xx市法院關(guān)于開展訴調(diào)對接工作的調(diào)研報告

2007年，黨的十七大提出了“深化司法體制改革”的戰(zhàn)略任務，并將建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛解決機制納入到該項改革中。隨后，最高法院跟進出臺了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發(fā)［2009］45號），以充分發(fā)揮人民法院在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制方面的積極作用，促進各種糾紛解決機制的發(fā)展。近年來，xx市人民法院一直以上述文件為指導，將建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛解決機制作為深入學習實踐科學發(fā)展觀的一項重大舉措，當作人民法院工作的重要內(nèi)容和目標，圍繞“社會矛盾化解”，及時調(diào)整了工作思路，大膽改革，狠抓調(diào)解，在構(gòu)建矛盾化解多元化機制上工作成效顯著。我院該項工作有關(guān)情況介紹如下：

一、建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制工作情況綜述

自2008年以來，在院長江義順同志的直接牽頭領(lǐng)導下，我院認真組織調(diào)研論證，內(nèi)外并修，穩(wěn)妥推進。截止201*年底，我院已在內(nèi)部構(gòu)建起貫穿訴前、庭前、庭中、庭后、庭外和執(zhí)行的全程調(diào)解“全效”機制；在外部搭建起覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級立體矛盾糾紛化解網(wǎng)絡。目前，xx市已呈現(xiàn)出小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交的矛盾化解良好態(tài)勢。

（一）苦練內(nèi)功，多調(diào)少判，建立全效調(diào)解機制。我院根據(jù)各類案件和審判程序各個環(huán)節(jié)的不同特點，探索總結(jié)出一整套從案件立案到執(zhí)行的“全過程、全方位、無縫隙”的調(diào)解工作方法，并在全院推廣實踐。首先，嚴把立案關(guān)，強化訴前調(diào)解。在立案審查環(huán)節(jié)，針對一些不是很尖銳，通過人民調(diào)解或行政調(diào)解更有利于化解的矛盾糾紛，法官主動與相關(guān)部門及基層組織聯(lián)系，引導當事人通過有關(guān)部門和村組、社區(qū)組織協(xié)調(diào)等途徑分流化解。對分流化解不了，又符合立案條件的民商事案件，充分利用法定的七天立案審查期限，由調(diào)解室、人民法庭開展立案前調(diào)解工作，并適時進行三調(diào)聯(lián)動。這樣雙方當事人無需請訴訟代理人，無需繁瑣的訴訟程序，無需調(diào)查取證，同樣可以在法官的主持下闡明訴求，明辨是非，妥善解決糾紛，既節(jié)省了司法資源，又為當事人節(jié)省了大量的人力、財力和物力。通過訴前調(diào)解，每案至少為雙方當事人各節(jié)省訴訟支出上千元。三年來，我院就訴前調(diào)解案件359件，累計為群眾節(jié)約訴訟支出百余萬元。其次，做好“庭”前事，確保庭前調(diào)解效果。改變過去案件立案下達通知后法官不理不探，靜等開庭審判的做法，在案件開庭前，緊緊抓住立案、送達環(huán)節(jié)，把調(diào)解與立案送達、證據(jù)交換及訴訟指導結(jié)合起來，對當事人愿意調(diào)解的，即時啟動調(diào)解程序，了解矛盾癥結(jié)，疏理整合調(diào)解資源，爭取案件調(diào)解或撤訴結(jié)案，妥善把案件消化在開庭前。201*年，庭前調(diào)解結(jié)案137件，避免了對簿公堂，減少了矛盾激化。再次，苦練庭審功，強化庭中調(diào)解。在庭審中法官綜合運用一系列調(diào)解工作新方法。如：“案件對比調(diào)解法”、“委托調(diào)解法”、“輿論助調(diào)法”等，使案件調(diào)解難度降到最低點。如安江紡織公司與蔡小勇等19件勞動爭議案，雙方當事人對立情緒非常大，這批案件如直接判決就有可能激化矛盾，造成群體性越級上訪，經(jīng)過院長及分管院領(lǐng)導、審判人員反復上門做調(diào)解工作，“因案制宜”運用各種調(diào)解技能，最后當事人為法官的真誠所打動，19件案件全部得以圓滿調(diào)解結(jié)案。最后，把握庭后時，實現(xiàn)全程“無逢隙”。不放棄案件審理中任何一個調(diào)解的機會，對于一些開庭時矛盾激烈，調(diào)解本無望的案件，一次開庭又難以成功的，暫時實施“冷”處理，待當事人情緒冷靜后，再做調(diào)解工作。如蔣富英訴向早德等占有物返還糾紛一案，盡管被告系原告之子，但是兩次開庭都未能達成調(diào)解協(xié)議，在案件即將做出判決時，院領(lǐng)導得知情況后親自到場進行庭外調(diào)解，最終促成調(diào)解成功并當庭兌現(xiàn)。近年來，我院調(diào)解全效機制已取得顯著成效，民商事案件調(diào)解撤訴率逐年穩(wěn)步上升，從2007年的52%到2008年的71%,再到2009年的75.6%，一年一個臺階，201*年繼續(xù)保持在70%以**位運行，遙遙領(lǐng)先于同級基層人民法院。

（二）減少訴訟，設立機構(gòu)，率先開展訴前調(diào)解。早在2008年，我院就在全國法院系統(tǒng)中率先開展了訴前調(diào)解工作，制定了《《xx市人民法院調(diào)解工作實施辦法》、《xx市人民法院立案前調(diào)解工作實施辦法》等相關(guān)制度，并專門設立了與各審判庭并列的調(diào)解辦公室，選派三名經(jīng)驗豐富、資歷較深的法官專司訴前調(diào)解和指導人民調(diào)解工作。201*年，我院又將調(diào)解室與審判監(jiān)督庭合署辦公，不僅增強了調(diào)解室工作力量，更是形成了訴前調(diào)解與審判監(jiān)督工作“首尾”相顧，相互促進的優(yōu)勢格局；另外，201*年6月我院花費上萬元布置的“溫馨調(diào)解室”正式投入使用，以營造良好的場地氛圍，理順當事人情緒，提高工作效率，受到了當事人的一致好評。在基層，一部分矛盾糾紛并非十分尖銳，但基層人民調(diào)解組織對群眾來說缺乏**力和信服力，法院調(diào)解辦公室的設立就使這些矛盾糾紛有了解決的去處。自設立以來，我院調(diào)解室已成功調(diào)處各類民商事糾紛200余件，參與協(xié)調(diào)、三調(diào)聯(lián)動方式調(diào)處各類糾紛136件，訴訟前化解了大量矛盾及涉訴信訪隱患；同時，調(diào)解室室的設立也促使我院調(diào)解撤訴率的大幅提升，大量案件經(jīng)調(diào)解后或撤訴和解或調(diào)解結(jié)案，使大量不穩(wěn)定因素得以消融，自2008年以來，我院無一起新增涉訴信訪案件，也有效減輕了群眾訴累。

（三）指導基層，方便群眾，人民調(diào)解初顯成效。近年來，xx市境內(nèi)安江電站、托口電站、懷通高速等重點工程陸續(xù)開工建設，隨之而來激發(fā)的各類矛盾糾紛涌入法院，本已緊張的司法資源更顯窘迫。針對這一情況，我院及時調(diào)整了工作思路，以強化基層為途徑，以依靠基層為目標，用群眾自己的力量將矛盾糾紛及時化解在基層。2009年開始，我院試行強化指導人民調(diào)解工作，確定由調(diào)解室負責管理指導人民調(diào)解工作，各派出法庭配備兼職指導員。目前，我院已建立起涵蓋xx市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)326個行政村25名司法員、869名人民調(diào)解員的信息資料庫，并確立了互通情報和信息共享機制，使我院的工作更加貼近基層，更加了解社情民意。兩年多來，我院與司法行政部門聯(lián)合共在全市范圍內(nèi)開展人民調(diào)解員集中培訓40余次，參訓人員達2000余人次，免費發(fā)放資料3000余份，完成了對全市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員的調(diào)解技能輪訓，有效提升了基層人民調(diào)解員化解糾紛的能力和水平。同時，為確保人民調(diào)解協(xié)議的效力，我院目前正與司法局聯(lián)合探討建立調(diào)解協(xié)議司法確認制度，預計，今年內(nèi)建立起相關(guān)規(guī)章制度。通過聯(lián)系指導，人民調(diào)解員的調(diào)解能力得到了進一步增強，實現(xiàn)了多數(shù)矛盾糾紛的就地化解，有效減輕了人民群眾的訴訟負擔，累計為當事人至少節(jié)約訴訟費用50余萬元，我院指導人民調(diào)解工作受到xx市委、政府的高度肯定贊賞，也得到了人民群眾的熱烈歡迎。同時，人民調(diào)解工作的有效開展也節(jié)約了大量司法資源，有效減輕了法院工作壓力，在其他法院案件逐年增長的情況，我院不升反降，2009年較2008年進入訴訟程序的案件減少114件，下降了近10個百分點；201*年較2009年又下降了5個百分點。訴訟案件的減少，使法官有更多精力投入到案件質(zhì)量上，我院司法狀況考評2009年較2008年躍升61位，躋身全省先進行列，201*年已名列全省第19位。

（四）圍繞難點，爭取外援，適時開展“三調(diào)聯(lián)動”。 針對一些涉及面廣、人員多的復雜疑難案件，僅依靠法院一家之力難以化解的矛盾糾紛，我院積極爭取外援，主動協(xié)商，充分發(fā)揮三調(diào)聯(lián)動機制作用。一是重協(xié)商，加強與司法行政部門聯(lián)系互動。201*年初，我院與xx市司法局召開了首次“訴調(diào)對接”聯(lián)席會議，兩家明確建立起聯(lián)席會議制度和信息互通機制。至今，我院已與司法局召開聯(lián)席會議3次，就訴調(diào)對接、三調(diào)聯(lián)動、社區(qū)矯正等工作的不斷深入和改進進行交流探討。同時，聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步加強指導人民調(diào)解及三調(diào)聯(lián)動工作的實施意見》，使xx市指導工作、三調(diào)聯(lián)動工作有章可循，并有了明確的人員、機構(gòu)、經(jīng)費等保障條件。僅201*年，我院就運用“三調(diào)聯(lián)動”方式處理案件149件，委托基層調(diào)解組織調(diào)解案件10件，指導基層調(diào)解組織調(diào)解案件49件，實現(xiàn)了司法調(diào)解“獨角戲”到訴調(diào)對接“大合唱”的轉(zhuǎn)變。如與司法行政部門、人民調(diào)解員成功聯(lián)合成功調(diào)解了“遠近聞名”的沅河鎮(zhèn)十里村邱茂興、李連秀夫婦告其子邱云成贍養(yǎng)糾紛一案，得到了當?shù)卣�府及群眾的大力贊賞。二是勤匯報，積極爭取市委、人大、政府、政協(xié)的支持和幫助。如安江法庭在審理xx市第一釀酒廠清算工作組訴段宏安房屋租賃合同糾紛一案，市委書記、市長及相關(guān)市領(lǐng)導在案件審理過程中就多次與法院領(lǐng)導一同上門做當事人工作，使該案得以圓滿調(diào)結(jié)。三是重溝通，力求各部門及基層組織的配合參與。主動與有關(guān)部門和基層組織聯(lián)系溝通，在開庭時邀請基層組織負責人、人大代表、政協(xié)委員、廉政監(jiān)督員參與旁聽監(jiān)督，配合法官做當事人工作。

二、工作開展中存在的不足與問題

一是訴調(diào)對接推進區(qū)域不平衡。在“發(fā)展經(jīng)濟是第一要務”的濃厚氛圍下，訴調(diào)對接、法治環(huán)境作為發(fā)展經(jīng)濟軟實力還沒有成為基層干部的普遍共識，對接工作主要依靠法院推動，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還停留在“會上、紙上、嘴上”，出現(xiàn)“剃頭挑子一頭熱”的尷尬境況，因此銜接成效優(yōu)劣相差甚遠。調(diào)解隊伍不能適應現(xiàn)實需要，一些農(nóng)村社區(qū)人民調(diào)解員多為兩委主要干部兼任，無暇顧及，出現(xiàn)很多引導甚至動員當事人走訴訟途徑，以減少自身工作壓力的不正�，F(xiàn)象。

二是培訓指導、宣傳推廣工作不深入。司法行政部門、人民法庭對調(diào)解組織的指導大多停留在個案的指導，缺乏宏觀和系統(tǒng)的指導制度。民調(diào)效果和對接機制宣傳力度不夠，有些審判人員因要跟著質(zhì)效評估數(shù)據(jù)“指揮棒”走，不愿花力氣經(jīng)常下基層推進和指導訴調(diào)對接，降低了當事人選擇非訴方式解紛的意愿，實踐中當事人接受人民調(diào)解的積極性不高。

三是人民調(diào)解協(xié)議確認形式不規(guī)范。對經(jīng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，雙方當事人申請法院確認的，法院依法審查予以確認，賦予法律強制效力。目前各地法院做法缺乏統(tǒng)一格式，影響法院訴調(diào)銜接的嚴肅性和規(guī)范性。

三、進一步建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的幾點意見和建議

一、應當建立專門的機構(gòu)負責訴訟與非訴訟相銜接機制的構(gòu)建。一直以來，法院內(nèi)部未設有從事調(diào)解工作以及指導和管理指導人民調(diào)解工作的專門或兼職機構(gòu)，未能統(tǒng)籌安排整合利用各種資源，就**市法院系統(tǒng)而言，13家基層人民法院僅xx市人民法院設有專門的調(diào)解辦公室，專門負責調(diào)解及其他非訴訟矛盾化解方式的相關(guān)工作開展，此種狀況致使訴訟與非訴訟銜接機制工作開展相對較為混亂，工作成效參差不齊，難以達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一的效果。

二、要有充分的經(jīng)費保障。現(xiàn)各地法院特別是基層法院工作經(jīng)費尚由地方財政保障，上級法院給予適當補助，經(jīng)費預算大多是按人頭和案件數(shù)量的多少進行核算分配的，而很大一部分非訴訟矛盾化解方式并不計入案件數(shù)中，由此而導致非訴訟方式結(jié)案的案件辦案經(jīng)費嚴重不足，經(jīng)費的匱乏又很容易挫傷干警積極性，難以確保工作實效。同時，開展指導人民調(diào)解工作也需要花費大量人力物力，這都需要經(jīng)費保障，但據(jù)了解，絕大多數(shù)法院經(jīng)費預算中都未有此項工作的相應預算和支出。

三、加大宣傳力度。目前，在大部分法院均已建立起訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛化解機制的各項相關(guān)制度，而這些制度大多卻是“養(yǎng)在深閨無人識”的現(xiàn)狀，群眾對調(diào)解、仲裁等其他非訴訟矛盾解決方式知之甚少，從而導致一些不須經(jīng)訴訟程序也能有效化解的矛盾都涌入到法院。如調(diào)解協(xié)議司法確認制度就鮮為人知曉，目前為止，我院還未受理過此類案件。

四、規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議確認形式。上級法院對申請確認的“人民調(diào)解協(xié)議”，在依法審查后的確認形式，調(diào)研后進行統(tǒng)一規(guī)范，建議采用統(tǒng)一的格式文書，使賦予法律強制效力的調(diào)解協(xié)議，與法院司法文書一致，避免社會產(chǎn)生誤解，提升司法公信力，使訴調(diào)銜接工作體現(xiàn)嚴肅性和規(guī)范性。

五、發(fā)揮典型示范輻射作用，加強業(yè)務培訓，做好人才隊伍的儲備。選擇開展訴調(diào)對接工作較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社人民調(diào)解組織，召開經(jīng)驗推廣現(xiàn)場會重點跟蹤推進。加強與司法行政部門的溝通協(xié)作，細化對人民調(diào)解組織的指導、考核，及時向有關(guān)部門反饋考核情況，對人民調(diào)解組織建設薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社提出整改意見。加強專業(yè)化隊伍建設，嘗試吸收一些優(yōu)秀人民調(diào)解員、大學生村官擔任人民陪審員，定期在法庭參與審案、調(diào)解，密切人民調(diào)解工作與調(diào)解指導法官的聯(lián)系。法院可以會同司法行政部門有計劃分步開展人民調(diào)解隊伍的專題業(yè)務培訓，嚴格實行考試、年審和持證上崗制度。指導規(guī)范民調(diào)制度，健全學習、例會、糾紛處理、回訪與檔案管理等制度，實現(xiàn)規(guī)范化建設。

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