規(guī)劃工作是一個重要的事情，需要不斷的進行分析探索，防止在一味的發(fā)展中，失去了很多局部的利益，保證整體和局部的利益的最大化，下面是小編帶來的國土空間規(guī)劃改革應(yīng)把握的五大重要關(guān)系，趕緊來學習一下吧。

    1 整體與局部

    整體與局部是空間規(guī)劃改革最需要重視的關(guān)系之一，因為規(guī)劃始終有作為整體的對象和局部的對象，有整體的問題與局部的問題，也有整體的效益和局部的效益等。長期以來在規(guī)劃工作中我們都聲稱重視整體觀和大局觀，因為整體大于局部，但規(guī)劃實際工作中容易把二者關(guān)系割裂了、混亂了，因此才有了多規(guī)沖突的諸問題。整體與局部的關(guān)系的把握的難點首先在于整體與局部的關(guān)系是相對的，具有層次性的。例如對于蘇州市來說其所在的蘇錫常都市圈看做整體；而對蘇錫常都市圈來說，所在的長三角城鎮(zhèn)群是更大的整體；而長江流域又是更大的人居環(huán)境整體。其次，整體要素與局部要素彼此是辯證轉(zhuǎn)化的，切忌割裂二者。系統(tǒng)整體演進決定局部問題的出現(xiàn)和變化，同時某一方面的局部問題其實會影響到某方面的“整體”決策。因此要避免一味擴大整體利益而損失了大量局部利益，而是以保證客觀的、適宜的局部利益為前提追求整體利益最大化。

    建議可以從以下原則出發(fā)去分析和把握整體與局部的關(guān)系，逐漸深入進行具體問題具體分析：①從資源永續(xù)利用與發(fā)展的角度擺正整體與局部；②在空間規(guī)劃的范圍和尺度上有序厘清整體與局部；③在資源配置與規(guī)劃政策實施的問題上分清整體與局部進行利弊權(quán)衡。④在規(guī)劃的工作組織上走向整體協(xié)調(diào)，建立整體決策和實施機制，打破局部空間治理各自為政，各管一攤的局面，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理模式，形成整體合力。要打破行政區(qū)的壁壘，建立區(qū)域協(xié)調(diào)的制度框架。

    2 人類與自然

    人類與自然的關(guān)系，簡言之是“人地關(guān)系”。人地關(guān)系中的“人”是人類圈，或人居環(huán)境科學體系中所稱人類系統(tǒng)，“地”是由大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈共同組成的人類賴以生存的自然環(huán)境。人地關(guān)系的核心是人。人是綜合屬性的，可以作為基礎(chǔ)的勞動力和市場供需等基礎(chǔ)性要素，同時人也是一切發(fā)展服務(wù)的對象，人類系統(tǒng)會反映出多元價值取向和需求以深刻影響規(guī)劃的制定。任何規(guī)劃中人口的規(guī)律與特征總是首先需要加以測定和分析的，以作為其他重要規(guī)劃要素測算的基礎(chǔ)，例如通過人對資源需求規(guī)律測算資源開發(fā)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，通過人口測算城鄉(xiāng)發(fā)展的用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的發(fā)展建設(shè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及其生產(chǎn)生活對環(huán)境的影響的測算等等。因此人的問題始終是規(guī)劃中需要重點研判的問題。

    我國面臨資源環(huán)境的強大約束，人地關(guān)系矛盾十分突出：一是當前對資源的占用、利用和分配粗放低效，資源環(huán)境壓力嚴重。二是地域開發(fā)格局不平衡的固有格局長期存在。三是我國巨大的城鄉(xiāng)空間關(guān)系矛盾，也即農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的矛盾。因為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴張過程大多數(shù)是通過占用農(nóng)業(yè)空間完成，二者是一個共同體，適宜農(nóng)耕的地域空間同樣是適宜城市化和人口集中的區(qū)域，但不幸的是這個適宜的地區(qū)承載了我國約94%人口且只集中在我國國土面積只有約43%的胡煥庸線以東地區(qū)（表1）。

    因此國土空間規(guī)劃的最為重要的任務(wù)，一方面是本著以人為本，生態(tài)優(yōu)先的原則協(xié)調(diào)解決我國特定的人地關(guān)系矛盾，并在此前提下引導國土空間資源的高效、節(jié)約和永續(xù)開發(fā)利用；另一方面是守住人地關(guān)系底線，即守住資源紅線，守住生態(tài)安全紅線，守住環(huán)境紅線，保障人民生產(chǎn)生活的綜合安全紅線，以及合理規(guī)范各類空間上的人工行為等。為此需要轉(zhuǎn)變思維方式，在空間規(guī)劃的內(nèi)容設(shè)定上，集中以人地關(guān)系的整體發(fā)展作為對規(guī)劃的評價，并根據(jù)各類底線、紅線、上限等設(shè)定一個閾值體系。

    3 成本與收益

    這里的成本與收益作廣義層次的理解：收益是人們作出決策和展開行動的所得、成效，如收到的效益，取得的收益，或者直接就是一個行動取得的效果；成本是付出的代價，其外延同樣是多樣性的，可以是時間成本、資金成本、管理成本、政治成本、社會成本以及機會成本，甚至是受到的危害。因此把握成本與收益的關(guān)系，也可以說是一種費效比的關(guān)系，一種權(quán)衡利弊的普適性問題。現(xiàn)實往往是“魚與熊掌不可兼得”，也沒有所謂“免費的午餐”，所有的規(guī)劃工作本質(zhì)上是對行動利弊的綜合權(quán)衡，然后做出最有利的選擇。

    應(yīng)當認識到規(guī)劃中的費效比不會停留在局部性的個別區(qū)域，而是綜合的、整體的、長遠的。例如現(xiàn)實中南水北調(diào)、三峽大壩這樣的巨型工程落地，都是從整體利益上考慮，為打破國家東西與南北大的區(qū)域人地資源環(huán)境不均衡的問題規(guī)劃建設(shè)成形的國土開發(fā)工程。如果從工程的本身看耗資巨繁，而且還會給國土的生態(tài)環(huán)境格局帶來巨大改變，例如三峽、南水北調(diào)這類工程其實明顯改變了我們國家的大區(qū)域的水量平衡，且三峽大壩的建設(shè)使得長江部分重要魚類的生態(tài)鏈斷裂。然而，其帶來的整體效益是明顯的和長久的：

    成本與收益的權(quán)衡不妨從幾個方面著手思考：①從規(guī)劃實現(xiàn)的價值體系上進行比較和權(quán)衡，②從規(guī)劃建設(shè)指導的直接投入與產(chǎn)出比進行權(quán)衡，③從目標實現(xiàn)的遠與近的關(guān)系，緩與急角度進行權(quán)衡。

    4 輸入與輸出

    任何系統(tǒng)的兩端是輸入與輸出，進行物質(zhì)交換與能量的轉(zhuǎn)化，國土空間規(guī)劃必須充分注重輸入與輸出兩端�？梢詮南氯齻�視角進行理解：

    首先，供與需的關(guān)系。人口與資源供需的關(guān)系已經(jīng)到了供給缺口逐漸增大的局面，區(qū)域資源供需十分不平衡。例如我國水資源供需平衡在南北、東西的較大差距（表2）。對于非可再生資源，地區(qū)短缺的資源和重要戰(zhàn)略性資源的取用，規(guī)劃導向務(wù)必聚焦于供需平衡的目標和行動綱領(lǐng)，通過規(guī)劃提倡節(jié)約型發(fā)展和永續(xù)性資源利用，對特別緊缺資源要量入為出，以需定供。這些資源之中，特別要把控建設(shè)用地的供需關(guān)系。空間規(guī)劃的核心任務(wù)是對土地空間的資源配置，在我國矛盾凸顯的人地關(guān)系背景下，空間規(guī)劃旨在指導城鎮(zhèn)空間用好每一寸可建設(shè)的用地。如何用好？第一要務(wù)是在盡可能節(jié)約的建設(shè)用地規(guī)模上做到較大的使用效率或生產(chǎn)力，其次是讓開發(fā)建設(shè)土地每一期的投放基本能夠與真實需求相匹配。這其中的核心技術(shù)支撐是做好城鎮(zhèn)空間開發(fā)容量設(shè)定和開發(fā)邊界的劃定工作，其中重要的制度抓手之一就是通過國土空間用途管控，從開發(fā)空間供給側(cè)設(shè)立一道非建設(shè)用途轉(zhuǎn)向建設(shè)用途的政策“閥門”。

    其次，吞與吐的關(guān)系。“吞”就是對自然資源（也包括環(huán)境）的占有、開發(fā)、利用，然后進入“人類系統(tǒng)”中的各類生產(chǎn)生活中。“吐”就是人類生產(chǎn)生活中的液態(tài)、氣態(tài)、固態(tài)廢物和生活垃圾等。人類的活動無時無刻不在向自然生態(tài)系統(tǒng)輸出廢物和垃圾，它們的輸出，反而給我們?nèi)祟惖娜司迎h(huán)境帶來極大的負面影響：例如我國大量城市垃圾圍城現(xiàn)象，對本地的地表地下水體、土壤和大氣環(huán)境造成污染，且將造成越來越多的土地資源浪費，長此以往必然影響到國土空間的可持續(xù)發(fā)展和人居環(huán)境的健康發(fā)展。因此應(yīng)該本著可持續(xù)發(fā)展理念，將國土空間上的人類社會的吞吐作為代謝過程進行考慮，探索“物資守恒-物資流”為理論基礎(chǔ)的基本物質(zhì)規(guī)劃與管控監(jiān)督。

    此外，從國土（空間）安全的角度，應(yīng)額外注意進口與出口的關(guān)系。這一點之所以特別提出來是因為具有特殊的意義。鑒于我國油氣資源大量依賴進口，長期被卡脖子，糧食自給率依然趕不上安全態(tài)勢，處于對國土資源安全的綜合考慮，在國家層面的國土空間規(guī)劃中務(wù)必居安思危，做好國土資源安全的重要戰(zhàn)略部署：一方面合理規(guī)劃制定戰(zhàn)略性資源儲備體系規(guī)劃，保障生命線工程的運轉(zhuǎn)余地；另一方面制定資源能源高效綜合利用的方案，并且對資源開發(fā)利用實行有效的監(jiān)管。

    5 剛性與彈性

    一般的，規(guī)劃的剛性與彈性體現(xiàn)為政府、市場與社會的關(guān)系，包括“計劃”與“變化”的關(guān)系，也包括法律法規(guī)與自由裁量權(quán)的關(guān)系。剛性與彈性是規(guī)劃中“老生常談”的問題，國土空間規(guī)劃改革依然要做到剛彈的有機統(tǒng)一。

    空間規(guī)劃體系改革要求建立國土空間用途管制手段的國土空開發(fā)保護制度，并形成一個市縣“一本規(guī)劃，一張藍圖”。這兩個目標中，前者的任務(wù)重心是探索針對不同類型、不同重要性的用地空間或自然資源去設(shè)定不同剛性/彈性程度的管控規(guī)則和管控模式；后者的具體實現(xiàn)方式梳理出空間規(guī)劃的“一張藍圖”內(nèi)容體系的安排上必要內(nèi)容是什么，可選內(nèi)容是什么，重點體現(xiàn)什么要素，以及如何通過剛性/彈性內(nèi)容的結(jié)合體現(xiàn)規(guī)劃的長期有效性、嚴肅性和可實施性，旨在真正做到“一張藍圖干到底”。

    前者要突破的困局是多規(guī)矛盾和打架最為棘手的問題之一，即空間用途的剛性內(nèi)容和彈性內(nèi)容互相交疊、層次各異。這項任務(wù)的第一步是通過規(guī)劃內(nèi)容的整合，特別是用地的技術(shù)判定的整合統(tǒng)一空間用途標準。在第一步工作夯實的基礎(chǔ)上，第二步通過合理的規(guī)則和制度設(shè)計加以剛彈有機的管控。不妨設(shè)定如下基本原則：①大類（根目錄類）用途空間的變更管控更剛性，大類內(nèi)部的小類變更可設(shè)定自由裁量權(quán)；②建設(shè)增量涉及到的用途變更賦予剛性原則，存量范圍內(nèi)的用途變更則是鼓勵性或引導性的；③涉及到重要的戰(zhàn)略性內(nèi)容以及國土資源底線和國土資源安全的內(nèi)容應(yīng)該具有最嚴格的剛性。

    后者需要突破的困局，是設(shè)定規(guī)劃“藍圖”內(nèi)容中的強制性、必要性內(nèi)容與非強制的引導性內(nèi)容。面對這個問題，應(yīng)該本著市場對資源配置起決定性作用的前提，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該以必要性內(nèi)容作為剛性色彩的內(nèi)容在“藍圖”中充分體現(xiàn)并保證實施——采用底線控制，負面清單規(guī)劃的模式。將可以留給市場配置的空間范圍做合理的“留白”。

    最后，在整個國土空間規(guī)劃體系的事權(quán)結(jié)構(gòu)層面上看，一般而言管控、監(jiān)督和審批的權(quán)責重心越往上級政府主體移動，其管控的剛性程度越大，反之則越小。根據(jù)這個規(guī)律：①國家層面、大區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃總量控制問題，包括土地資源總量控制和發(fā)展的總目標，以及重要國土空間資源的底線管控事權(quán)，可上移至中央政府以賦予最大的剛性；②涉及到比較重要的規(guī)劃的行政監(jiān)督，事權(quán)重心建議相應(yīng)上移，根據(jù)監(jiān)督事項的性質(zhì)決定事權(quán)上移的層級；③于此相對的，以改善基層地區(qū)和城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提供生活便利為主旨的地方性規(guī)劃事務(wù)，則由地方政府或規(guī)劃主體自行設(shè)定其相應(yīng)的規(guī)劃模式和空間政策。

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