農(nóng)村婦女土地權(quán)益維護(hù)調(diào)研報(bào)告

市婦聯(lián)

一、前言

201*年12月18日，全國婦聯(lián)黨組書記、副主席、書記處第一書記宋秀巖到益陽就確權(quán)頒證過程中農(nóng)村婦女土地權(quán)益狀況進(jìn)行調(diào)研，并鼓勵(lì)我市在這個(gè)問題上深入探索、先行先試、在一些領(lǐng)域上取得突破。市政府于12月24日召開了專題協(xié)調(diào)會(huì)進(jìn)行了專題部署。我們通過采取調(diào)查問卷、電話隨機(jī)抽查、赴各區(qū)縣市實(shí)地調(diào)研、個(gè)案分析等，了解了我市農(nóng)村土地確權(quán)頒證中婦女權(quán)益現(xiàn)狀及相關(guān)情況，針對主要的侵權(quán)現(xiàn)象，分析產(chǎn)生原因，探索解決辦法，整理形成了調(diào)研報(bào)告。

二、現(xiàn)狀與分析

本次調(diào)查問卷共有7個(gè)區(qū)縣市，13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1300個(gè)村組，2424名農(nóng)村婦女參加，從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，年輕的或外出或沒有參與，20—30歲人員只占到9.8%，真正在家的或愿意配合調(diào)查的農(nóng)村婦女則以40—50歲人員居多，占到44.2%；初中及以下學(xué)歷占74.6%，高中及以上學(xué)歷的僅614人，占25.4%。

通過對調(diào)查問卷進(jìn)行面上分析，我們認(rèn)為：

1.土地依然是婦女賴以生存的基本生活資料。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村男性外出務(wù)工，使得大批農(nóng)村婦女承擔(dān)起了家庭生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重任。被調(diào)查的2424人中，家庭婦女人數(shù)1873人，占到77.3%；無固定收入來源的1800人，占74.3%，月收入500－3000元的336人，占13.9%，而3000以上的8人，僅占0.3%；土地收益占家庭收入的比重30%以上的占50.9%，所以，土地收益仍是農(nóng)村婦女生活的主要來源之一。

2.對農(nóng)村婦女享有的土地權(quán)益認(rèn)知率低。調(diào)查顯示，“村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)多數(shù)通過剝奪或者限制出嫁女及其配偶、子女的權(quán)利的做法，您認(rèn)為”來看，“認(rèn)為不合理且不合法”的占到了73.2%，這就說明，絕大多數(shù)還是有正義感的、有法律意識(shí)的，但是，對于實(shí)際操作中執(zhí)行的有關(guān)政策并不了解。比如表2—2.1、2.2，對于出嫁女或出嫁女離婚后在土地權(quán)益方面的了解，分別有33.7%、24.2%的人根本就不清楚。甚至還有15.5%的人不希望將婦女的姓名加入到共有人欄目中。從調(diào)查結(jié)果來看，對婦女的普法教育依舊任重而道遠(yuǎn)。

表2—2.1 您是否了解本村出嫁女土地權(quán)益的規(guī)定或慣例

略懂

非常清楚

不清楚

人 數(shù)

980

628

816

百分比

40.4%

25.9%

33.7%

表2—2.2 就您所知出嫁女離婚后土地權(quán)益受到何種影響

完全喪失

部分喪失

沒有受到侵害

不清楚

人 數(shù)

902

202

734

586

百分比

37.2%

8.3%

30.3%

24.2%

表2—2.3 在農(nóng)村土地確權(quán)頒證過程中您是否希望婦女享有共有權(quán)益，將婦女的姓名加入到共有人欄目

是

否

人 數(shù)

2049

375

百分比

84.5%

15.5%

3. 農(nóng)村婦女對土地權(quán)益期望值較高。雖然“在被告知、參加過關(guān)于土地分配問題的村民大會(huì)”一欄中，被告知的78.7%中就有34.5%的未參加，還有21.3%的沒有被告知，主動(dòng)或被動(dòng)放棄了自己的權(quán)益；但從表2—3.1、3.2來看，對于被告知的權(quán)益，絕大多數(shù)婦女期望值還是很高，89.2%的期望將自己的姓名加入到土地承包經(jīng)營、宅基地權(quán)證共有人欄目，戶名明確為夫妻雙方；89.4%的認(rèn)為在土地收益歸屬和處置應(yīng)實(shí)現(xiàn)夫妻共享，期望集體土地收益權(quán)、分配權(quán)實(shí)現(xiàn)男女同權(quán)。

表2—3.1 您是否期望將婦女的姓名加入到土地承包經(jīng)營、宅基地權(quán)證共有人欄目，戶名明確為夫妻雙方

是

否

人 數(shù)

2162

262

百分比

89.2%

10.8%

表2—3.2 土地收益歸屬和處置應(yīng)實(shí)現(xiàn)夫妻共享，您是否期望集體土地收益權(quán)、分配權(quán)實(shí)現(xiàn)男女同權(quán)

是

否

人 數(shù)

2167

257

百分比

89.4%

10.6%

4. 村規(guī)民約在土地權(quán)益分配中起決定性作用。近十年來，隨著城市建設(shè)和城鎮(zhèn)開發(fā)的加快，大量農(nóng)村集體所有的土地被國家征用，在處理與征拆相關(guān)問題時(shí)，村規(guī)民約的執(zhí)行很大程度上保證了此項(xiàng)工作的順利開展。但是，也還有一些地方的村規(guī)民約因世俗觀念的偏差，導(dǎo)致“出嫁女”、“農(nóng)嫁非”、離婚或喪偶婦女等特殊群體分不到土地或無法獲得相關(guān)權(quán)益。數(shù)據(jù)顯示，72.4%的在婚前原戶口所在地沒有或雖然有但已經(jīng)喪失相關(guān)權(quán)益的，而對于出嫁女離婚后的土地權(quán)益，參與調(diào)查的婦女認(rèn)為，45.5%的完全或部分喪失（前表2—2.2）；另外，從表2—4.1來看，80.8%能享受到土地及相關(guān)收益的原因，也是因?yàn)閼艨谝呀?jīng)遷入，還有19.2%或因離婚被收回、或因當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、或因戶口性質(zhì)或其他原因沒有享受到。而且，正如表2—4.2，即使戶口已經(jīng)遷入，也仍有26.5%的人與本村人在土地分紅時(shí)有差異或沒有分紅。

表2—4.1 表現(xiàn)在有無土地及相關(guān)受益、原因

有，遷戶口至此

無，因離婚已被收回

無，當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗不分給外嫁女土地

無，違反村規(guī)、政策

無， 本人為非農(nóng)戶口或其他原因

人 數(shù)

1958

68

72

119

207

百分比

80.8%

2.8%

3.0%

4.9%

8.5%

表2—4.2 和本村人土地分紅有無差異

有，比他們少

有，沒有分紅

無差異

人 數(shù)

560

82

1782

百分比

23.1%

3.4%

73.5%

5.農(nóng)村土地確權(quán)頒證中婦女權(quán)益受到侵害的主要方面。農(nóng)村婦女在出生或婚姻變動(dòng)（含結(jié)婚、再婚、離婚、喪偶）時(shí)，往往會(huì)在土地承包權(quán)、宅基地分配、征地補(bǔ)償款、集體經(jīng)濟(jì)收益等分配時(shí)權(quán)益受到侵害。從數(shù)據(jù)來看，有23.6%認(rèn)為其土地承包權(quán)得不到落實(shí)，11.8%的認(rèn)為其宅基地分配權(quán)上受到了侵害，分別有16.3%、18.5%、3.7%、26.1%在征地補(bǔ)償款分配、集體福利、股份分紅、其他等方面不同程度地受到了侵害；而當(dāng)家庭成員發(fā)生變化或婚姻狀況變化后，44.3%的婦女及子女土地權(quán)益有影響或被剝奪情況。

表2—5.1 以下五種權(quán)益中您自己在哪些方面受到了侵害

土地

承包權(quán)

征地補(bǔ)償款分配權(quán)

宅基地

分配權(quán)

股份

分紅權(quán)

集體

福利

其他

人 數(shù)

573

394

285

91

448

633

百分比

23.6%

16.3%

11.8%

3.7%

18.5%

26.1%

6.農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害后的維權(quán)途徑。盡管農(nóng)村婦女土地權(quán)益遭受侵害后有一定的自我維權(quán)意識(shí)，大多數(shù)會(huì)選擇一種或多種方式進(jìn)行維權(quán)。但是，由于婦女主要是通過村委會(huì)宣傳知曉相關(guān)法律法規(guī)，獲得信息的渠道較窄，而且一旦發(fā)生侵權(quán)行為時(shí)，因?yàn)闆]有或不清楚專門的調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)，許多土地權(quán)益受侵害的農(nóng)村婦女求助的主要方式還是村委會(huì)來解決。調(diào)查顯示，知曉出嫁女權(quán)益相關(guān)法律、政策規(guī)定的途徑，52.4%來自于村委會(huì)宣傳，法制宣傳僅占7.1%；62.6%的沒有或不清楚當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)或政府有沒有提供調(diào)解機(jī)構(gòu)以處理出嫁女土地爭議問題；而85.7%的在土地權(quán)受到侵害后選擇村委會(huì)解決，也有3.0%的不予理會(huì)。

表2—6.1 知曉出嫁女權(quán)益相關(guān)法律、政策規(guī)定途徑

鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親口頭相傳

村委會(huì)宣傳

電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、書籍等

法制宣傳

其他

人 數(shù)

439

1270

472

173

70

百分比

18.1%

52.4%

19.5%

7.1%

2.9%

表2—6.3 土地權(quán)受侵害后尋求幫助方式

找村委會(huì)解決

向政府部分反映，如上訪

利用法律手段解決，如向法院起訴

尋求社會(huì)救濟(jì)，如向新聞媒體、婦聯(lián)投訴

不予理會(huì)

人 數(shù)

2077

215

37

23

72

百分比

85.7%

8.9%

1.5%

0.9%

3.0%

三、困境和原因

根據(jù)市政府統(tǒng)一安排，市婦聯(lián)與市經(jīng)管局、民政局組成的聯(lián)合調(diào)研組，分兩組深入赫山區(qū)、資陽區(qū)、桃江縣、沅江市對我市第二輪土地確權(quán)頒證中農(nóng)村婦女權(quán)益現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并對個(gè)案進(jìn)行了分析。同時(shí)，在收回的調(diào)查問卷的基礎(chǔ)上，對每個(gè)區(qū)縣市隨機(jī)抽取2名對象進(jìn)行了電話深入訪談，每名訪談對象訪談時(shí)間約10分鐘左右。根據(jù)各方情況綜合，我市農(nóng)村婦女土地權(quán)益的維護(hù)工作還存在諸多客觀困難和原因：

1.農(nóng)村婦女自身土地權(quán)益意識(shí)淡薄。從調(diào)查問卷及電話抽查中發(fā)現(xiàn)，對于土地的權(quán)益，農(nóng)村婦女自身并沒有得到重視。比如，在對南縣問卷調(diào)查的電話抽查中，就有這么一情況。該對象屬男到女家，戶主為男方，她明確表示在土地確權(quán)頒證時(shí)沒必要將妻子的名字一并寫上，只要有戶主的就行了。在其他區(qū)縣市電話抽查中，也存在這樣的回答。在桃江座談?wù){(diào)研中，灰山港鎮(zhèn)種糧大戶劉崢嶸說，老家原在安化縣，由于當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約規(guī)定“土地承包政策30年不變”，她出生時(shí)和嫁到桃江后均沒有趕上土地調(diào)整，所以，在娘家和婆家也就都沒有分到過土地，直到今天座談會(huì)才意識(shí)到，雖然自己是種糧大戶、土地流轉(zhuǎn)的大戶，但卻沒有真正屬于自己的一份土地。

分析原因，主要有這么幾點(diǎn)：一是受傳統(tǒng)觀念的影響。在農(nóng)村，男尊女卑思想依然嚴(yán)重，有些甚至根深蒂固。按照傳統(tǒng)的“男主外，女主內(nèi)”思想，目前中國農(nóng)村家庭中一般丈夫是戶主，家中的大小事宜都是戶主當(dāng)家，所以對于自身應(yīng)該享受的土地權(quán)益不甚了解或根本沒想過要去了解。二是對權(quán)益知曉途徑和程度的有限性。從我們的調(diào)查問卷及電話抽查中不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村婦女對于土地權(quán)益的知曉途徑主要是村委會(huì)，在實(shí)際中也是如此，除非涉及到自身利益，否則一般情況下，沒有人愿意主動(dòng)地更多地關(guān)注，大部分農(nóng)村婦女不了解本村或本組的村規(guī)民約。三是忽視婚姻可變性。當(dāng)家庭基本穩(wěn)定時(shí)，土地及由此衍生的相關(guān)權(quán)益不會(huì)受到影響，而一旦離婚時(shí)，很多婦女往往并不把土地視為自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在分割財(cái)產(chǎn)時(shí)也很少提出對土地的要求。離婚以后，大部分農(nóng)村女性也就自動(dòng)放棄了這部分土地，很少知道依法保護(hù)自己的合法權(quán)益。四是土地價(jià)值凸顯過程的漸進(jìn)性。早些年，一些土地不值錢的地方，土地根本沒有人想要，但隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村集體所有的土地被國家征用，土地價(jià)值也日漸顯現(xiàn)出來。五是對自身維權(quán)能力及獲得支持的不自信。因?yàn)槟壳敖^大多數(shù)的婦女土地權(quán)益侵害來自于其所在的村莊或家庭內(nèi)部（娘家或婆家）的行為，所以她們無論是向村集體還是家庭要權(quán)，都將得罪村里或家庭其他成員，也必然勢單力薄缺乏社會(huì)支持。因此，一般情況下，大多數(shù)婦女只能選擇沉默，而且，從權(quán)益流失到主張權(quán)益，通常有一定的時(shí)間間隔，大多數(shù)認(rèn)為時(shí)間、精力上耗不起，被迫放棄了維護(hù)自身權(quán)益的權(quán)利。

2.農(nóng)村婦女土地權(quán)益獲得的障礙。村規(guī)民約的過于強(qiáng)大和不規(guī)范、不統(tǒng)一。在參加座談?wù){(diào)研的所有人中，無一不認(rèn)為村規(guī)民約是當(dāng)前農(nóng)村婦女權(quán)益受到侵害的根源，因村規(guī)民約就土地分配等方面各地沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行不一，往往導(dǎo)致農(nóng)村婦女因婚姻變動(dòng)時(shí)，本人或及其子女享受不到應(yīng)有的權(quán)益。如南縣南洲鎮(zhèn)長興橋村熊某1983年7口人分得責(zé)任田13畝，現(xiàn)5個(gè)兒子均結(jié)婚生子，新增人口中不但孫子（女）沒有分到田土，5個(gè)兒媳婦也沒有分到1分土地。該村組就是以村規(guī)民約規(guī)定，“土地已按原人口數(shù)平均分配完畢，國家有政策：增人不增地，減人不減地，而且外地媳婦土地不可能隨人口帶來”為由拒分田土。并且在確權(quán)時(shí)，她們也沒有作為共有人進(jìn)行登記。農(nóng)村大姓、大族勢力的干預(yù)。在沅江調(diào)研時(shí)，沅江市經(jīng)管局副局長彭正良結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)談到，“村民自治制度是保障村民民主權(quán)利的一項(xiàng)政治制度，但是在現(xiàn)在的“熟人社會(huì)”、“人情社會(huì)”的環(huán)境下，村民自治很容易異化為侵害婦女權(quán)益的合法載體，村委會(huì)決策的執(zhí)行和生存很大程度上依賴于村內(nèi)大族、強(qiáng)人或能人的參與和支持，在一些少數(shù)人或弱勢群體的利益等問題上，往往犧牲少數(shù)人或弱勢群體的利益，或者以少數(shù)服從多數(shù)、村規(guī)民約為借口來決定事務(wù)”。 201*年桃江縣沾溪鎮(zhèn)杉木村有一案例，該村殷某與丈夫離婚后，自已及兩個(gè)子女三份田土林都在丈夫名下，離婚時(shí)也沒有就田土林進(jìn)行分割，現(xiàn)在想要將這三份屬于自已及子女的田土林要回。經(jīng)多部門協(xié)商，可是還是因前夫家族勢力較大致使調(diào)解一直未成。村級(jí)“四位一體”權(quán)力體系中話語權(quán)的微弱。正如赫山婦聯(lián)調(diào)研后提出，當(dāng)前農(nóng)村，女性參政比例偏低，婦女進(jìn)村支兩委、村民代表會(huì)、村民議事會(huì)的很少，有的甚至沒有。沅江組織部的同志發(fā)言時(shí)也指出，村級(jí)議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)一般為15人左右，但女性可能就只有1人，在成員的結(jié)構(gòu)上，雖然要求有女性代表，但是沒有具體比例要求。女性的話語權(quán)、婦女的利益和訴求難以表達(dá)，婦女在利益分配中處于不利地位。

3.農(nóng)村婦女土地權(quán)益體現(xiàn)不到位、不規(guī)范。《農(nóng)村土地承包法》第六條規(guī)定，農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益。桃江法院在建議中就提出，如果夫妻雙方能各持一份權(quán)證的話，在處理此類案件時(shí)就不會(huì)因?yàn)闆]有證據(jù)而無法裁定，從而能從源頭上更好地確保農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)婦女權(quán)益基本沒有體現(xiàn)。桃江兩型區(qū)負(fù)責(zé)人介紹說，在土地流轉(zhuǎn)合同中，設(shè)有受益人信息一欄，但實(shí)際操作過程中，受益人信息全部填寫了的不到一半，而正式簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)，往往是家庭成員中一人簽字即可，并沒有要求夫妻雙方簽字方有效。

4.農(nóng)村婦女土地權(quán)益極不穩(wěn)定。當(dāng)前農(nóng)村人口的流動(dòng)性已大大增強(qiáng)，農(nóng)村家庭的穩(wěn)定性也在減弱，所以農(nóng)村婦女土地權(quán)益也隨之不穩(wěn)定。主要體現(xiàn)在“出嫁女”、“離婚、喪偶或改嫁”、“外出務(wù)工后返回”、“農(nóng)嫁非”、“倒插門”等，她們或因婚姻或戶籍或人員流動(dòng)的變化，權(quán)益也在隨之受到變化。在土地延包過程中各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，有的地方實(shí)行3—5年或5—10年一次“小調(diào)整”，有的地方執(zhí)行的“保持土地承包關(guān)系三十年不變”、“增人不增地、減人不減地”的政策，且大多數(shù)村民小組沒有預(yù)留機(jī)動(dòng)地，一部分婚變的婦女及子女土地權(quán)益因此而得不到保障。例如資陽區(qū)長春鎮(zhèn)東香村的廖某，戶口一直在娘家（長春南豐村）�，F(xiàn)南豐村土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配（每人1萬5千元左右），就沒有她的份，而她在夫家并未享受分配田土。

那些棄耕拋荒外出務(wù)工后返回的，也因?yàn)橛械氖谴褰M已重新分配，有的是代耕者新增了人口應(yīng)當(dāng)進(jìn)田，土地沒法收回，這種情形在南縣十分普遍。據(jù)南縣經(jīng)管部門統(tǒng)計(jì)，該部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法部門每年接待類似糾紛和上訪達(dá)1000余起，這些矛盾大都無法解決，有的在兄弟姐妹之間土地糾紛也難達(dá)成協(xié)議。

5.農(nóng)村婦女土地權(quán)益維權(quán)艱難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織不作為、難作為。農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，在處理農(nóng)村婦女土地被侵權(quán)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織也很棘手，一般是將問題交由村委會(huì)自行處理或司法組織協(xié)商處理，如遇村規(guī)民約條款與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能是向群眾宣傳解釋，主張要求依法辦事，做村民思想工作，如做不通，也不能要求村組強(qiáng)制執(zhí)行。信訪進(jìn)入“死循環(huán)”。信訪部門接到此類問題上訪時(shí)，一般的處理方式是通知所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則通知所在村委會(huì)處理或組織協(xié)調(diào)處理，但是不能強(qiáng)制執(zhí)行，而一旦協(xié)調(diào)不成，土地權(quán)益受到侵害的婦女又會(huì)再次上訪。這樣，也就形成了“死循環(huán)”。仲裁機(jī)構(gòu)的缺失。《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第五十五條規(guī)定，“受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁”，然而，到目前為止，全市還沒有一個(gè)規(guī)范運(yùn)行的土地仲裁機(jī)構(gòu)，沅江市已率先成立了土地爭議仲裁機(jī)構(gòu)，但人員尚未到位因而尚未運(yùn)行。訴訟的受理難、審理難、執(zhí)行難。據(jù)調(diào)研了解，人民法院一般依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款規(guī)定（即集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。）不受理。且座談中法院的同志認(rèn)為：對于土地是物權(quán)還是債權(quán)，目前法律沒有明確界定，法院處理離婚案件時(shí)，對土地也沒有作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益提出進(jìn)行分割；再加上近幾年的土地糾紛呈現(xiàn)出群體性、復(fù)雜性、多樣性的特點(diǎn),一案涉及到人員少則幾戶到十幾戶，多則幾十戶甚至上百戶，社會(huì)影響極大，處理時(shí)稍有不慎，就會(huì)引起群體性上訪，引發(fā)農(nóng)村的不穩(wěn)定。且在案件審理過程中，受害者往往也難提供諸如權(quán)證或分配方案等原始證據(jù)；在執(zhí)行時(shí)，也往往因?yàn)楸粓?zhí)行人是村組集體非個(gè)人，若強(qiáng)制執(zhí)行，勢然要求每個(gè)承包戶退出一部分田地，這在實(shí)踐中根本行不通也無法操作。沅江法院最近審理的李某訴某村委會(huì)承包經(jīng)營權(quán)糾紛一案就是如此。

四、對策及建議

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村婦女在土地承包權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、土地補(bǔ)償金以及宅基地、房屋拆遷補(bǔ)償中的權(quán)益問題更為突顯。

201*年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出：“在堅(jiān)持和完善最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”這賦予了包括婦女在內(nèi)的農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此由土地承包經(jīng)營權(quán)衍生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益將不斷凸顯，各類農(nóng)村婦女土地權(quán)益矛盾與糾紛也將不斷涌現(xiàn)。由此導(dǎo)致的一系列后果是：婦女平等的村民待遇被剝奪，嚴(yán)重影響婦女在家庭和村組中的地位，婦女侵權(quán)問題得不到解決，又嚴(yán)重影響法律權(quán)威和政府公信力，涉及較大群體的案件甚至?xí)�影響到社�?huì)的穩(wěn)定和和諧。努力使我市農(nóng)村婦女與男性一樣平等地享有土地權(quán)益，是推進(jìn)一項(xiàng)關(guān)系面廣的系統(tǒng)工程，需要市委、市政府的高度重視，需要各有關(guān)部門的共同參與、大膽創(chuàng)新、探索前行。

（一）建議建立切實(shí)可行的政策機(jī)制

建議我市盡快研究出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的相關(guān)意見或制定出臺(tái)村級(jí)集體福利分配的實(shí)施細(xì)則，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的獲取條件、程序和申訴途徑，使基層政府和組織在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上有所遵循，確保村級(jí)組織在法律、政策許可的范圍內(nèi)行使自治權(quán)，從源頭上保障農(nóng)村婦女應(yīng)有的權(quán)益；加強(qiáng)對村規(guī)民約的規(guī)范和督查，依法監(jiān)督、審查村民自治的具體內(nèi)容，對于與國家法律相抵觸的村規(guī)民約、村民委員會(huì)決議及時(shí)責(zé)令其糾正，逐村修訂完善男女平等的村規(guī)民約，對重點(diǎn)侵權(quán)案件進(jìn)行調(diào)研督查。同時(shí)調(diào)研中不少同志反映，在實(shí)際維權(quán)中遇到不少問題涉及法律、法規(guī)和制度，有些需要在宏觀層面和國家層面進(jìn)行完善和推動(dòng)，或至少需要在省級(jí)層面完善和細(xì)化，建議市委、市政府在推動(dòng)我市農(nóng)村婦女土地權(quán)益維護(hù)工作的同時(shí)，推動(dòng)更高層面對現(xiàn)有散亂的有關(guān)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定進(jìn)行整合和系統(tǒng)化，形成較為完整的法律法規(guī)政策體系。

（二）建議建立齊抓共管的合作機(jī)制

農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題原因復(fù)雜，涉及多部門、多環(huán)節(jié)，只有建立政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職能部門合作、上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，才能確保農(nóng)村婦女土地權(quán)益的確認(rèn)、賦予和實(shí)現(xiàn)。各級(jí)婦聯(lián)組織要加大對婦女土地權(quán)益知識(shí)的宣傳普及，利用電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、手機(jī)短信、微信等載體讓婦女群眾知曉自身權(quán)益，讓基層組織尊重維護(hù)婦女權(quán)益。要加強(qiáng)與公、檢、法、司、民政、經(jīng)管等部門之間的聯(lián)系與協(xié)作，將面向婦女兒童的法律服務(wù)、法律援助、法律支持及民政救助等貫穿到司法、執(zhí)法全過程。要依托“婦女之家”在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村設(shè)立婦女維權(quán)工作站，及時(shí)幫助處理婦女糾紛。各級(jí)農(nóng)村工作部門要盡快建立完善農(nóng)村土地權(quán)益糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)，安排指定專門的婦女農(nóng)村土地權(quán)益糾紛調(diào)解員。進(jìn)行農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛仲裁典型成功案例的宣傳、推廣和統(tǒng)一參照，探索家庭成員土地權(quán)益份額的流轉(zhuǎn)形式，探索建立農(nóng)村土地糾紛貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)解機(jī)制。各級(jí)組織部門要加強(qiáng)對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（支）“兩委”換屆的領(lǐng)導(dǎo)、換屆方案的審查、備案和監(jiān)督力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦聯(lián)主席進(jìn)班子和每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)以上村支兩委主職由女性擔(dān)任。明確在村議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)班子中女性代表比例達(dá)30%左右，在“四位一體”中擴(kuò)大女性話語權(quán)。各級(jí)經(jīng)管部門要規(guī)范確權(quán)頒證程序，設(shè)立固定工作環(huán)節(jié)進(jìn)行婦女土地權(quán)益提示和征求意見，采取有力措施提高共有人中婦女登記的比例。要完善信息采集，在土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放時(shí)，探索向女性當(dāng)事人發(fā)放相關(guān)權(quán)證資料。設(shè)立固定工作環(huán)節(jié)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)婦女權(quán)益提示和征求意見，提高受益人中婦女登記比例，明確必須由夫妻雙方共同簽字生效。探索離婚、喪偶、改嫁婦女權(quán)益份額分割、流轉(zhuǎn)形式，變更登記的流程和權(quán)證確定。各級(jí)國土部門要在房地兩證確權(quán)頒證中，設(shè)立固定工作環(huán)節(jié)進(jìn)行婦女土地權(quán)益提示和征求意見，將夫妻雙方設(shè)定為共有權(quán)益人，并探索向女性當(dāng)事人發(fā)放相關(guān)權(quán)證。探索離婚、喪偶、改嫁婦女土地權(quán)益變更登記的流程和權(quán)益分割的權(quán)證確定，建立當(dāng)事人在家庭成員變化時(shí)土地權(quán)益變更事項(xiàng)的規(guī)范、簡化辦理制度。各級(jí)民政部門要探索出臺(tái)村規(guī)民約的規(guī)范性樣本，建立健全村規(guī)民約的備案、審查和糾錯(cuò)機(jī)制。實(shí)行村規(guī)民約由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所審定、向縣級(jí)民政部門備案制度。加強(qiáng)對與國家有關(guān)法律相抵觸的村規(guī)民約、村民代表會(huì)議或村民大會(huì)決議的清理，對以“村規(guī)民約”有規(guī)定為由，侵害農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以糾正。在結(jié)婚和離婚登記時(shí)設(shè)立包括婦女土地權(quán)益在內(nèi)的權(quán)益提示環(huán)節(jié)，辦理離婚時(shí)指導(dǎo)對包括土地權(quán)益在內(nèi)的權(quán)益分割。各級(jí)信訪部門要探索農(nóng)村土地糾紛信訪調(diào)解處理規(guī)范性工作流程和工作機(jī)制、對調(diào)處結(jié)果進(jìn)行跟蹤，化解農(nóng)村婦女土地權(quán)益信訪積案。各級(jí)法院要探索農(nóng)村婦女土地權(quán)益案件以民事案件立案，著重主張調(diào)解方式處理婦女土地權(quán)益糾紛案件，努力將矛盾化解在訴訟程序之前。探索案件判決的多種執(zhí)行方式，在對土地承包權(quán)益的具體分割上，體現(xiàn)適當(dāng)照顧女方的原則。注重搜集典型案例和案件審理中的難點(diǎn)和困惑，形成司法建議，為進(jìn)一步完善法律法規(guī)、出臺(tái)相關(guān)政策向上級(jí)法院和有關(guān)部門提供決策參考。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)對村規(guī)民約的審定和監(jiān)督修訂，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解婦女土地權(quán)益糾紛案件第一責(zé)任主體的制度，提高依法調(diào)處案件的有效性。各村要探索本村婦女土地權(quán)益糾紛由議事會(huì)專項(xiàng)議決，對于損害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的矛盾糾紛及時(shí)化解。

（三）建議建立農(nóng)村部門牽頭、婦聯(lián)及相關(guān)部門配合的試點(diǎn)機(jī)制

深入調(diào)研只是我們對現(xiàn)狀有更深入的了解、對問題有更多的把握、但對解決問題還只是一個(gè)起點(diǎn)。要在個(gè)別領(lǐng)域先行先試、采取建設(shè)性的措施、循序漸進(jìn)地具體推進(jìn)，才可能取得實(shí)際的成效。建議建立農(nóng)村部門牽頭、婦聯(lián)及相關(guān)部門配合的試點(diǎn)機(jī)制，由農(nóng)村部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門根據(jù)各自工作職能，圍繞全面推進(jìn)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障工作，出臺(tái)本部門、本系統(tǒng)的工作方案，制定操作性強(qiáng)、切實(shí)可行的試點(diǎn)工作措施和步驟。同時(shí)，在深化農(nóng)村改革和推進(jìn)我市土地確權(quán)頒證中加大婦聯(lián)、民政等部門參與力度，充分征求和吸納有利于維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的意見建議。再要根據(jù)工作基礎(chǔ)和工作條件，在全市確定一至兩個(gè)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)，輻射帶動(dòng)。要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上將好的經(jīng)驗(yàn)、作法進(jìn)行總結(jié)提練，對各項(xiàng)政策措施進(jìn)行修訂、完善，形成我市在維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益上的典型模式和作法。

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