位問題及時通報給相關部門予以查處的"審計信息共享法"。
12、利用舉報法
在開展“小金庫”的檢查時，公布“小金庫”檢查線索舉報電話和通信地址（包括電子郵箱地址）也很重要，一旦收到“小金庫”舉報信息，檢查組應對舉報信息的真實程度進行初步判斷，重點對舉報涉及的有關人員、資金流向進行調查，參考“小金庫”舉報信息進行實質性測試，可以提高檢查的針對性。
在實際檢查中，大家要具體情況具體分析，選擇適合的方法綜合運用。
查處“小金庫”需要通過綜合分析確定方向，通過職業(yè)判斷鎖定目標，需要認真、細致的工作作風，需要一定的策略和談話技巧。作為檢查人員，既要高度敏感，不放過任何蛛絲馬跡，又要特別謹慎，做到積極穩(wěn)妥。堅持做到“靜、穩(wěn)、準、謙”，所謂靜，即冷靜判斷，冷靜分析；穩(wěn)，即沉穩(wěn)，穩(wěn)扎穩(wěn)打；準即精準，準確鎖定目標；謙即謙和，做到文明檢查。
當然，各單位情況千差萬別，“小金庫”行為的表現(xiàn)形式往往也多種多樣，關鍵是要注意把握所檢查單位的特點，有針對性地采取切合實際的做法，以確保清理檢查的質量和效果。
九、查處“小金庫”的案例
案例一、某事業(yè)單位以勞務費名義套取資金設立“小金庫”。
審計人員在審查某單位"現(xiàn)金日記帳"時，發(fā)現(xiàn)6月25日78�，F(xiàn)付字憑證摘要為"拆除A型機器勞務費"，金額為500元，在"現(xiàn)金日記帳"和"銀行存款日記帳"中卻沒有發(fā)現(xiàn)相應的清理收入，審計人員懷疑該單位可能將這筆固定資產報廢的`清理收入轉入"小金庫"中。
檢查人員認為報廢一臺價值10萬，并且半成新的設備，必定有清理收入，決定進一步追蹤調查，經(jīng)查詢該設備的保管員后，保管員供認該設備已運往郊區(qū)的×鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，再與×鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)核實，系于6月29日從該公司以6萬元現(xiàn)金購入的，有該公司領導王×的白條收據(jù)。審計人員在取證之后，向該公司提出上述問題，財務經(jīng)理供認不諱，并交出現(xiàn)金存折6萬元。
請根據(jù)上述情況指出存在問題并進行調帳處理
案例二、對異常會計事項處理進行追查發(fā)現(xiàn)“小金庫”。
A--2002年，在對某事業(yè)單位進行檢查時，檢查人員對一筆12600元的房屋產權交易費產生了疑慮，隨即調閱了記賬憑證，發(fā)現(xiàn)有一筆公務費支出12600元，附有一張房管部門出具的房屋產權交易費發(fā)票。為什么給房管部門付款不轉賬？為什么這張發(fā)票沒有經(jīng)辦人簽字？向財會人員和財務科負責人詢問后，得到的回答是：“不知道”。
檢查人員查看了該單位本年度以及上一年度、下一年度的收入明細賬，未見有房屋處置收入，固定資產明細賬也未見房屋減少記錄，向有關人員了解，也無人知道此事。通過調閱房屋產權檔案資料、產權交易檔案資料，發(fā)現(xiàn)該單位確實將一處房屋出讓，向房管部門交納了1%的交易費。經(jīng)進一步核實，購房單位已付清了購房款。
在進一步的追查中，檢查人員抓住外調情況不放，面對事實真相，被查單位如實交代了問題：早在兩年前，該單位將一塊土地置換給某房地產開發(fā)公司，換取房屋一幢，卻未入賬，隨后評估并協(xié)商作價1260000元出售，售房款也未入賬， 直接用于職工福利等項支出。
檢查人員按規(guī)定進行了取證，查實了該單位將房屋出售收入1260000元私設“小金庫”的違紀問題。
B--如我市某一單位，2005年申請上級科技專項資金15萬元，在對專項資金的使用情況進行檢查時，發(fā)現(xiàn)有購置電腦支出3萬元，沒有支出明細，也未經(jīng)政府采購部門審批，檢查人員對此產生懷疑。經(jīng)查閱固定資產帳目，總帳、明細賬，均未反映購置電腦的情況。為此檢查人員對發(fā)票經(jīng)手人進行了詢問，證實此發(fā)票為虛列支出專門在稅務部門開具的發(fā)票，此項資金被轉移到項目另一合作單位課題組，以存折形式，形成小金庫。
案例三、隱瞞收入設立小金庫。
2008年，我們在對一自收自支事業(yè)單位進行會計信息質量進行檢查時，經(jīng)過對幾年的會計資料進行對比，發(fā)現(xiàn)近兩年，收入中沒有了房租收入。我們對單位的資產情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)近兩年來，單位的房產并沒有減少的情況，在沒有驚動單位財務人員的情況下，我們對單位管理的門市房進行了實地調查，也沒發(fā)現(xiàn)拖欠房租的現(xiàn)象。據(jù)此，我們對單位進行了正面詢問，并要求單位提供房屋租賃合同，在事實面前，單位承認了隱瞞兩年房租收入8萬元，設立“小金庫”的情況。
案例四、延伸檢查發(fā)現(xiàn)上級部門“小金庫”的例子。
如我市某區(qū)一部門，2007年收到上級補助農民培訓資金10萬元，此單位按照專項資金管理要求，將10萬元全部撥至本區(qū)一培訓機構，但在延伸檢查這一培訓機構時，發(fā)現(xiàn)有2萬元資金支出不實，經(jīng)對培訓機構負責人進行詢問，證實這兩萬元以管理費名義返還給了委托培訓的上級部門，但收到這一資金的部門，并未將這2萬元資金在單位財務上反映，而是由該單位主管此項業(yè)務的人員以存折的方式存放，形成小金庫
案例五、財務數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)的結合發(fā)現(xiàn)“小金庫”。
2007年6月，對某局財政收支情況進行審計。從一張電費支出發(fā)票入手，查出了該局私設“小金庫”的線索。最終查出了一個時間長達7年之久、金額達10萬元的“小金庫”。
在抽查該局部分支出憑證過程中，有一張職工宿舍樓的電費支出發(fā)票引起了審計組人員的警覺。該局的辦公樓與職工宿舍樓分別裝置有獨立的水表和電表，為什么職工宿舍樓的電費會放在“經(jīng)費支出”中列支？是代收代付電費，還是賬務處理不妥？檢查人員帶著疑問，對該局有關賬簿和憑證進行了認真核對，發(fā)現(xiàn)該局在每個月列支的水電費中，不僅有辦公樓的水電費，而且還有職工宿舍樓的水電費。究竟是應該收回職工的水電費由該局統(tǒng)一報銷？還是已收回的職工水電費沒有入賬？在審查核對過程中審計人員還發(fā)現(xiàn)一個疑點，該局辦公樓一層有五間沿街店面都在正常經(jīng)營，近年來店面租金逐年提高，但從會計賬中卻沒有店面租金收入的記錄。
為弄清這些可疑線索，審計組人員查詢了財務人員，從與財務人員交談中了解到，該局的職工宿舍房租及水電費和店面租金等收入是由該局工作人員鄭某某負責收取，具體收繳情況的來龍去脈不清楚。于是審計組人員當日就通過財務人員通知鄭某某，要求如實提供有關職工宿舍房租及水電費和店面租金等收支資料。但其所提供的收、繳款憑證之間金額不相符，且“收款收據(jù)”記賬聯(lián)的號碼存在斷號現(xiàn)象�；卩嵞衬成形刺峁┤抠Y料的情況，檢查人員就要求其將所有收、繳款的憑證如數(shù)提供給審計組，根據(jù)其提供的資料進行了現(xiàn)場審查與統(tǒng)計，自2005年5月27日至2007年5月23日止，鄭某某共收取該局的水電費、店租和房租等16.53萬元，其中：上繳縣財政預算外資金專戶4.73萬元，交給該局另一個工作人員康某某4.88萬元，其余6.92萬元現(xiàn)金在其個人手里。
由于該局財務人員一直找不到鄭某某，致使審計工作無法繼續(xù)進行。于是審計組人員在向該局局長報告要求配合審計工作的同時，也向本局的局長作了匯報。審計局長聽取匯報后，立即作出部署，并就該局存在的問題和疑點線索，以“呈閱件”的形式專題向縣政府作了報告，引起了縣政府領導的高度重視，并作出重要批示，移送紀檢和監(jiān)察機關進一步查處。經(jīng)紀檢、監(jiān)察機關立案核實，從2000年下半年至2007年6月止，該局指定工作人員收取水電費、房租和店租過程中沒有進行有效的監(jiān)管，造成13.53萬元款項無法追回。同時，采取收入不入賬的手段，設立“小金庫”10.21萬元，用于發(fā)放獎金補貼、旅游費用和慰問等支出。
案例六、根據(jù)內部控制漏洞發(fā)現(xiàn)收入不入賬線索。
最近，我省某市在檢查市直一機關財務收支情況時，以一份承包合同為突破口，一舉查處該單位私設長達四之久的“小金庫”，金額33.74萬元。
在檢查進點會上，此機關領導在介紹單位基本情況時，說，前幾年招待所一直閑置，沒有租出去，為了盤活資產，從2007年開始把原來的內部招待所對外出租，出租收入已經(jīng)按規(guī)定上繳了市預算外資金管理局，嚴格實行了收支兩條線，并在隨后提供了承包合同。檢查人員在核實時，也發(fā)現(xiàn)單位的賬務處理與單位領導介紹的情況一致。但在調查時，檢查組已經(jīng)從機關相關科室中了解到招待所已經(jīng)經(jīng)營好幾年了。
在檢查進點后的第二天，檢查組同時對機關和招待所的現(xiàn)金進行了突擊盤點。發(fā)現(xiàn)機關的招待所已于2004年就對外承包給了王某，王某每年向機關上繳承包費，但是機關的賬上卻沒有反映這部分承包收入。
檢查人員立即分別詢問機關和的招待所會計人員。在充足的審計證據(jù)和國家有關政策法規(guī)面前，該領導認識到問題的嚴重性，最后不得不讓出納交出記錄收取劉某和王某承包款的“小金庫”。
案例七、假借職工名義，亂收費設立小金庫。
去年11月10日報道消息，成華檢察院反貪局辦案人員在查辦成都某大學教材處教材科科長胡某涉嫌貪污一案時，從中發(fā)現(xiàn)一重大線索——該大學繼續(xù)教育學院存在收受教材回扣款的行為！辦案人員很快查實，該學院將書商的購書回扣款納入了學院的“小金庫”，電子科大繼續(xù)教育學院原院長、副院長及科室負責人等8人將120萬余元巨款瓜分！ 8人被控私分國有資產。
院里開會，決定私設“小金庫”
2001年，該大學繼續(xù)教育學院的二級財務被取消后，有的職工開始向時任院長賈某抱怨。在一次科級以上干部會議上，賈決定將設立“小金庫”為大家發(fā)放獎金。有了院長的授意，此后，該院自考辦、成教科等相關業(yè)務部門，收取的學生報名費、再補考費等便截留一部分納入學院的“小金庫”，由副院長薛某親自保管。逢年過節(jié)，或是遇上期末放假，院長和大家通氣后便開始按級別“分紅”。
檢察機關查明：從2002年1月至今年5月期間，賈等8人將購書回扣費、學生報名費等各項費用共120萬余元截留，其中賈和薛各分得現(xiàn)金23萬余元，其余人員分得12萬余元至5萬余元不等。
案例八：違規(guī)收費設立小金庫。
2007年，財政部專員辦，在對我市一部門進行檢查時，發(fā)現(xiàn)了一起采取多種形式設立小金庫的典型案件。
在這一案件中，一是發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象，將部門印制的早已作廢的行政事業(yè)性收費留在單位繼續(xù)使用，違反票據(jù)管理的規(guī)定，截留財政收入。
二是亂收費，將應當向企業(yè)正常收取的行政事業(yè)性收費，改作贊助費，截留財政收入。
三是虛列專項支出，將上級撥付的專項資金采取虛列支出的形式轉出，構成挪用專項資金。
十、小金庫的處理處罰
在處理被檢查單位的“小金庫”問題及對個人承擔的責任的處罰，適用《中華人民共和國會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《國務院關于加強預算外資金管理的決定》。
1、《中華人民共和國會計法》第十六條：各單位發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務事項應當在依法設置的會計賬簿上統(tǒng)一登記、核算，不得違反本法和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定私設會計賬簿登記、核算。第四十二條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府財政部門責令限期改正，可以對單位并處三千元以上五萬元以下的罰款；對其直接負責的主管人員和其他責任人員，可以處二千元以上二萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位依法給予行政處分(1、不依法設置會計賬簿的；2、私設會計賬簿的...)。
2、《國務院關于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)[1996]29號）第八條規(guī)定：對用預算外資金私設“小金庫”、不按規(guī)定要求開設預算外資金賬戶的，除責令追回資金上繳同級財政外，還要依照有關規(guī)定予以處罰，并依據(jù)情節(jié)輕重給予當事人和有關領導處分。
3、2004年國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》第十七條規(guī)定：單位和個人違反財務管理的規(guī)定，私存私放財政資金或者其他公款的，責令改正，調整有關會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位處３０００元以上５萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處２０００元以上２萬元以下的罰款。屬于國家公務員的，還應當給予記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職處分。
4、是《稅收征管法》第六十三條規(guī)定：納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀帳簿、記帳憑證，或者在帳簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅。對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
5、《中國共產黨紀律處分條例》（中發(fā)[2003]18號）第十一章“違反財經(jīng)紀律的行為”第一百二十三條對帳外帳的處理是：“違反收支兩條線規(guī)定和國庫集中收付制度，將應當納入法定帳薄的資產未納入法定帳薄或者轉為帳外的，追究主要責任者和直接責任人員的責任，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨查看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分”。
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