第一篇：預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告

文章標(biāo)題：預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告

為了解預(yù)算外資金管理情況，更好地貫徹落實(shí)預(yù)算法，提高預(yù)算外資金管理水平，溧水縣人大常委會組成調(diào)研組，深入縣有關(guān)部門及下屬單位、鎮(zhèn)，通過召開座談會、查閱預(yù)算外收支帳目及財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，對預(yù)算外資金使用管理進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，我縣預(yù)算外資金管理起步較早，政府從“收”與“繳”兩個(gè)方面切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金的監(jiān)控與管理，成績顯著。同時(shí)，通過部門預(yù)算編制改革，實(shí)行了綜合預(yù)算，現(xiàn)在已逐步形成了一套較為完善的預(yù)算外資金管理體系。目前預(yù)算外資金管理存在的突出問題是：

思想認(rèn)識還不到位。一些單位認(rèn)為預(yù)算外資金是部門的資金，自己可以隨意使用和占有。

票據(jù)管理有一定漏洞。按照票據(jù)領(lǐng)取、使用、核繳管理辦法，所有單位收費(fèi)、往來結(jié)算業(yè)務(wù)必須領(lǐng)取財(cái)政部門統(tǒng)一印制票據(jù)，而少數(shù)單位在市場購買“收款收據(jù)”使用，容易形成“小金庫”；有的單位領(lǐng)用票據(jù)不登記，核銷無手續(xù)；有些單位收費(fèi)票據(jù)長期不入帳，占用挪用預(yù)算外資金時(shí)有發(fā)生，使票據(jù)管理難度加大。

私設(shè)“小金庫”，不入專戶現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別部門、單位公款私存，私設(shè)“小金庫”，或?qū)㈩A(yù)算外資金直接存入單位工會帳，作為單位內(nèi)部福利外資金。有的收入不入專戶，以各種名義轉(zhuǎn)移、截留。

管理制度不健全。目前預(yù)算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金只是在財(cái)政專戶過一遍，很快又劃撥回收費(fèi)單位使用，支出情況追蹤監(jiān)督不力，造成財(cái)政資金長期體外循環(huán)。

監(jiān)督機(jī)制不健全。一是預(yù)算外資金征收、入專戶、撥款、使用都集中于一個(gè)部門，沒有實(shí)行分開管理，對資金征收、流向缺乏必要的監(jiān)督。二是對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象，多年來一直是通報(bào)和要求整改，有的單位仍我行我素，難以處罰到位，沒有約束力。調(diào)研組建議：

一、提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念。

要認(rèn)識到預(yù)算外資金是地方財(cái)政收入的一種非稅收入，是地方財(cái)政財(cái)政資金的重要組成部分，不能隨便亂動、挪用和截留。要重新認(rèn)識預(yù)算外資金的三權(quán)所屬關(guān)系，即所有權(quán)歸國家、調(diào)控權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財(cái)政，這是預(yù)算外資金從“兩權(quán)不變”到“還錢還權(quán)”的重大改革。

二、加強(qiáng)票據(jù)管理，從源頭上把關(guān)。

要完善票據(jù)管理模式，使用新的票據(jù)管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯(lián)網(wǎng)的方式進(jìn)行票據(jù)管理，把票據(jù)管理與資金管理科學(xué)有效結(jié)合起來，真正做到“驗(yàn)舊換新，票款同行”，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算外資金征管行為，有效地防止收入不進(jìn)專戶和截留，隱瞞收入等現(xiàn)象。要加大對票據(jù)稽查力度，確保從源頭上加強(qiáng)票據(jù)管理。

三、規(guī)范和完善“收支兩條線”，防范私設(shè)“小金庫”。

嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，收入全額上繳專戶，支出由財(cái)政部門核定指標(biāo)，統(tǒng)一安排使用。部門和單位必須經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，只能在一家銀行設(shè)立一個(gè)預(yù)算外資金支出帳，且只能支不能收，只能接納財(cái)政專戶撥付的預(yù)算外資金。要防范私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象，防止部門、單位把預(yù)算外資金當(dāng)成自己的“私房錢”、“取款機(jī)”來使用，防止預(yù)算外資金的體外循環(huán)。逐步實(shí)行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理制度，做到票款分離，資金通過財(cái)政專戶進(jìn)行劃撥和結(jié)算。

四、強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，逐步推行“陽光工程”。

嚴(yán)格預(yù)算管理，認(rèn)真編制年度綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外收支，將預(yù)算內(nèi)外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)公用經(jīng)費(fèi)的不足，充分發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。用于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面支出，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統(tǒng)一各部門、單位獎(jiǎng)金、福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，做到透明化。積極發(fā)揮會計(jì)核算中心的監(jiān)督作用，從原始單據(jù)入手，強(qiáng)化預(yù)算外資金的支出監(jiān)督，引導(dǎo)預(yù)算外資金合理流向，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。

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第二篇：關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定

關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定

發(fā)文單位: 國務(wù)院

文號:國發(fā)（1996）29號

頒布日期: 1996-7-6

實(shí)施日期: 1996-7-6

點(diǎn)擊次數(shù): 2136

關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

改革開放以來，預(yù)算外資金增長較快，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展起到廠一定的積極作用。但是，近幾年來有的地方違反《中華人民共和國預(yù)算法》和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，擅自將財(cái)政預(yù)算資金通過各種非法手段轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，有些部門和單位擅自設(shè)立基金或收費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致國家財(cái)政收入流失，預(yù)算外資金不斷膨脹。同時(shí)，由于管理制度不健全。預(yù)算外資金的使用脫離財(cái)政管理和各級人大監(jiān)督，亂支濫用觀象十分嚴(yán)重。這些問題不僅造成了國家財(cái)政資金分散和政府公共分配牲序混亂，而且加劇了固定資產(chǎn)投資和消費(fèi)基金膨脹，助長了不正之風(fēng)和腐敗觀象的發(fā)生。根據(jù)中共中央十四屆五中全會精神，觀就進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金管理作出如下決定：

一、嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》，禁止將預(yù)算資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外

各級人民政府要嚴(yán)格按照《中華人民共和國預(yù)算法》和財(cái)政法規(guī)的要求，切實(shí)加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金的管理，完善對財(cái)政資金的監(jiān)督檢查制度。任何地區(qū)、部門和單位都不得隱瞞財(cái)政收入，將財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金。財(cái)政部門要嚴(yán)格按照“控制規(guī)模、阻定投向、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則，加強(qiáng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金管理。各部門、各單位未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得擅自將財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為有償使用，更不得設(shè)置賬外賬和“小金庫”。財(cái)政部門尤其不能設(shè)置“小金庫”。

二 、將部分預(yù)算外資金納入財(cái)政預(yù)算管理

各地區(qū)、各部門要認(rèn)真貫徹《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部{關(guān)于對行

政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定)的通知》(中辦發(fā)(j卯3)jg號)精神，將財(cái)政部已經(jīng)規(guī)定的81項(xiàng)行政性收費(fèi)項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算。

從1996年起將養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育事業(yè)附加費(fèi)、 郵電附加、港口建設(shè)費(fèi)、市話初裝基金、民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基 金(收費(fèi))納入財(cái)政預(yù)算管理。基金(收費(fèi))收入要按現(xiàn)行體制丑時(shí)上繳中央金庫或地方金庫，使用由主管部門提出計(jì)劃，財(cái)政部門按規(guī)定撥付，屬于基本建設(shè)用途的，由財(cái)政部門按計(jì)劃部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃安排支出，實(shí)行收支兩條線管理，加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)瞥。基金(收費(fèi))收支在預(yù)算上單獨(dú)編列反映，技規(guī)定�？顚Ｓ茫�不得挪作他用，也不能平衡預(yù)算。具體管理辦法由財(cái)政部會同有關(guān)部門規(guī)定。

地方財(cái)政部門按國家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，從1996年起統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算，作為地方財(cái)政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理。

今后要積極創(chuàng)造條件，將應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算外資金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理。

三、預(yù)算外資金管理范圍

預(yù)算外資金，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等(請幫助宣傳好范文 網(wǎng)：www.weilaioem.com)；國務(wù)院或省級人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))部門審批的行政事業(yè)性收費(fèi)；國務(wù)院以及財(cái)政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)白籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資倉。

社會保障基金在國家財(cái)政建立社會保障預(yù)算制度以前，先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，�？顚Ｓ茫�加強(qiáng)財(cái)政；審計(jì)監(jiān)督。

按照《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，國有企業(yè)稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理。事業(yè)單位和社會團(tuán)體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、股務(wù)性收人，不作為預(yù)算外資金管理，收入可不上繳財(cái)政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)行收支統(tǒng)一核算。

四、加強(qiáng)收費(fèi)、基金管理，嚴(yán)格控制預(yù)算外資金規(guī)模

收取或提取預(yù)算外資金必須依照法律、法規(guī)和有法律效力的規(guī)章制度所規(guī)定的項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行。

行政事業(yè)性收黃要嚴(yán)格執(zhí)行中央、省兩級審批的管理制度：收費(fèi)項(xiàng)目按隸屬關(guān)系分別報(bào)國務(wù)院和省、自泊區(qū)、直轄市人民政府的財(cái)政部門會同計(jì)劃(物價(jià))部門批準(zhǔn)；確定和調(diào)整收贊標(biāo)準(zhǔn)，按隸屬關(guān)系分別報(bào)國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的計(jì)劃(物價(jià))部門合同財(cái)政部門批準(zhǔn)；重要的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)制定及調(diào)憋應(yīng)報(bào)請國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批踺的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)財(cái)政部、國家計(jì)委寄案。省，自治區(qū)、直轄市以下各級人民政府(包括汁劃單列市)及其部門無權(quán)審批設(shè)立行政事業(yè)性收贊項(xiàng)目或調(diào)整收典標(biāo)準(zhǔn)。行政性收費(fèi)中的管理性收費(fèi)、資源性收費(fèi)、全國性的證照收費(fèi)和公共事業(yè)收贊，以及涉及中央和其他地區(qū)的地方性收費(fèi)，實(shí)行中央一緞審批。國家法律、法規(guī)中已明確的收費(fèi)，具體征收管理辦法的制定和修改由財(cái)政部、國家計(jì)委會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)。地方性法規(guī)中已明確的收貲，具體征收管理辦法的制定和修改由省級財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)。末拉規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的或不符合審批規(guī)定的各種行政事業(yè)性收費(fèi)，都屬亂收費(fèi)行為，必須停止執(zhí)行。財(cái)政部、國家計(jì)委男會同有關(guān)部門抓緊起草《行政性收費(fèi)管理?xiàng)l例》，報(bào)國務(wù)院審批發(fā)布。

征收政府性基金必須嚴(yán)格按國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部審批，重要的報(bào)國務(wù)院審批：基金立項(xiàng)的申請和批準(zhǔn)要以國家法律、法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定為依據(jù)，否則一律不予立項(xiàng)。地方無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目，也不得以行政事業(yè)性收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目。對地方已經(jīng)設(shè)立的基金項(xiàng)目，必須按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、審計(jì)署、監(jiān)察部對各種基金進(jìn)行清理登記意見的通知》(國辦發(fā)[1995)25號)的規(guī)定進(jìn)行清理登記，由財(cái)政部負(fù)責(zé)審查處理，重要的報(bào)國務(wù)院審批。

財(cái)政部門要建立健全行政事業(yè)性收贊和政府性基金的票據(jù)管理與監(jiān)督制度。各部門和各單位在執(zhí)收時(shí)，必須按隸屬關(guān)系使用巾央或省級財(cái)政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù)。

五、預(yù)算外資盒要上繳財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理

預(yù)算外資金是國家財(cái)政性資金，不是部門和單位自有資金，必須納入財(cái)政管理。財(cái)政部門要在銀行開設(shè)統(tǒng)一的專戶，用于預(yù)算外資金收入和支出管理。部門和單位的預(yù)算外收入必須上繳同級財(cái)政專戶，支出由同級財(cái)政按預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排，從財(cái)政專戶中撥伺，實(shí)行收支兩條線管理。

對部門和單位的預(yù)算外資金收支桉不同性質(zhì)實(shí)行分類管理。國家機(jī)關(guān)和受政府委托的部門單位統(tǒng)

一收取和使用的專項(xiàng)用于公共工程和社會公共事業(yè)的基金、收費(fèi)，以及以政府信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會保障基金等，收入全額繳人同級財(cái)政專戶，支出按計(jì)劃和規(guī)定用途專款專用，不得挪作他用，收支結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項(xiàng)使用；各部門和各單位的其他預(yù)算外資金，收入繳人同級財(cái)政專戶，支出由財(cái)政結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌安排，其中少數(shù)費(fèi)用開支有特殊需要的預(yù)算外資金，經(jīng)財(cái)政部門核定收支計(jì)劃后，可按確定的比例或按收支結(jié)余的數(shù)額定期繳人同級財(cái)政專戶。

預(yù)算外資金結(jié)余，除專項(xiàng)資金按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項(xiàng)使用以外，財(cái)政部門經(jīng)同級政府批準(zhǔn)可按隸屬關(guān)系統(tǒng)籌調(diào)劑使用。

有預(yù)算外收支活動的部門和單位經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可在指定銀行開設(shè)預(yù)算外資金支出賬戶，確有必要的，也可再開設(shè)一個(gè)收入過渡性帳戶。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意，銀行不得為部門和單位開設(shè)預(yù)算外資金賬戶。

部門和單位上繳財(cái)政專戶的預(yù)算外資金，必須拄財(cái)政部門規(guī)定的時(shí)間及時(shí)繳入財(cái)政部門在銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，不得拖欠，截留和坐收坐支。逾期未繳的，由銀行從單位資金賬戶中直接劃入財(cái)政專戶。

六、加強(qiáng)預(yù)算外資金收支計(jì)劃管理

財(cái)政部門要建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。各部門、各單位要校規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，并及時(shí)報(bào)送同級財(cái)政部門，對預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。財(cái)政部門要在認(rèn)真審核單位預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，編制本級預(yù)算外資金收支計(jì)劃，報(bào)經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。年度終了，財(cái)政部門要審批單位的預(yù)算外資金收支決算，編制本級預(yù)算外資金收支決算，井報(bào)同級政府審批，在此基礎(chǔ)上，編制包括預(yù)算內(nèi)、外收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。

七、嚴(yán)格預(yù)算外資金支出管理，嚴(yán)禁違反規(guī)定亂支挪用

各部門、各單位要嚴(yán)格按國家規(guī)定和經(jīng)財(cái)政部門核定的預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位則務(wù)收支計(jì)劃使用預(yù)算外資金。專項(xiàng)用于公共工程、公共事業(yè)的基金和收費(fèi)，以及其他專項(xiàng)資金，要按計(jì)劃和規(guī)定用途�？顚Ｓ�，由財(cái)政部門審核后分期撥付資金；用于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)；用于固定資產(chǎn)投資的支出，要按國家規(guī)定立項(xiàng)，納入國家固定資產(chǎn)投賢計(jì)劃，并按計(jì)劃部門確定的國家投資計(jì)劃和工程進(jìn)度分期撥付；用于購買專項(xiàng)控制商品方面的支出，要報(bào)財(cái)政部門審查同意后，按國家有關(guān)規(guī)定辦理控購審

批手續(xù)。嚴(yán)禁將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)變非財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)管理、賬外設(shè)賬、私設(shè)”小金庫”和公款私存；嚴(yán)禁用預(yù)算外資金搞房地產(chǎn)等計(jì)劃外投資．從事股票、期貨等交易活動以及各種形式的高消贊。

財(cái)政部門要認(rèn)真履行職責(zé)，建立健全各項(xiàng)管理制度，積極做好各項(xiàng)服務(wù)工作，及時(shí)撥付預(yù)算外資金，切實(shí)加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理。

八、建立健全監(jiān)督檢查與處罰制度

各級人民政府要接受同級人民代表大會對預(yù)算外資金使用情況的監(jiān)督。各級財(cái)政部門要加強(qiáng)對預(yù)算外資金收入和支出的管理，建立健全各項(xiàng)收費(fèi)、基金的稽查制度，并會同人民銀行共同做好預(yù)算外資金賬戶的開設(shè)和管理工作。各級計(jì)劃(物價(jià))部門要按照收費(fèi)管理的職責(zé)分工，認(rèn)真做好收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審核工作，嚴(yán)肅查處各種亂收費(fèi)行為。各級審計(jì)、監(jiān)察等部門要根據(jù)國家政策和宏觀管理的要求，與財(cái)政部門協(xié)調(diào)配合，對同級各部門和下級政府顴算外資金的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)資金的合理使用。

對違反預(yù)算外資金管理規(guī)定者，要依照國家法律、法規(guī)予以處罰：

對隱瞞財(cái)政預(yù)算收入，將預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外的，要將違反規(guī)定的收入全部上繳上一級財(cái)政。同時(shí)，要追究有關(guān)部門和本級政府領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，依據(jù)情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務(wù)。對違反國家規(guī)定擅自設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)、基金項(xiàng)目或擴(kuò)大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)的，違法金額一律沒收上繳財(cái)政。同時(shí)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)仟，依據(jù)情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務(wù)。對用預(yù)算外資金私設(shè)“小金庫”搞房地產(chǎn)等計(jì)劃外投資、。從事股票、期貨交易和不按規(guī)定要求開設(shè)預(yù)算外資金賬戶等違反規(guī)定的活動，以及濫發(fā)獎(jiǎng)金和實(shí)物的，除責(zé)令追回資金上繳同級財(cái)政外，還要依照有關(guān)規(guī)定予以處罰，并依據(jù)情節(jié)輕重給予當(dāng)事人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)處分。

對擅自將財(cái)政預(yù)算撥款挪作他用或轉(zhuǎn)為有償使用的，其資金一律追回上繳上一級財(cái)政，并相應(yīng)核減以后年度的財(cái)政預(yù)算撥款，同時(shí)給予有關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的處分。

財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))、銀行等部門工作人員在預(yù)算外資金管理工作中要忠于職守，秉公 辦事。對玩忽職守的，由所在單位或上級主管部門給予行政處分。

以上違反規(guī)定者，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

九、各級政府必須重視和加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理

加強(qiáng)預(yù)算外資金管理是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期各級人民政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。各級人民政府要根據(jù)本決定精神，按照《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部等部門關(guān)于清理檢查預(yù)算外資金意見的通知》(國發(fā)

c1996)12號)要求，立即組織力量對預(yù)算外資金認(rèn)真進(jìn)行清理整頓，屬于國家規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的資金，要堅(jiān)決按規(guī)定執(zhí)行，對不符合國家規(guī)定設(shè)立的收費(fèi)和基金項(xiàng)目一律取消。今后國家原則上不再出臺新的基金。各級人民政府要把預(yù)算外資金管理工作列入重要的議事日程，定期聽取有關(guān)預(yù)算外資金管理情況的匯報(bào)，及時(shí)解決管理中出現(xiàn)的問題，協(xié)調(diào)好政府有關(guān)部門之間的工作關(guān)系，統(tǒng)一認(rèn)識，密切配合，共同做好預(yù)算外資金的管理工作。各級人民政府要按本決定的要求，認(rèn)真部署，盡快落實(shí)。各地區(qū)、各部門要在1996年底前將加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的情況上報(bào)國務(wù)院，同時(shí)抄送財(cái)政部。

本決定自發(fā)布之口起實(shí)行。凡與本決定不一致的政策和規(guī)定，一律以本決定為準(zhǔn)。

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第三篇：對預(yù)算外資金管理的思考

預(yù)算外資金，是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財(cái)政性資金。我國預(yù)算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，政府職能和社會分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，而對預(yù)算外資金認(rèn)識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)

，分散了國家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財(cái)政管理改革中亟待待解決的問題。

一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

(一)預(yù)算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，各單位應(yīng)按照財(cái)政部門的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門按照經(jīng)費(fèi)定額和開支標(biāo)準(zhǔn)對該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計(jì)劃，財(cái)政部門也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)增加增長的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。具體收入時(shí)，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項(xiàng)目名稱，造成收入來源不清;支出時(shí)由于沒有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機(jī)。

(二)國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財(cái)政的宏觀調(diào)控能力減弱

我國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達(dá)省份長期處于財(cái)政困難狀況，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。從財(cái)政的資金管理看，一方面，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應(yīng)納入預(yù)算的資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。究其原因:一是收費(fèi)單位原編制為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的管理關(guān)系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標(biāo);二是就單位而言，收費(fèi)收入不足以抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，因此改變財(cái)政管理方式，就意味著財(cái)政負(fù)擔(dān)加重;三是執(zhí)收單位作為征收主體在認(rèn)識上存在偏差，擔(dān)心納入預(yù)算管理后對其經(jīng)費(fèi)保障產(chǎn)生影響，還有一些單位錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算外資金“誰收誰用”，主觀上不愿意把專戶資金納入預(yù)算管理。

(三)監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，約束軟化，財(cái)政監(jiān)督流于形式

目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著重收入輕支出的現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財(cái)政在撥付資金時(shí)，根據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行了核定，但財(cái)政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實(shí)上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為名申請撥款，但實(shí)際上多用于人頭經(jīng)費(fèi)，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應(yīng)有的作用。這可以從近幾年審計(jì)查處的一些單位擅自擴(kuò)大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費(fèi)公付等問題中得到映證。同時(shí)由于收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化，資金支出向個(gè)人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資效率。

(四)資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺的行政事業(yè)性收費(fèi)屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級財(cái)政預(yù)算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負(fù)責(zé)收繳資金，由省級部門歸集資金、報(bào)批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對按級次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，又沒有必要的財(cái)政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當(dāng)?shù)貒鴰�，又不納入專戶儲存的體外循環(huán)資金。

(五)相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)

根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)。但該辦法對管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強(qiáng)大的財(cái)政壓力，不得不要求預(yù)算部門自

行解決一些財(cái)政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費(fèi)。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、使用不合法票據(jù)以及白條收費(fèi)，進(jìn)而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時(shí)有發(fā)生。此外，一些國家收費(fèi)命令取消，但由于沒有及時(shí)理順和解決相關(guān)的單位經(jīng)費(fèi)，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、

減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的國家政策無法落到實(shí)處。

二、加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的措施

針對預(yù)算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，建議各級財(cái)政部門圍繞財(cái)政綜合預(yù)算的總體目標(biāo)，從健全機(jī)制、規(guī)范運(yùn)作兩個(gè)方面逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管、同管。

(一)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算

建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。應(yīng)該說實(shí)行真正的綜合財(cái)政預(yù)算，將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預(yù)算外資金，只是時(shí)間問題。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的做法。因此，各級財(cái)政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并將其納入單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)政的綜合預(yù)算;預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費(fèi)的作法，要比照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。

各級財(cái)政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的傳統(tǒng)理財(cái)觀念，充分認(rèn)識財(cái)政宏觀調(diào)控和財(cái)政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團(tuán)體意識，切實(shí)加強(qiáng)綜合財(cái)政預(yù)算編制工作，提高財(cái)政資金的管理能力。近年一些地方已經(jīng)取消了預(yù)算外資金的概念，并全面推行政府非稅收入銀行代收管理辦法，這對建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度不能不說是一個(gè)有益的探索和實(shí)踐，具有很強(qiáng)的借鑒意義。

(二)積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度

規(guī)范預(yù)算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應(yīng)收盡收。要以收費(fèi)票據(jù)為資金監(jiān)管源頭，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段賦予財(cái)政票據(jù)信息功能，再借助收費(fèi)單位、代收銀行、財(cái)政三家之間強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底建立起一個(gè)“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的預(yù)算外資金征管體系。由于所有收費(fèi)通過銀行代收，不僅便于財(cái)政性資金集中納入財(cái)政管理，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，使財(cái)政專戶發(fā)揮“準(zhǔn)國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構(gòu)建了財(cái)政部門與執(zhí)收單位間高效的收費(fèi)票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理模式，大大提高了財(cái)政部門對執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止了自立收費(fèi)項(xiàng)目、自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。

(三)切實(shí)完善配套措施和法規(guī)建設(shè)，努力提高預(yù)算外資金的管理效率

預(yù)算外資金管理改革是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、難度大的工作，它不僅關(guān)系到單位原有權(quán)力、利益調(diào)整，而且涉及單位性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)供給以及內(nèi)部減員等現(xiàn)實(shí)問題。因此，只有把它與財(cái)政管理制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革以及經(jīng)濟(jì)體制改革等結(jié)合起來，才能切實(shí)貫徹執(zhí)行國家的財(cái)經(jīng)法規(guī)，并達(dá)到相互促進(jìn)的作用。進(jìn)而對現(xiàn)行的政府性基金和納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金列收列支的管理方式進(jìn)行更進(jìn)一步的規(guī)范和完善，逐步消除單式預(yù)算的弊端，真正發(fā)揮財(cái)政部們應(yīng)有的管理監(jiān)督作用。

近年來盡管我國出臺了大量的財(cái)政法規(guī)，但相對于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財(cái)政法規(guī)層次較低，財(cái)政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)務(wù)管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴(yán)肅性。因此，要盡快建立、發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政法制體系，為財(cái)政體制改革提供制度保障。另外，通過輿論宣傳澄清對預(yù)算外資金性質(zhì)的模糊認(rèn)識，爭取全社會的理解和支持，扭轉(zhuǎn)“三權(quán)不變”和“誰收誰用”的運(yùn)行慣例，為進(jìn)一步推動綜合預(yù)算管理創(chuàng)造良好的社會氛圍。

第四篇：預(yù)算外資金管理

財(cái)經(jīng)專家白景明細(xì)說政府投資管理立法（與國家預(yù)算關(guān)系）

時(shí)間: 201*-03-06 17:00:1

受訪人：財(cái)政部科研所副所長 白景明

采訪人：本報(bào)記者 范海堅(jiān) 史曉龍

政府投資比重下降，但地位未降

記者：1月7日，國務(wù)院法制辦公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，目前意見征集意見已經(jīng)于1月30日截止。對于這部眾人矚目的法規(guī)您如何評價(jià)？您如何評價(jià)政府投資在中國經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現(xiàn)了哪些變化？

白景明：改革進(jìn)程中固定資產(chǎn)投資始終是拉動經(jīng)濟(jì)高增長的主要因素之一。政府固定資產(chǎn)投資對全社會固定資產(chǎn)投資的走勢一直有著強(qiáng)有力的制導(dǎo)作用。但應(yīng)當(dāng)看到，從上世紀(jì)90年代之后，就總量角度而言，政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)出不斷下降趨勢，比如國家預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重1990年是8.7%、201*年降至4.6%。當(dāng)然，這期間具有一定波動性，最低點(diǎn)是1995年，當(dāng)時(shí)預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重僅為3%。

政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重下降主要成因有四點(diǎn)：一是國家財(cái)政在逐步退出競爭性領(lǐng)域；二是國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)型減輕了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)；三是非國有經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大、自主投資規(guī)模急劇擴(kuò)張；四是固定資產(chǎn)投資主體多元化格局形成后個(gè)人投資比重上升（如個(gè)人購房支出）。

然而這種比重下降現(xiàn)象并不意味著政府對固定資產(chǎn)投資的制導(dǎo)作用在同步下降。事實(shí)是政府依然在較大程度上左右著固定資產(chǎn)投資走勢，突出表現(xiàn)有六點(diǎn)：一是動態(tài)調(diào)整固定資產(chǎn)投資“準(zhǔn)入”制度；二是調(diào)控國有企業(yè)投資活動；三是運(yùn)用貨幣政策工具落實(shí)投資政策；四是通過變動預(yù)算資金投資規(guī)模來影響全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模；五是通過調(diào)整預(yù)算資金投資結(jié)構(gòu)來制衡全社會固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)；六是運(yùn)用稅收政策影響社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府制導(dǎo)固定資產(chǎn)投資走勢目的有三點(diǎn)：一是反“經(jīng)濟(jì)周期”；二是落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是加大公共產(chǎn)品供給規(guī)模。回首20年的實(shí)踐，可以得出結(jié)論說政府的固定資產(chǎn)調(diào)控成效顯著，比如在反周期方面，1998年和201*年兩次實(shí)施的經(jīng)濟(jì)刺激政策，都實(shí)現(xiàn)了通過托底固定資產(chǎn)投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。

政府投資的問題在哪里

記者：從以往經(jīng)驗(yàn)來看，除了在調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？

白景明：如何評價(jià)政府投資行為始終是一個(gè)爭論較大的問題。很多人對政府投資存在的合理性就有疑問，對政府投資活動的管理狀況當(dāng)然疑問就更大了。應(yīng)該承認(rèn)，有疑問是正常的，

一個(gè)國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產(chǎn)生的。然而至為關(guān)鍵的是怎樣分析問題，包括切入點(diǎn)、價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)、客觀因素界定等的選擇。

從過去的情況看，政府投資可能存有三個(gè)方面問題：一是政府投資界定不完整。對此國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的看法不一致。西方國家學(xué)術(shù)界對政府投資的界定比較寬，不僅把財(cái)政投資（包括債務(wù)支出）計(jì)入政府投資，而且把國有企業(yè)投資也計(jì)入政府投資，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為國有企業(yè)就是政府的組成部分。我國學(xué)術(shù)界沒有把國有企業(yè)投資計(jì)入政府投資，在這點(diǎn)上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實(shí)際工作中我們對政府投資的界定偏窄，突出表現(xiàn)在：一是沒有把地方政府融資平臺的投資活動計(jì)入政府投資；二是沒有把教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域內(nèi)的國有事業(yè)單位負(fù)債投資計(jì)入政府投資，而這些投資活動規(guī)模是相當(dāng)大的。從資金來源角度看，對大量的政府可控資金的投資活動也沒計(jì)入政府投資，比如未納入預(yù)算管理的政府管控資金的投資活動。政府投資界定范圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規(guī)模究竟有多大，結(jié)構(gòu)如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規(guī)來管理。舉例而言，201*年我們說政府要啟動4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什么含義呢？事實(shí)是財(cái)政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那么這4萬億元能說是政府投資嗎？

二是政府投資管理制度一直未能與國家預(yù)算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應(yīng)納入政府預(yù)算管理，進(jìn)一步說政府投資從立項(xiàng)申報(bào)、立項(xiàng)審查、立項(xiàng)核批到項(xiàng)目預(yù)算編制和項(xiàng)目執(zhí)行都應(yīng)有嚴(yán)格的預(yù)算管理規(guī)程。正是鑒于此，一些西方國家并沒有單獨(dú)的政府投資條件，有關(guān)的管理制度是包含在預(yù)算管理制度體系中的。我國的實(shí)際情況比較復(fù)雜，政府投資是由政府規(guī)劃部門和政府預(yù)算管理部門協(xié)調(diào)共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實(shí)的有效統(tǒng)一問題，但現(xiàn)實(shí)是始終未能完整銜接好，突出點(diǎn)是投資規(guī)劃確立時(shí)往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實(shí)上的先立項(xiàng)后落實(shí)資金格局，這與政府投資的基本規(guī)則是違背的，極易造成政府過度負(fù)債和政府投資誘發(fā)通貨膨脹。當(dāng)前地方政府融資平臺的投資規(guī)模過度擴(kuò)張反映的正是這種機(jī)理。應(yīng)該指出，地方政府投資融資早就處于失控狀態(tài)，中國的城市化建設(shè)靠的就是地方政府融資平臺，近期只是在刺激經(jīng)濟(jì)的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對政府投資中即便是預(yù)算資金的部分也一直沒有建立起完整的預(yù)算管理制度體系，比如項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)體系和項(xiàng)目預(yù)算的績效評價(jià)。

三是政府投資的專業(yè)性管理法規(guī)體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運(yùn)作方式，然而專業(yè)性管理法規(guī)體系始終沒有建立起來，已有的“招投標(biāo)法”、“政府采購法”、“預(yù)算法”等涉及政府投資管理，但并不針對政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現(xiàn)階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規(guī)性。

政府投資需要立法規(guī)范

記者：《政府投資條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的公布有哪些意義？就目前內(nèi)容來看，您認(rèn)為它有哪些亮點(diǎn)？又存在哪些不足需要改進(jìn)？

白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對政府投資行為全程監(jiān)管的專業(yè)管理法規(guī)，從而使全社會對政府投資的評價(jià)和監(jiān)督有一個(gè)針對性明確的依據(jù)；二是約束各級政府可能作出的有違全社會統(tǒng)一意志的投資決策；三是清晰界定投資領(lǐng)域政府和市場的關(guān)

系，明確政府投資涉及的不同利益主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系�，F(xiàn)在公布的《征求意見稿》最大的亮點(diǎn)有兩個(gè)：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責(zé)任，特別是后者，對約束政府投資中的不良行為具有強(qiáng)大的推動力；二是提出了相對完整的管理制度框架。

當(dāng)然，現(xiàn)在發(fā)布的《征求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個(gè)問題：一是如何劃定政府性資金�！墩髑笠庖姼濉钒选柏�(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體說明什么是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。我國的情況是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的認(rèn)定較為復(fù)雜，《征求意見稿》中究竟是指納入預(yù)算管理的政府資金？還是僅指一般預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金？假如是前者，那就包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算三者中的投資資金，如果是后者，顯然資金規(guī)模就比較小。拙見以為，應(yīng)該從前者出發(fā)界定財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《征求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質(zhì)。按道理這筆資金屬于政府管控資金，雖然是用于彌補(bǔ)赤字，但最終用途是落在政府投資項(xiàng)目上的。由此，應(yīng)把它列入政府性資金。

二是投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系尚需進(jìn)一步研討�！墩髑笠庖姼濉分嘘P(guān)于投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系的規(guī)定相比過去的法規(guī)而言有了長足進(jìn)步，比如明確指出政府投資年度計(jì)劃包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計(jì)劃。但值得推敲的是《征求意見稿》在決策程序章節(jié)中沒有充分規(guī)定預(yù)算管理的地位，而只是說投資決策做完之后財(cái)政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計(jì)劃應(yīng)納入政府投資計(jì)劃。這點(diǎn)可以說并沒有脫離過去的先定項(xiàng)目后說錢的思維邏輯。事實(shí)是中國總是把政府投資和財(cái)政投資分離出來，仿佛政府投資可以脫離政府預(yù)算，這在一定程度上直接導(dǎo)致了政府投融資活動的經(jīng)常性失控，使政府投資規(guī)劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經(jīng)驗(yàn)是政府投資歷來都要納入預(yù)算管理，也就是所稱的“資本預(yù)算”，他們的投資規(guī)劃是由資本預(yù)算來分步落實(shí)，投資決策開始就是預(yù)算管理的起點(diǎn)，這非常值得中國借鑒。如果我們的投資決策從開始就并入預(yù)算管理框架，那也就不會出現(xiàn)投資規(guī)劃倒逼預(yù)算擴(kuò)張的事情了。所以，我建議中國要有資本預(yù)算，不能把投資規(guī)劃和資本預(yù)算分開，應(yīng)該把政府投資決策納入到預(yù)算管理框架內(nèi)。

三是未對政府投資績效評價(jià)作出全面規(guī)定。政府投資績效評價(jià)包括事前、事中、事后三部分，只有做好績效評價(jià)，政府投資才會大幅度減少決策失誤和操作失誤，績效評價(jià)是政府投資管理的基本工具。然而《征求意見稿》只規(guī)定大項(xiàng)目要進(jìn)行績效評價(jià)，這實(shí)際上是為一般項(xiàng)目的匆忙上馬放了口子，應(yīng)該說與加強(qiáng)政府投資管理的原則不盡相符。換一個(gè)角度看，我國現(xiàn)在政府出面搞的項(xiàng)目，一般資金起點(diǎn)都比較高，建一個(gè)辦公樓都要上千萬元，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都要上億元，不搞績效評價(jià)很難把握好項(xiàng)目的可行性和運(yùn)行規(guī)范性。因此，政府投資條例應(yīng)對政府投資項(xiàng)目的事前、事中、事后的績效評價(jià)作出系統(tǒng)規(guī)定，而且應(yīng)說明這種績效評價(jià)是預(yù)算資金的績效評價(jià)，預(yù)算執(zhí)行部門和預(yù)算編制管理部門是實(shí)施績效評價(jià)的主體機(jī)構(gòu)。

記者：有學(xué)者提出，雖然《征求意見稿》從加強(qiáng)政府投資管理、規(guī)范政府投資行為等方面入手，規(guī)定了投資方式、決策程序、投資年度計(jì)劃、投資建設(shè)實(shí)施等項(xiàng)內(nèi)容，并且規(guī)范了批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)、資金申請報(bào)告等文件，希望建立起行政體制內(nèi)部分權(quán)制衡的機(jī)制，提高政府投資的科學(xué)性和有效性。但這并沒有從根本上改變行政主導(dǎo)的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對此您怎么看待？有沒有必要進(jìn)一步提高立法層次？

白景明：《政府投資條例》確屬行政法規(guī)，帶有行政管理主導(dǎo)屬性。從長遠(yuǎn)看，很有必要提升到立法層次。但我認(rèn)為，現(xiàn)在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件并不成熟，突出表現(xiàn)是相關(guān)配套制度體系不健全。比如，《預(yù)算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預(yù)算管理還未實(shí)現(xiàn)，201*年社會保障資金預(yù)算才開始試編，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制尚未在各級政府全面鋪開，政府性基金預(yù)算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會使今后的法律修改工作異常繁重，另一方面則會降低法律的遵從度。

第五篇：淺談加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

淺談加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

隨著經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會分配關(guān)系的調(diào)整， 預(yù)算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財(cái)政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步等方面起到了一定作用， 但由于預(yù)算外資金項(xiàng)目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問題，其消極的作用和對社會造成的嚴(yán)重危害已引起了社會的普遍關(guān)注。本文就如何加強(qiáng)對它的管理和監(jiān)督作個(gè)粗略的探討。

一、預(yù)算外資金的弊端

預(yù)算外資金是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其主要弊端是：

（一）擴(kuò)大了收費(fèi)部門的收入差距，造成苦樂不均。

一些職權(quán)部門權(quán)力大， 收費(fèi)項(xiàng)目多 ，收費(fèi)也多， 財(cái)大氣粗，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會地位明顯高于其他部門， 造成各部門之間相互攀比，千方百計(jì)地增加預(yù)算外資金的收入， 這既是收費(fèi)帶來的不良后果， 也是亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止的一個(gè)重要原因。

（二）沖擊財(cái)政分配，脫離財(cái)政監(jiān)管。

收費(fèi)單位將資金上繳財(cái)政專戶實(shí)行收支兩條線，只是象征性地在財(cái)政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費(fèi)單位使用，使收費(fèi)單位有借口稱其資金是財(cái)政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。預(yù)算外資金脫離了財(cái)政監(jiān)督管理， 收支隨意性大， 自主性強(qiáng)．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費(fèi)基金雙膨脹。

由于缺乏政策引導(dǎo)、制度約束和必要的監(jiān)督管理， 預(yù)算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個(gè)方面：

一是用于項(xiàng)目建設(shè)和非生產(chǎn)性建設(shè)， 計(jì)劃能力和投資重點(diǎn)與國家不一致．缺乏科學(xué)性 ，造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、非生產(chǎn)性建設(shè)比重過高， 建設(shè)使用效力低下的情況。

二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費(fèi)開支，為職工發(fā)獎(jiǎng)金、搞福利 ，擴(kuò)大了個(gè)人消費(fèi)基金 ，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入 ，不直接創(chuàng)造價(jià)值的行政事業(yè)人員收入遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費(fèi)收入和無收費(fèi)收入部門之間， 以及收費(fèi)多與收費(fèi)少的單位之間分配不公。

二、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理應(yīng)采取的對策措施

針對以上的弊端，我們應(yīng)采取如下的對策措施：

（一）控制源頭， 規(guī)范收費(fèi)。

一是統(tǒng)一收費(fèi)立項(xiàng)權(quán)。要做到統(tǒng)一審批收費(fèi)（基金）項(xiàng)目，界定收費(fèi)性質(zhì)， 制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。能否立項(xiàng)以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低是由財(cái)政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的， 因此，在收費(fèi)立項(xiàng)權(quán)管理中， 應(yīng)理順財(cái)政與其他相關(guān)部門的關(guān)系，確立財(cái)政在收費(fèi)立項(xiàng)審批管理中的主導(dǎo)地位。

二是統(tǒng)一票據(jù)管理。近幾年來收費(fèi)程序混亂，與票據(jù)管理不嚴(yán)格、不統(tǒng)一有重要關(guān)系。票據(jù)的統(tǒng)一管理要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一繳銷、統(tǒng)一征管、統(tǒng)一監(jiān)管， 使預(yù)算外資金的源頭管理規(guī)范有序。

三是統(tǒng)一單位財(cái)務(wù)管理。單位的財(cái)務(wù)部門是管理單位資金和財(cái)務(wù)的職能部門，進(jìn)行統(tǒng)一管理的要求要做到：凡是單位內(nèi)部非獨(dú)立核算的業(yè)務(wù)部門或單位取得的預(yù)算外資金，一律并入本單位財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)帳統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算；凡是其下屬獨(dú)立核算單位的預(yù)算外資金， 各下屬單位要定期向其主管部門的財(cái)務(wù)部門報(bào)送收支計(jì)劃和執(zhí)行情況， 以加強(qiáng)監(jiān)督管理。

四是統(tǒng)一財(cái)政專戶管理 ，所有預(yù)算外資金的收入，均需上繳財(cái)政專戶， 使財(cái)政專戶

起到財(cái)政預(yù)算內(nèi)金庫的作用，由財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位上報(bào)的支出計(jì)劃核撥經(jīng)費(fèi)。

（二）健全機(jī)制，提高管理質(zhì)量和效益。

一是建立合理穩(wěn)定的預(yù)算外資金的收支運(yùn)行機(jī)制，預(yù)算外資金的收與支是有聯(lián)系的， 單位在將預(yù)算外資金繳入財(cái)政專戶同時(shí)， 也關(guān)心財(cái)政讓他支多少、 怎么支。這就決定了預(yù)算外資金的收入的機(jī)制要與支出機(jī)制的建立相聯(lián)系，要起到既給動力，又加壓力， 既有激勵(lì) ，又有約束的作用，在收入萬面，要保護(hù)合法收費(fèi)，又要制止亂收費(fèi)。在支出方面 ，應(yīng)體現(xiàn)以收定支，核定支出基數(shù) ，并借鑒預(yù)算內(nèi)一些有效的方法來建立一整套的開支標(biāo)準(zhǔn)、考核依據(jù)及管理制度。

二是建立預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)節(jié)機(jī)制， 既要考慮政府的調(diào)節(jié)需要，又要兼顧收費(fèi)單位的合理性開支， 因此要適度。這個(gè)度的把握應(yīng)從三個(gè)方面來考慮，首先， 要有正確的調(diào)節(jié)目的 ，正確的調(diào)節(jié)目的是應(yīng)該為了規(guī)范預(yù)算外資金管理 ，不只是為了政府財(cái)政多收一些錢， 用于平衡預(yù)算。其次， 要確定合理的調(diào)節(jié)范圍應(yīng)該是覆蓋預(yù)算外資金收、支、余管理的全過程， 而不是局限于某個(gè)環(huán)節(jié)、某個(gè)過程。同時(shí)， 要選擇合理適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)方式，目前主要有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)兩種。直接調(diào)控主要是政府通過財(cái)政直接參與分配，應(yīng)充分考慮單位正當(dāng)合理的需要；間接調(diào)控主要是政府通過預(yù)決算， 對單位預(yù)算外資金進(jìn)行引導(dǎo)、約束和規(guī)范。對專項(xiàng)基金、專項(xiàng)收入等專項(xiàng)基金 ，應(yīng)考慮其專用性強(qiáng)的特殊性， 應(yīng)用間接調(diào)節(jié)。

三是建立有效的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前預(yù)算外資金管理中暴露出的問題， 重要原因之一就是監(jiān)督機(jī)制不健全， 監(jiān)督職能弱化， 因此要實(shí)現(xiàn)預(yù)算外資金的規(guī)范化管理， 就必須強(qiáng)化監(jiān)督， 通過健全財(cái)經(jīng)法規(guī)形成監(jiān)督體系， 加大執(zhí)法力度等來健全監(jiān)督機(jī)制。

監(jiān)督機(jī)制要起到如下作用：一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題 ，促進(jìn)工作改進(jìn)。二是進(jìn)行自我約束， 財(cái)政部門既是管理部門 ，又是監(jiān)督部門， 權(quán)力增大的同時(shí)責(zé)任也加大了， 自我約束尤為重要， 三是做到社會監(jiān)督、 人大、政府監(jiān)督、職能部門三個(gè)監(jiān)督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。

實(shí)行“三分管”的依據(jù)是： 一是從預(yù)算外資金的性質(zhì)來看， 同樣屬于財(cái)政性資金， 二是從財(cái)務(wù)法規(guī)依據(jù)來看， 符合各級辦理預(yù)算外資金使用的會計(jì)科目。

實(shí)行“三分管”制度 ，一是有利于強(qiáng)化對預(yù)算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預(yù)算外資金的流失。二是能確保�？顚Ｓ茫� 對不合理的支出能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正。三是能及時(shí)反映預(yù)算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉(zhuǎn)移預(yù)算外資金；能保證數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確 ，為有關(guān)部門制定財(cái)政政策提供準(zhǔn)確的數(shù)字依據(jù)。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。運(yùn)用“三分管”的方式管理是加強(qiáng)預(yù)算外資金管理、醫(yī)治預(yù)算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據(jù)收費(fèi)的性質(zhì)來加快實(shí)行“費(fèi)改稅”進(jìn)度和力度，實(shí)行分類管理、財(cái)政監(jiān)督。

目前， 預(yù)算外資金性質(zhì)可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)中的資源性收費(fèi)和管理性收費(fèi)， 這類收入是行使國家權(quán)力的結(jié)果而不是收費(fèi)部門的勞動成果。第二類是證照性收費(fèi)、公用事業(yè)收費(fèi)， 這類收入是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會和個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用， 具有一定的補(bǔ)償性和專用性。對第一類資金， 可以實(shí)行“費(fèi)改稅”�？砂奄Y源性收費(fèi)、管理性收費(fèi)改為稅收收入，可將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費(fèi)等資源性收費(fèi)統(tǒng)并入資源稅；將土地登記費(fèi)、征地管理費(fèi)以及征收城市規(guī)劃費(fèi)等有耕地、土地占用、出讓的收費(fèi)分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養(yǎng)路費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等交通運(yùn)輸工具和設(shè)施方面的收費(fèi) ，并入車船使用稅；還可以把有關(guān)公路汽車方面的收費(fèi)并入消費(fèi)稅中的汽油、柴油稅目中， 加大其課稅數(shù)額，從而達(dá)至費(fèi)改稅的目的。對第二類資金， 可作為執(zhí)收單位的收入按照收費(fèi)項(xiàng)目的收入規(guī)模和金額大小 ，確定全額上繳， 定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法， 納入財(cái)政管理并接受監(jiān)督檢查。

（五）加強(qiáng)財(cái)政與監(jiān)督部門的配合， 強(qiáng)化對收費(fèi)單位的監(jiān)督檢查。

財(cái)政、人民銀行、物價(jià)、監(jiān)察、審計(jì)部門均負(fù)有對單位預(yù)算外資金進(jìn)行管理和監(jiān)督的職能， 既要防止多頭監(jiān)督 ，又要避免互相推諉。財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)檢查收費(fèi)單位的征收、入庫及使用情況。并對票據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格管理；人民銀行主要負(fù)責(zé)銀行對單位多頭開戶的管理和監(jiān)督檢查；物價(jià)部門主要負(fù)責(zé)對收費(fèi)單位的項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，對收費(fèi)項(xiàng)目不是省級以上審批的， 決不核發(fā)許可證，并不定時(shí)到收費(fèi)單位檢查， 嚴(yán)肅查處亂收費(fèi)等行為；監(jiān)察、審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)對收費(fèi)單位各種違規(guī)行為進(jìn)行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就， 可以采取強(qiáng)制措施實(shí)行財(cái)政預(yù)算抵扣或銀行劃撥的手段 ，達(dá)到規(guī)范管理的目的。這樣 ，各司其職，通力合作， 嚴(yán)肅查處， 對預(yù)算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉(zhuǎn)。

綜上所述， 加強(qiáng)預(yù)算外資金管理 ，首先必須確立預(yù)算外資金是財(cái)政性資金， 其所有權(quán)應(yīng)該是屬于國家，其調(diào)控權(quán)應(yīng)該是政府， 其入戶和管理權(quán)必須是財(cái)政 ，只有這樣才能為加強(qiáng)管理提供必要的前提條件。其次，應(yīng)明確預(yù)算外資金管理是一項(xiàng)艱巨和復(fù)雜的工作。它涉及到各地區(qū)、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾， 各部門各單位只能以《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》為最高準(zhǔn)則 ，實(shí)行“依法管理、加強(qiáng)調(diào)控、規(guī)范行為、強(qiáng)化監(jiān)督”， 達(dá)到提高管理效率和效益的目標(biāo)。再次， 必須強(qiáng)化監(jiān)督， 加大依法治理的力度。從現(xiàn)實(shí)的情況看 ，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，不僅是經(jīng)濟(jì)問題， 而且是政治問題。財(cái)政和監(jiān)督監(jiān)察部門應(yīng)以高度的政治責(zé)任感， 統(tǒng)一認(rèn)識 ，通力合作，把加強(qiáng)預(yù)算外資金管理， 作為整頓財(cái)經(jīng)秩序和反腐敗斗爭的一項(xiàng)重點(diǎn)來抓，堅(jiān)決剎住越權(quán)設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目和向企業(yè)、社會亂收費(fèi)、亂攤派的行為 。對違法亂紀(jì)的事和直接責(zé)任人應(yīng)依法嚴(yán)肅處理， 以維護(hù)中央政令的統(tǒng)一，維護(hù)國家法律法規(guī)的權(quán)威性， 確保預(yù)算外資金的立項(xiàng)、征收、使用和管理走上規(guī)范化的軌道。

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