新形勢(shì)下地方規(guī)范性文件備案審查工作對(duì)策有哪些呢？今天小編給大家?guī)?lái)了相關(guān)方面的論文，大家一起來(lái)參考一下吧，
新形勢(shì)下地方規(guī)范性文件備案審查工作對(duì)策
根據(jù)憲法及有關(guān)法律規(guī)定，我們國(guó)家建立了針對(duì)各類(lèi)規(guī)范性文件的備案審查制度。通過(guò)這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，賦予了各級(jí)人大常委會(huì)一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，對(duì)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、保證人民依法享有的權(quán)利和利益不受侵犯、防止權(quán)力濫用有重要意義。
《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)督法）專(zhuān)章規(guī)定了規(guī)范性文件備案審查，為地方開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查提供了法律依據(jù)。近年來(lái),地方各級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督法有關(guān)要求，著手開(kāi)展這項(xiàng)工作并取得顯著工作成效，備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步完善,人員配備逐步到位,審查能力水平不斷提高,工作機(jī)制不斷創(chuàng)新,備案審查工作的規(guī)范化、制度化水平逐步提升，較好的發(fā)揮了制度價(jià)值。但囿于監(jiān)督法的規(guī)定仍然比較宏觀，圍繞審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍、審查程序等制度要素，出現(xiàn)了理論探討各執(zhí)一詞、地方實(shí)操不盡相同的現(xiàn)象，阻滯了其維護(hù)法制統(tǒng)一制度價(jià)值的最終實(shí)現(xiàn)。
在新的歷史形勢(shì)下，備案審查工作又作為立法工作的重要組成部門(mén)和延伸被賦予更多使命，重要性愈加凸顯。近兩三年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)明顯加大了備案審查工作力度，對(duì)地方推進(jìn)這項(xiàng)工作也提出新的更高要求。地方各級(jí)人大常委會(huì)都感覺(jué)到，這項(xiàng)工作任務(wù)重了，要求高了，難度大了。在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)面前，相關(guān)理論思辨、實(shí)踐探索顯得尤為重要。
一、傳統(tǒng)制度框架下，地方規(guī)范性文件備案審查制度面臨的三大問(wèn)題
（一）對(duì)規(guī)范性文件的外延理解不一
什么是規(guī)范性文件？法律對(duì)其含義和范圍沒(méi)有明確的規(guī)定。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，作為審查對(duì)象的規(guī)范性文件包括三類(lèi)，一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；二是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)政府發(fā)布的決定、命令；三是最高法、最高檢作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。其中，第一類(lèi)規(guī)范性文件的備案審查由立法法規(guī)定，第三類(lèi)規(guī)范性文件的備案審查主體是全國(guó)人大常委會(huì)。作為地方規(guī)范性文件備案審查工作審查對(duì)象的，主要是第二類(lèi)（下文對(duì)規(guī)范性文件討論以此類(lèi)為主）。
如何認(rèn)定第二類(lèi)具體包括哪些類(lèi)型的文件？有的地方對(duì)此作擴(kuò)大性理解，將下一級(jí)政府及其所屬部門(mén)對(duì)本級(jí)地方性法規(guī)具體應(yīng)用問(wèn)題的解釋、本級(jí)政府發(fā)布的決定命令外的其他規(guī)范性文件、法院檢察院制定的執(zhí)行兩高司法解釋的規(guī)范性文件等也納入。有的地方與監(jiān)督法規(guī)定范圍一致，但對(duì)“政府發(fā)布的決定、命令”具體范圍作縮小解釋?zhuān)谥黧w上限制于以本級(jí)政府名義發(fā)布，在內(nèi)容上僅針對(duì)以“命令、決定”的公文格式發(fā)布的規(guī)范性文件。理論界多從制度設(shè)計(jì)初衷和行政法學(xué)理來(lái)看待此問(wèn)題，根據(jù)文件的制定主體、構(gòu)成要件、制定程序甄別。就制定主體而言，由地方人大常委會(huì)法定監(jiān)督對(duì)象所制定的文件應(yīng)當(dāng)列為審查范圍。就構(gòu)成要件而言，不應(yīng)限于形式要件，而更要以實(shí)質(zhì)要件為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。即凡是涉及權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的，不管以何種形式出現(xiàn)，都要列入審查范圍，都應(yīng)該理解為“政府發(fā)布的決定、命令”，包括公告、通告、通知、批復(fù)、意見(jiàn)甚至于會(huì)議紀(jì)要、抄告單等等。但實(shí)務(wù)中，由于這種界定下的規(guī)范性文件量實(shí)在過(guò)于巨大、內(nèi)容也很龐雜，有些地方人大常委會(huì)監(jiān)督政府“底氣”不足，往往不傾向于做如此寬泛的理解。此外，對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文是否應(yīng)該納入地方人大的備案審查范圍，由于涉及到加強(qiáng)人大監(jiān)督與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問(wèn)題，必要性和可行性都仍然在探討中。
（二）對(duì)規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)把握不同
根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，備案審查標(biāo)準(zhǔn)有合法性、合理性兩個(gè)層次，其中，合法性標(biāo)準(zhǔn)包括兩個(gè)方面，一是，是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；二是，是否同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸。根據(jù)該法規(guī)定，把“有其他不適當(dāng)情形的”作為應(yīng)予以撤銷(xiāo)的兜底條款，通常被理解為是審查的合理性標(biāo)準(zhǔn)。
如何理解“與法律、法規(guī)相抵觸”？與上位法的規(guī)定直接抵觸的情況比較好理解，但很多情況下，規(guī)范性文件不是直接與上位法規(guī)定內(nèi)容抵觸，而是背離上位法的立法目的、基本原則，那么甄別難度就比較大，能否準(zhǔn)確定性，依賴(lài)于審查者的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、主觀能動(dòng)性和價(jià)值判斷。合法性標(biāo)準(zhǔn)尚且如此，要對(duì)所謂的“其他不適當(dāng)情形”做出準(zhǔn)確判斷，困難更是不言自明，把握不好就可能在審查中出現(xiàn)“同案不同判”。因此，理論界、實(shí)務(wù)界都認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)審查尺度進(jìn)行統(tǒng)一，制定具體、細(xì)化的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性。
（三）對(duì)規(guī)范性文件備案審查的程序設(shè)置各異
程序法理論認(rèn)為，制度的實(shí)體價(jià)值唯有透過(guò)合理的程序設(shè)計(jì)方得彰顯。能否實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，其實(shí)施方式、實(shí)施步驟至關(guān)重要，對(duì)于規(guī)范性文件備案審查來(lái)說(shuō)，尤為如此。規(guī)范性文件備案審查，基本上可以分為備案、審查、糾正三個(gè)階段。具體地說(shuō)，其程序建構(gòu)至少必須解決三個(gè)方面問(wèn)題，一是，審查機(jī)制的啟動(dòng)，這涉及主、被動(dòng)審查的模式選擇這一核心問(wèn)題；二是，具體文件的審查，這涉及到機(jī)構(gòu)分工、審查方法、審查期限等問(wèn)題；三是，問(wèn)題文件的糾正，這涉及到方式選擇、后果承擔(dān)、救濟(jì)途徑等問(wèn)題。從監(jiān)督法的規(guī)定看，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是總體把握，即審查程序參照立法法相關(guān)規(guī)定，二是對(duì)模式選擇、后果承擔(dān)等做了一些規(guī)定。對(duì)照立法法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)備案審查的兩種模式（修改后的立法法明確審查機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行主動(dòng)審查）、審查分工、結(jié)果處理、審查公開(kāi)等做了大致安排，但具體審查程序則主要體現(xiàn)在委員長(zhǎng)會(huì)議于2000年通過(guò)的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》中。目前，多數(shù)省市在制定具體程序性規(guī)范過(guò)程中，都對(duì)立法法、監(jiān)督法的規(guī)定進(jìn)行了若干細(xì)化和補(bǔ)充，但從內(nèi)容和效果看，程序要求寬嚴(yán)不一，審查效果也千差萬(wàn)別。
二、新形勢(shì)下，地方規(guī)范性文件備案審查工作面臨的挑戰(zhàn)
（一）中央對(duì)于規(guī)范性文件備案審查制度的最新要求
十八大以來(lái)，黨中央把規(guī)范性文件備案審查作為全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要措施來(lái)看待，并提出明確要求。十八屆三中全會(huì)提出,要健全法律、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度；十八屆四中全會(huì)從依法治國(guó)、依法執(zhí)政的高度明確提出加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，要求將所有規(guī)范性文件納入備案審查的范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋；2015年中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》提出“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”；中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)中也明確提出,一切違反憲法法律的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件都必須予以糾正,推動(dòng)建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。立法法修改也進(jìn)一步健全了相關(guān)制度、強(qiáng)化審查剛性并加大審查力度。張德江委員長(zhǎng)在第二十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)上提出要求，希望各級(jí)人大及其常委會(huì)一定要充分認(rèn)識(shí)備案審查工作的重要性，在敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督上下功夫，切實(shí)依法行好權(quán)、履好職，不斷推進(jìn)這項(xiàng)工作取得新進(jìn)展。
根據(jù)中央要求和立法法規(guī)定，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋、完善備案審查制度、強(qiáng)化備案審查實(shí)效已是大勢(shì)所趨，這意味著地方規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷將大大增加，對(duì)于專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)尚未建立、尚未開(kāi)展過(guò)實(shí)質(zhì)審查或者僅開(kāi)展過(guò)被動(dòng)審查的地方人大及其常委會(huì)來(lái)說(shuō)更是考驗(yàn)重重。
（二）人民群眾對(duì)于規(guī)范性文件備案審查制度的更高期待
隨著全面依法治國(guó)深入推進(jìn)，法治精神對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的不斷滲透，全民的尊法學(xué)法守法用法的法治觀念不斷增強(qiáng)，辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治思維深入人心，理解法的內(nèi)容、評(píng)判法的價(jià)值、甄別法的質(zhì)量的法治素養(yǎng)也迅速提升。作為最為細(xì)化、具體、接地氣、高頻適用的“法”，規(guī)范性文件的合法性、合理性更易受到公眾的嚴(yán)格審視。公民審查建議日益增多的現(xiàn)象說(shuō)明，作為行政權(quán)力監(jiān)督的有效手段，作為糾正問(wèn)題文件的制度“利器”，
地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度能不能充分發(fā)揮制度價(jià)值，更好回應(yīng)廣大人民群眾對(duì)政府依法行政能力提升的關(guān)切，努力增強(qiáng)人民群眾在法治建設(shè)中的獲得感和幸福感？人民群眾的期待和訴求在增加，倒逼審查機(jī)構(gòu)必須提升審查能力。
在全面深化改革的背景下，必須更加深刻認(rèn)識(shí)和理解改革與法治的辯證關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，意味著法律的制定、修改與廢止活動(dòng)更為頻繁，牽一發(fā)而動(dòng)全身，各類(lèi)規(guī)范性文件在新舊法律制度的密集更替中要保持合法性、合理性上的始終“安全”幾不可能，這也必然對(duì)審查的政治性、專(zhuān)業(yè)性提出更高要求，倒逼審查機(jī)構(gòu)提升審查能力。
三、地方規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)際開(kāi)展情況
2000年以來(lái)，各省級(jí)人大常委會(huì)陸續(xù)制定了規(guī)范性文件備案審查條例，對(duì)備案審查的范圍、審查程序、處理結(jié)果、反饋和公開(kāi)等進(jìn)行了規(guī)定。目前，絕大多數(shù)的省級(jí)人大常委會(huì)都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的備案審查工作機(jī)構(gòu)，配備了專(zhuān)職人員，開(kāi)展備案審查工作。但各地的工作開(kāi)展情況并不平衡，查閱相關(guān)公開(kāi)資料可以發(fā)現(xiàn)，有的省份用較大的篇幅和筆墨來(lái)對(duì)備案審查工作進(jìn)行年度總結(jié)，有的省份則僅在工作報(bào)告中一筆帶過(guò)。而各市、區(qū)級(jí)人大常委會(huì)的備案審查工作隊(duì)伍建設(shè)和開(kāi)展實(shí)際審查情況，更是由于重視程度不同、模式選擇不一等原因，呈現(xiàn)出了審查水平參差不齊的情況。
（一）地方規(guī)范性文件備案審查制度建設(shè)的三種規(guī)范模式（以部分省級(jí)人大常委會(huì)為例）
1.上海模式。上海市于2012年制定了《上海市人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，代表了較早以地方性法規(guī)推動(dòng)地方規(guī)范性文件備案審查工作的一種審查模式。在審查范圍上，采用“概括加列舉”形式予以界定，即涉及本市公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，并具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的文件，包括（1）市人民政府規(guī)章；（2）市人民政府發(fā)布的決定、命令；（3）本市地方性法規(guī)授權(quán)市人民政府及其相關(guān)工作部門(mén)制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件；（4）區(qū)、縣人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定；（5）依法應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)報(bào)送備案的其他規(guī)范性文件。據(jù)介紹，雖然做了上述界定，但在一段時(shí)間內(nèi)，市政府在報(bào)送“市人民政府發(fā)布的決定、命令”時(shí)仍然主要限于公文種類(lèi)意義上的決定、命令，與備案審查機(jī)構(gòu)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不完全一致。四中全會(huì)后，如何落實(shí)“依法將市政府發(fā)布的所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，目前仍在探討。在審查模式上，上海確立的是主動(dòng)審查模式，沒(méi)有規(guī)定被動(dòng)審查。在審查程序上，由常委會(huì)辦公廳對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行接收和登記，由常委會(huì)法工委進(jìn)行形式審查后分送各有關(guān)專(zhuān)委會(huì)初步審查，而后結(jié)合專(zhuān)委會(huì)審查意見(jiàn)做出審查結(jié)論，并啟動(dòng)糾錯(cuò)程序。
2.吉林模式。吉林省于2016年審議通過(guò)了地方性法規(guī)《吉林省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），代表了在四中全會(huì)后以地方立法的形式對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作予以全面規(guī)范的一種模式。在審查范圍上，不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人大及其常委會(huì)的決定、決議，還包括設(shè)區(qū)的市（州）政府的規(guī)章及以市（州）政府名義出臺(tái)的決定、命令，特別是將縣級(jí)以上政府辦公部門(mén)出臺(tái)的涉及不特定的公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用并具有普遍約束力的行為規(guī)范也納入備案審查范圍。在此基礎(chǔ)上，還規(guī)定了市（州）政府出臺(tái)的規(guī)章等規(guī)范性文件不僅要報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審查，還要報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)審查，做到“雙報(bào)雙審”。為了全省統(tǒng)籌開(kāi)展、加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，提高審查實(shí)效，由省人大常委會(huì)統(tǒng)一編印了程序范本《吉林省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范》，采用規(guī)范性文件備案審查工作流程圖示方式，將規(guī)范性文件備案審查工作的報(bào)備、審查、移交、處理等全部程序都涵蓋其中，環(huán)節(jié)緊湊、一目了然；列入備案審查工作有關(guān)文件格式樣本二十四份，包括備案報(bào)告、移交處理表、審查承辦表、審查意見(jiàn)函、征求意見(jiàn)表、會(huì)商協(xié)調(diào)表、撤銷(xiāo)文件建議和議案表、審查要求和審查建議的登記表、承辦表和處理結(jié)果等，直接運(yùn)用，便利高效；建立規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作制度，涵蓋備案的多重聯(lián)動(dòng)、移交處理、征求意見(jiàn)、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享等五部分內(nèi)容，更是在加強(qiáng)黨委、人大、政府系統(tǒng)備案審查工作的協(xié)作配合方面進(jìn)行了比較積極的探索。
3.廣東模式。廣東省于2007年制定了地方性法規(guī)《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》。貫徹落實(shí)四中全會(huì)最新精神，2016年又以主任會(huì)議通過(guò)的方式制定了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》，圍繞“有件必查、有錯(cuò)必糾”的原則，進(jìn)一步明確備案審查工作制度的有關(guān)內(nèi)容。備案范圍包括（1）省政府制定的規(guī)章和發(fā)布的行政決定、命令；（2）設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)作出的決議、決定；（3）依法應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的其他規(guī)范性文件。特別值得一提的是，規(guī)定還對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、設(shè)區(qū)的市的政府規(guī)章的備案、審查和撤銷(xiāo)作了銜接性規(guī)定。在審查模式上，則是確定了主動(dòng)、被動(dòng)審查相結(jié)合的模式，還建立了根據(jù)中心、大局工作開(kāi)展重點(diǎn)審查的制度。在審查程序上，具體細(xì)分為溝通說(shuō)明、書(shū)面建議、采納反饋和審查終止、撤銷(xiāo)、審查反饋和社會(huì)公開(kāi)等5個(gè)工作步驟，明確相應(yīng)的辦理期限，納入論證咨詢、協(xié)商交流、聯(lián)合審查3個(gè)工作機(jī)制。同時(shí)，該規(guī)定還明確了規(guī)范性文件備案審查信息化平臺(tái)建設(shè)要求、建立了對(duì)報(bào)備部門(mén)逾期不報(bào)的通報(bào)批評(píng)機(jī)制。
還有許多地方紛紛發(fā)揮積極主觀能動(dòng)性進(jìn)行有益探索，例如，重慶市人大常委會(huì)探索與區(qū)縣人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng),開(kāi)展對(duì)政府規(guī)范性文件備案審查工作的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議新機(jī)制；山西省人大常委會(huì)則是對(duì)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題等方面的規(guī)范性文件，探索通過(guò)聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、組織視察調(diào)研、論證等方式進(jìn)行重點(diǎn)審查。鞍山市人大常委會(huì)探索在全面審查的基礎(chǔ)上,圍繞立法、執(zhí)法檢查等常委會(huì)工作開(kāi)展相關(guān)規(guī)范性文件重點(diǎn)審查等等。
（二）xx省以及xx市人大常委會(huì)在規(guī)范性文件審查方面的實(shí)踐
xx省人大常委會(huì)于2007年11月通過(guò)了地方性法規(guī)《xx省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，也是在全國(guó)較早對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定的省份。與上海、廣東、吉林等不同，該法規(guī)劃定的審查范圍不包括規(guī)章。在審查模式上，采用主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的模式，但考慮到工作現(xiàn)狀主要還是對(duì)被動(dòng)審查進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，對(duì)主動(dòng)審查提的比較籠統(tǒng)。在審查機(jī)制上，實(shí)行統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)，由常委會(huì)制定工作機(jī)構(gòu)接收、登記、分送、存檔后分送各有關(guān)專(zhuān)委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查。在審查結(jié)果處理上，有兩種主要方式，制定機(jī)關(guān)可以選擇自行修改或者廢止，如果拒絕修改，才由具有審查權(quán)的人大常委會(huì)依法予以撤銷(xiāo)。此外，規(guī)定對(duì)于備案要求、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查時(shí)限、審查反饋、審查結(jié)果公開(kāi)、逾期不備等的法律責(zé)任也都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。近年來(lái)，省人大常委會(huì)愈加重視各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)、區(qū)縣一級(jí)人大常委會(huì)的備案審查工作開(kāi)展，通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、會(huì)議交流等形式，推動(dòng)各設(shè)區(qū)的市規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范化水平逐步提升。
xx市人大常委會(huì)高度重視規(guī)范性文件備案審查工作， 2010年由市人大常委會(huì)主任會(huì)議依據(jù)國(guó)家、省的規(guī)定，制定了《xx市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)程》，對(duì)備案審查范圍、備案要求、備案審查工作職責(zé)劃分、審查模式等進(jìn)行了規(guī)范。職責(zé)分工：采取以法制委為主，相關(guān)專(zhuān)委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)配合的審查工作機(jī)制。目前的做法是，在法制委工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的備案審查處室負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的接收、登記、存檔等工作，并采取由法制委工作班子全員參與、集中審查的特色做法，審查人員就規(guī)范性文件是否存在不合法、不合理情形提出初步意見(jiàn)后，提交法制委工作機(jī)構(gòu)集體會(huì)議討論研究。對(duì)經(jīng)審查可能存在合法性問(wèn)題的規(guī)范性文件，進(jìn)一步征求有關(guān)專(zhuān)委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)意見(jiàn)后，按照規(guī)程規(guī)定的程序開(kāi)展相應(yīng)糾錯(cuò)工作。這種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)是，能夠把該項(xiàng)工作作為立法工作的有機(jī)組成部分常抓不懈，并高度統(tǒng)籌立法和備案審查的工作安排，在效率提高、質(zhì)量提升、隊(duì)伍鍛煉上取得不錯(cuò)的互促效果。審查糾錯(cuò)。主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的審查模式。xx較早就開(kāi)始對(duì)政府報(bào)備的相關(guān)規(guī)范性文件實(shí)行主動(dòng)審查，由法制委工作機(jī)構(gòu)按照有備必審的原則，對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件進(jìn)行登記、分類(lèi)、存檔后，及時(shí)安排全員參與、集中審查，做到逐件分發(fā)、責(zé)任到人，在過(guò)去的五年中，完成了市政府向市人大常委會(huì)報(bào)備的19件規(guī)章以及319件規(guī)范性文件的全部審查工作，完成了對(duì)其中十余個(gè)問(wèn)題文件的糾錯(cuò)工作。開(kāi)展被動(dòng)審查，按照有關(guān)工作程序，認(rèn)真辦理社會(huì)各界提出的有關(guān)規(guī)范性文件的審查建議，根據(jù)不同情況作出相應(yīng)處理，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。在審查公開(kāi)方面，每年度的規(guī)范性文件目錄、規(guī)范性文件備案審查工作情況都在第一季度書(shū)面向市人大常委會(huì)報(bào)告，并在市人大常委會(huì)公報(bào)上公布。制度探索。第一，注意把握與政府法制部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，建立常態(tài)化的機(jī)制，對(duì)問(wèn)題文件的制定依據(jù)、出臺(tái)背景等充分溝通，做好問(wèn)題的論證說(shuō)明，形成處理共識(shí)。第二，借助外力提升備案審查質(zhì)量，通過(guò)邀請(qǐng)專(zhuān)家聯(lián)合集中進(jìn)行審查、提供書(shū)面審查意見(jiàn)等方式開(kāi)展工作，確保審查質(zhì)量。第三，依規(guī)技術(shù)處理，增強(qiáng)糾錯(cuò)實(shí)效。找準(zhǔn)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的平衡點(diǎn)，針對(duì)合法性、合理性、技術(shù)性等不同性質(zhì)問(wèn)題，采取不同處理方式，有的要求自行修改文件再公布，有的要求在規(guī)范性文件清理中一攬子解決，有的要求對(duì)文件進(jìn)行廢止，問(wèn)題文件基本得到比較妥善、及時(shí)的處理。
四、關(guān)于完善規(guī)范性文件備案審查工作的幾點(diǎn)建議
要真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查維護(hù)法制統(tǒng)一的制度價(jià)值，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，不能幻想“畢其功于一役”，但方向應(yīng)當(dāng)是明確的。應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃，以立法法、監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定為綱，貫徹十八大以來(lái)黨中央對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作提出的各項(xiàng)要求，結(jié)合多年來(lái)的理論研究成果和實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)當(dāng)前存在的突出問(wèn)題制定系統(tǒng)性的解決方案，并形成統(tǒng)一的技術(shù)性規(guī)范，對(duì)地方規(guī)范性文件備案審查工作進(jìn)行指導(dǎo)，逐步建立起全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范性備案審查制度。
（一）明確主動(dòng)審查范圍
第一，區(qū)分主動(dòng)、被動(dòng)審查范圍。由于規(guī)范性文件是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)，事無(wú)巨細(xì)全部納入主動(dòng)審查的可操作性不強(qiáng)，地方的審查能力也跟不上，因此，建議研究考慮，人大主動(dòng)作為，針對(duì)被動(dòng)審查設(shè)定一個(gè)盡量寬泛的審查范圍，積極回應(yīng)有權(quán)提出審查要求的主體以及公眾的審查訴求；但對(duì)于主動(dòng)審查，則應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)相對(duì)可操作的、有限的審查范圍，有的放矢、突出重點(diǎn)，以有效避免審查力量的過(guò)度分散和無(wú)序。第二，對(duì)為規(guī)避審查，以非規(guī)范性文件形式存在，但會(huì)對(duì)不特定公眾的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的抽象行政行為，如政府的會(huì)議紀(jì)要、抄告單等，如何從發(fā)文源頭上進(jìn)行規(guī)范或者納入審查視野做進(jìn)一步明確。第三，對(duì)地方上的黨政聯(lián)合發(fā)文、兩院制發(fā)帶有司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件是否納入審查范圍做進(jìn)一步研究，與此相關(guān)的，探索建立多重審查類(lèi)規(guī)范性文件的不同審查主體間、政府規(guī)范性文件與黨內(nèi)規(guī)范性文件的不同審查主體間的銜接、聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
（二）制定備案審查標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)各地規(guī)范性文件備案審查工作中帶有共性的問(wèn)題進(jìn)行研究,確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),形成有針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步明確合法性、合理性標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)涵，為審查提供更具權(quán)威性、公信力的評(píng)判依據(jù)，避免不同地方根據(jù)各自標(biāo)準(zhǔn)形成不同審查結(jié)果的困境。
（三）細(xì)化責(zé)任追究制度
對(duì)于報(bào)備主體不依法報(bào)備的責(zé)任、制定違法的規(guī)范性文件的責(zé)任、規(guī)范性文件備案審查主體怠于履行審查職責(zé)的責(zé)任等，建議進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和規(guī)定，有效推動(dòng)備案審查工作落實(shí)到位。
（四）完善審查工作程序
對(duì)主動(dòng)審查程序啟動(dòng)方式和受理方式、審查的組織方式、審查方式方法、審查回避程序、審查期限，審查反饋機(jī)制、審查公開(kāi)機(jī)制、審查救濟(jì)程序等予以全面、明確規(guī)定。
（五）重視區(qū)級(jí)審查工作
就目前實(shí)踐看，處在地方規(guī)范性文件備案審查工作最下層的區(qū)級(jí)人大常委會(huì)，在開(kāi)展備案審查的主觀能動(dòng)性、能力以及取得實(shí)效方面都相對(duì)薄弱，與基層規(guī)范性文件備案審查工作的重要性不相匹配。問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，一是工作起步較晚，應(yīng)備對(duì)象較少；二是備案機(jī)構(gòu)編制少、專(zhuān)業(yè)審查人員少、學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少等，因此，應(yīng)當(dāng)著重研究基層規(guī)范性文件備案審查有序開(kāi)展的保障措施問(wèn)題，在工作制度的完善、審查隊(duì)伍的建設(shè)以及審查能力的提升上采取一些有針對(duì)性的改進(jìn)措施，推動(dòng)區(qū)級(jí)審查工作取得實(shí)效。
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