關于對鄂托克旗農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治工作長效機制建立運行情況的調查

為進一步推動我旗農村牧區(qū)人居環(huán)境整治工作深入開展，探索建立長效管理機制，逐步改善農牧民人居環(huán)境，加快美麗鄉(xiāng)村建設步伐，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。旗委農工部組織相關工作人員，通過走訪座談、征求意見、問卷調查等方式，對我旗農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治情況進行了調查研究，據(jù)此提出一些思路和建議。

一、調查背景及意義

目前我國環(huán)境綜合管理的研究工作多集中在城鎮(zhèn)區(qū)域，針對農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理卻缺少更多的思考。黨的十八大明確提出了到2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，黨的十九大明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，自治區(qū)第十次黨代會、市第四次黨代會均對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設美麗鄉(xiāng)村給予了高度關注，《呼包鄂協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要（201*—2020年）》也對其提出了具體要求。

鄂托克旗總面積2.1萬平方公里，轄6個蘇木鎮(zhèn)、75個嘎查村、363個自然村，總人口16萬，其中有農牧民5.9萬人。我旗農村牧區(qū)地廣人稀，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，人居環(huán)境一旦受到污染，將對我們的生產(chǎn)生活環(huán)境造成長期困擾。隨著農村牧區(qū)公共服務水平的提高，農牧民生產(chǎn)生活方式明顯改變，許多現(xiàn)代包裝產(chǎn)品不斷涌入，白色污染隨處可見，污水排放不規(guī)范，改廁成果不明顯，公共服務設施得不到及時管護等問題依然突出，這些都給我們帶來了新的挑戰(zhàn)。因此認真研究解決農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治問題，意義重大，刻不容緩。

二、主要做法及取得成效

近年來，我旗農村牧區(qū)基礎設施建設和公共服務水平明顯提升，新農村新牧區(qū)建設成效顯著。我們也深刻感受到，為切實維護、鞏固好農村牧區(qū)建設成果, 逐步建立科學規(guī)范、高效運轉的人居環(huán)境綜合整治工作長效機制，是建設美麗鄉(xiāng)村、助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

————基礎設施日趨完善。近年來，我旗累計投入各類資金2000余萬元，新建垃圾壓縮站12座、清潔廁所148座、垃圾池121處、垃圾箱1100余個，并配套購置垃圾轉運（清運）等大小車輛426臺，極大提升了農村牧區(qū)環(huán)境衛(wèi)生硬件設施建設水平。同時，根據(jù)各蘇木鎮(zhèn)人口密度、居住特點，合理布點、科學擺放垃圾收集箱，進一步方便農牧民投放垃圾。

————組織保障堅實有力。成立了旗、蘇木鎮(zhèn)兩級農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理工作組織機構，制定出臺了《農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理實施細則》、《農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理工作考核辦法》和《農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理考核評分細則》等制度，并將該項工作納入全旗“五位一體”實績考核范圍。在旗級層面組建成立了旗農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理指導中心，在6個蘇木鎮(zhèn)組建了綜合執(zhí)法局，在嘎查村和農村社區(qū)組建保潔隊伍 78 支，建立健全了相關制度，明確了工作職責。

————日常管理效果顯著。在日常工作中，建立了“每月督查、半年評比、年底考核”的督查考核工作機制。采取定期不定期明察暗訪的方式，對蘇木鎮(zhèn)、嘎查村進行隨機抽查，對督查中發(fā)現(xiàn)的問題及時梳理反饋，要求相關蘇木鎮(zhèn)限期整改，并不斷加大對存在問題的跟蹤督查力度，確保整改工作取得實效。截至目前，指導中心和黨政兩辦督查室開展各類督查20余次，提出整改意見建議900余條，實現(xiàn)了監(jiān)管全方位、全視角、全覆蓋。各蘇木鎮(zhèn)執(zhí)法局共下達執(zhí)法文書150余份、拆除違章建筑85余處，切實做到了工作有人抓,問題有人管,事情有人做。

————管理方式不斷創(chuàng)新。一方面招標引進實力強、信譽好的第三方環(huán)衛(wèi)保潔公司，倡導政府購買服務，推行市場化運作管理模式。目前，全旗6個蘇木鎮(zhèn)均通過積極引進外省和本土專業(yè)保潔公司進行市場化運作，取得了明顯效果。另一方面鼓勵蘇木鎮(zhèn)在環(huán)境綜合管理工作中，進行有益探索和大膽嘗試，蒙西鎮(zhèn)建立了全市首家垃圾兌換超市，為各蘇木鎮(zhèn)和周邊地區(qū)提供了啟示和借鑒。

————資金保障有效落實。將全旗75個行政嘎查村、6個農村社區(qū)“農維費”以每年5萬元的標準列入財政預算，其中旗級財政承擔2萬元、市級財政承擔3萬元；同時，專項設立了200萬元環(huán)境綜合管理獎勵資金。201*年撥付“農維費”405萬元、兌付獎補資金130萬元。201*年按照工作進度已撥付“農維費”330萬元。

————宣傳引導持續(xù)增強。充分利用各類宣傳媒介，廣泛開展農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理宣傳教育。發(fā)放了《鄂托克旗農村牧區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治倡議書（蒙漢文）》1.2萬余份；以圖文并茂、通俗易懂的方式編制發(fā)放了《鄂托克旗農村牧區(qū)環(huán)境綜合管理宣傳冊（蒙漢文）》3萬余冊；與旗電視臺合作，攝制了農村牧區(qū)環(huán)境綜合整治微電影2部。通過多方式、多渠道宣傳，充分調動了農牧民參與環(huán)境管理的積極性和主動性，普遍提高了他們的環(huán)境保護意識。

三、存在問題

一是重視程度不高，群眾環(huán)保意識淡薄。部分干部對農村牧區(qū)環(huán)境整治工作的重要性、長期性、艱巨性認識不足，責任感和緊迫感不強，積極性和主動性不夠，工作上存在上緊下松、上熱下涼的現(xiàn)象，尤其是一些地處偏遠、經(jīng)濟條件差的嘎查村整治工作難度大，動員和組織農牧民群眾不夠，致使人居環(huán)境整治工作反復抓，但臟亂差現(xiàn)象不斷反彈。如棋盤井鎮(zhèn)石勒凱村、深井村、阿如其日嘎村，阿爾巴斯蘇木腦高岱嘎查、敖倫淖爾嘎查沿路沿線垃圾亂倒、病死畜禽隨意丟棄現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，人居環(huán)境整治工作宣傳教育力度不夠，農牧民群眾環(huán)保意識淡薄，主體作用尚未發(fā)揮，主動投身人居環(huán)境整治、自覺改變陋習的意識不強、熱情不高。

二是規(guī)劃相對滯后，工作進展不夠平衡。一些較大居民集中點污水排放管網(wǎng)規(guī)劃不到位，有的管網(wǎng)年久失修，有的直接沒有管網(wǎng)，大部分嘎查村污水處理只能靠自然蒸發(fā)，排污問題亟待解決。改廁工作進展緩慢，部分公路主干線沿線商服區(qū)域沒有公共廁所或公廁數(shù)量無法滿足流動車輛人員如廁需求，比如阿爾巴斯蘇木框框井段，重點示范嘎查村、集中居民點新建、改造水廁推進力度小。有建設水廁的嘎查村，沒有配套建設供暖供水等設施，排污方式仍然沿用滲井處理；有旱廁的嘎查村沒有建立糞污收集人員、車輛配備等配套機制，造成糞污收集難度大，常年堆積，居民無法如廁。

三是資金投入不足，基礎配套不夠完善。近年來，我旗在農村牧區(qū)人居環(huán)境整治工作中投入了大量資金，配備了相應設施和人員，但與目前農村牧區(qū)的現(xiàn)實狀況和工作需求還有很大差距，旗級財政主體投入和社會多元投入機制尚未真正形成，污水和改廁等配套設施嚴重不足，垃圾填埋場布局不平衡，除鎮(zhèn)區(qū)、園區(qū)周邊建設標準化垃圾填埋場外，其余地區(qū)生活垃圾依靠轉運站轉運處理，建筑垃圾只能就地傾倒、掩埋，造成地質地貌破壞，極易引發(fā)矛盾糾紛和信訪隱患。垃圾和污水收集轉運車輛少、成本大，尤其是目前蘇木鎮(zhèn)配備了大量的5m3垃圾箱，但沒有配套專用清理車輛，箱內垃圾清理難、無法轉運，只能依靠箱內焚燒，造成垃圾箱破損嚴重，致使全旗人居環(huán)境整治工作持續(xù)深入開展困難較多。

四是機制不夠健全，管理責任落得不實。雖然我旗將人居環(huán)境綜合整治工作納入全旗“五位一體”考核，但日常督查通報、評比考核、責任追究等機制主要以環(huán)境衛(wèi)生和公共設施管護為主。整治工作領導小組成員單位之間的工作單打獨斗、沒有形成合力，工作責任落的不實，綜合執(zhí)法力量薄弱，管理沒有剛性約束，人居環(huán)境綜合整治工作缺乏可持續(xù)性和長效性。比如，目前綜合執(zhí)法承擔城建、國土、農牧等多項執(zhí)法內容，但人員力量薄弱、裝備經(jīng)費不足，執(zhí)法隊沒有專用工作車輛，日常執(zhí)法多以私人車輛開展，難以開展正常工作。

四、對策建議

(一)宣傳教育，廣泛參與。農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治工作，政府是主導，農牧民是主體，要充分調動農牧民群眾的積極性和主動性，充分利用各種宣傳媒介、知識講座、文藝下鄉(xiāng)等手段開展多層次宣傳教育，切實做到家喻戶曉、全民參與。同時，及時總結推廣經(jīng)驗，大力表彰先進，公開曝光典型，在農村牧區(qū)營造濃厚的環(huán)境綜合管理氛圍。積極爭取部門協(xié)同配合，整合各方資源，利用與群眾直接打交道的包扶單位、包村干部、駐村工作隊等，通過召開座談會、聽證會等方式，讓村規(guī)民約、保潔責任書等真正發(fā)揮作用，建議向居民集中點商戶每月收取一定保潔費用，既彌補人居環(huán)境綜合整治資金不足的問題，又能激發(fā)農牧民群眾積極參與、監(jiān)督、自治的意識。

(二)試點先行，梯次推進。農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治工作受地域性、分散性、季節(jié)性等影響，設備配置、收集、運輸、處理等相關問題千頭萬緒、難點很多，需要通過試點先行，邊探索、邊完善，在實踐中形成具體明晰，操作性強的好經(jīng)驗、好辦法、好模式。要以農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治三年行動為抓手，在重點完善提升全旗27個人居環(huán)境整治行動示范嘎查村的基礎上，試點帶動、梯次推進。通過逐年挖掘、培養(yǎng)、建設一批示范嘎查村，采取現(xiàn)場觀摩、互看互比、交流學習、經(jīng)驗推廣等方式，示范引領、整體推動。力爭三年內實現(xiàn)我旗農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治工作長效機制，探索出一條具有農牧區(qū)特色的成功之路。

(三)因地制宜，科學處理。根據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，我旗農村牧區(qū)垃圾基本可分為四大類：一是可回收垃圾：包括廢舊塑料、礦泉水瓶、紙質包裝、廢舊玻璃（酒）瓶、廢舊衣物、生銹廢鐵等，所占比重高，是農村牧區(qū)垃圾的主要成分。二是有害垃圾：主要包括廢舊（蓄）電池、廢油漆桶、小型電子垃圾等，目前此類垃圾在農村牧區(qū)基本不做無害化處理，多數(shù)隨意丟棄。三是廚余垃圾：農牧民生活較為節(jié)儉，食物種類較為單一，廚余垃圾產(chǎn)生量較少。僅有的剩余垃圾也會用于喂羊養(yǎng)狗、喂豬養(yǎng)雞，再利用率較高，目前廚余垃圾存量較少。四是其它垃圾：主要包括陶瓷瓦罐、渣土、爐灰、動物尸體、人畜糞便等，總體數(shù)量較少，多為惰性物質，后兩種可采取就地填埋或鋪路等方式處理。當前亟待解決的是對農牧民生活影響最大、對生態(tài)環(huán)境污染最嚴重、問題最突出、隱患最大的可回收垃圾與有害垃圾的管理問題。因此,如何從源頭上控制垃圾的產(chǎn)生量?最有效的方法無疑是實施垃圾分類，達到就地減量的目的。

根據(jù)我旗農牧區(qū)實際情況，建議利用如下兩種模式進行處理。對于居住分散的農區(qū)和牧區(qū)：可采取“一賣、一換、一堆”的“三個一”模式進行處理。“一賣”具體指將可回收垃圾由農牧戶自行收集暫存，待定期、定點、定時有償收運時變賣，可一定程度上增加其家庭收入；“一換”具體指將有害垃圾由農牧戶自行收集暫存，待定期、定點、定時有償收運時兌換，可一定程度上減少其家庭開支；“一堆”具體指鼓勵引導農牧戶自行設置堆肥池，采用混合堆肥天然降解的方法，將廚余垃圾和其它垃圾中的爐灰、動物尸體、人畜糞便等形成有機肥料，可一定程度上減少農牧戶生產(chǎn)開支。對于蘇木鎮(zhèn)政府所在地和較大居民集中點，在監(jiān)督動員當?shù)鼐用襁M行垃圾分類的同時，可納入城鄉(xiāng)一體化環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)進行實地操作。

(四)規(guī)范收運，劃區(qū)操作。要實現(xiàn)對農村牧區(qū)人居環(huán)境的有效管理，利用行政手段在全旗硬性推廣基本不可操作。目前，全旗境內各蘇木鎮(zhèn)已初步建立起垃圾收運體系，我旗可充分利用初步搭建起來的收運網(wǎng)絡，因地制宜，進一步規(guī)范收運程序，劃區(qū)操作實施。對于居住分散的農區(qū)和牧區(qū)：由于受地域廣闊、地勢偏遠、居住分散等因素所致，對其實現(xiàn)有效管理較為困難。建議配置專門草原流動垃圾清運車輛，每月分2-3次進行定期、定點、定時有償收運。在具體操作中，可回收垃圾根據(jù)市場價格有償收回，有害垃圾可根據(jù)數(shù)量多少兌換一定的生活用品。垃圾收回后，將可回收垃圾和有害垃圾統(tǒng)一運到垃圾中轉站，將可回收垃圾銷售給就近合作的垃圾回收公司，進行資金回籠；將有害垃圾清運至垃圾處理廠，進行統(tǒng)一無害化處理，相關資金可從“農維費”或獎勵資金中統(tǒng)籌支出。對于蘇木鎮(zhèn)政府所在地和較大居民集中點：要切實建立起城鄉(xiāng)垃圾一體化處置模式，由各蘇木鎮(zhèn)負責，進一步加強組織領導，建立健全相關制度，加大日常監(jiān)督管理。要根據(jù)居住人口數(shù)量，科學制定管理措施，保障區(qū)域內生活垃圾日產(chǎn)日清，營造優(yōu)美潔凈的生活環(huán)境。對于嘎查村委所在地和鄉(xiāng)村道路沿線：各嘎查村“兩委”負責人要充分發(fā)揮其職能職責及帶頭作用，在保障村委周邊環(huán)境衛(wèi)生及公共服務設施“干凈、整潔、亮麗、有序”的同時，建議分別在嘎查村內各小隊（組）邀請有威望、有群眾基礎的老黨員、老教師、退休老干部等作為義務環(huán)保監(jiān)督員，負責本地環(huán)境監(jiān)督和宣傳等工作。嘎查可以定期以充話費、發(fā)放生產(chǎn)生活用品等形式給予一定報酬，相關資金可從“農維費”或向農牧戶收取的保潔費中統(tǒng)籌支出。對于農村牧區(qū)污水處理工作：經(jīng)過調查，我旗農村牧區(qū)人口集中區(qū)居民生活污水主要以沿街道、房前屋后潑灑，自然風干等形式處理，嚴重影響嘎查村內人居環(huán)境，增加了傳染性疾病細菌危害隱患；部分后建人口集中區(qū)多采取自建滲水井的方式將污水滲入地下，污水收集管網(wǎng)較少，對地下水造成污染。其他分散居住的農牧民大多在牧場居住，生活用水量少，生活污水排放量也較少，全部就地無組織排放，滲入地下，給人居環(huán)境造成一定污染。建議由旗公共事業(yè)管理局牽頭，根據(jù)農村牧區(qū)不同區(qū)位條件、村莊人口聚集程度、污水產(chǎn)生規(guī)模和特征，優(yōu)化污水集中處理設施布局，科學制定技術路線，強化污水處理科技支撐，梯次推進農村牧區(qū)生活污水治理工作。對于農村牧區(qū)改廁工作：全旗主要居民集中區(qū)和重要道路節(jié)點公共廁所較少，居住分散的農牧戶主要以簡易旱廁為主，因此“廁所革命”問題刻不容緩。建議由旗住建和環(huán)衛(wèi)部門牽頭，按照群眾接受、經(jīng)濟適用、維護方便、不污染公共水體的要求，因地制宜選擇改廁模式和廁所糞污治理模式，切實加強公共廁所建設，將廁所糞污、畜禽養(yǎng)殖廢棄物一并處理并資源化利用。

(五)創(chuàng)新管理，健全機制。建議根據(jù)我旗實際，推行專業(yè)化市場化建設和運行管護，在有條件的蘇木鎮(zhèn)引入專業(yè)化、市場化建設和運行管護機制，統(tǒng)一規(guī)劃、建設、運行、管理，將轄區(qū)內的環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾清運、公共設施管護等委托給企業(yè)全面負責；推行智慧管理服務模式，探索開發(fā)建立農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治督查考核信息系統(tǒng)，并依靠信息平臺探索實施農村牧區(qū)環(huán)境問題“隨手拍”、有獎舉報等有效管理模式，進一步提升信息化和規(guī)范化管理水平；推行“黨支部+公司”模式，具備條件的嘎查村可通過支部組織成立公司的方式，承接嘎查村內環(huán)境整治、街巷道路、植樹造林等小型涉農涉牧工程項目，并充分利用現(xiàn)有農村牧區(qū)勞動力，組織開展專業(yè)化培訓，把農牧民培養(yǎng)成為村內公益性基礎設施運行維護的重要力量；推行分類資源化處理，在基礎設施完善的文明先進嘎查村，可探索通過建立農牧民“綠色賬戶”、“環(huán)保檔案”、“垃圾兌換超市”等方式，對正確分類投放生活垃圾的居民給予獎勵和兌換。通過獎補的形式，鼓勵社會資本積極參與運營生活垃圾分類收集、運輸和處理，實現(xiàn)生活垃圾資源化利用。另外，建議組織相關部門及人員對周邊先進地區(qū)進行實地考察學習，進一步提升我旗農村牧區(qū)人居環(huán)境綜合整治水平。

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