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發(fā)揮人大代表在地方立法主體作用的若干思考論文

[摘要]

根據(jù)立法法，立法權(quán)由人民代表大會和人大常委會行使。人大代表是人民選舉產(chǎn)生的行使國家權(quán)力的代表，充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，不僅是立法反映和體現(xiàn)人民意志的制度要求，也有利于促進科學立法、民主立法，提高立法質(zhì)量。參與立法既是人大代表的法定權(quán)利，也是人大代表的職責義務(wù)，人大代表的主體地位決定其在地方立法中應(yīng)當發(fā)揮主體作用。當前，因各地立法機制和認識的不一，開展人大代表參與立法工作仍存在一些困難和不足。本文以福建省和xx市的立法實踐為視角，剖析人大代表在立法中作用的認識，嘗試對完善代表參與立法的相關(guān)制度，提出一些解決的對策建議。

關(guān)鍵詞：人大代表  地方立法

主體作用 思考

人大代表是人民代表大會的主體，建立健全人大主導立法的體制必須進一步發(fā)揮人民代表大會的立法職能，加強代表對地方立法的直接參與。立法法規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會依法享有制定地方性法規(guī)的權(quán)限。地方人大代表是地方國家權(quán)力機關(guān)組成人員，發(fā)揮人大代表在地方立法工作中的作用，是推進科學立法、民主立法的有效途徑，也是堅持和完善人民代表大會制度的重要工作。省人大常委會陳樺副主任在2017年6月13日第二期全省立法培訓班開班式上的講話也指出，推動代表大會立法，發(fā)揮人大代表立法主體的作用，是加強和改進立法工作的新要求。并要求省內(nèi)各地加緊研究，做好相關(guān)安排，確保代表大會立法權(quán)落到實處。陳樺副主任的指向是很明確的，就是要進一步加大人大代表的立法參與。然而在實際的立法實踐中，與人民群眾的期待和要求相比，當前人大代表在地方立法中的作用發(fā)揮得還不充分，傳統(tǒng)上，人大對法規(guī)立項，是以政府部門提報的立法項目為主，難免存有部門管理思路的傾向，有關(guān)人大代表在地方立法中作用問題的理論研究也相對較少。雖然省人大及省內(nèi)設(shè)區(qū)的市都在積極拓寬立法的途徑，通過委托高�；蜓芯繖C構(gòu)的專家學者起草法規(guī)草案、設(shè)立立法研究中心、基層立法聯(lián)系點等逐步擴大廣大人民群眾的立法參與度，形成立法互動，但人大代表的參與立法的全過程稍顯不足。本文也嘗試分析發(fā)揮人大代表的主體作用的法理正當性、當前人大代表參與地方立法工作存在的問題及原因、提出自己的若干建議供參考。

一、人大代表在地方立法中應(yīng)當發(fā)揮主體作用的必要性分析

分析人大代表在地方立法中應(yīng)當發(fā)揮主體作用的來源，對于加強人大代表參與地方立法的認識和意義，思考實踐操作中的現(xiàn)實問題，促進人大代表立法參與制度的完善具有重要的意義。

（一）人大代表的主體地位決定其在地方立法中應(yīng)當發(fā)揮主體作用。憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是人民代表大會和地方各級人民代表大會。人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，是人民代表大會的主體。人民代表大會行使國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為人大代表集體行使包含立法權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力。因此，人大代表主體地位的實現(xiàn)程度是衡量人大民主發(fā)展程度的重要標志。黨的十八大報告也指出：“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革，必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。”社會主義民主政治建設(shè)的最終目標是實現(xiàn)人民當家作主，立法權(quán)是與人民關(guān)系最為直接、最為密切的國家權(quán)力，人大代表受人民委托行使好立法權(quán)，是人民當家作主的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)人大代表主體地位的途徑之一。

（二）人大代表在地方立法中發(fā)揮主體作用是公共治理在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)�，F(xiàn)代民主政治理論認為，國家的一切權(quán)力來自人民，人民作為主權(quán)者，其管理國家的主要方式是實行代議民主制，在代議民主制度下，人民通過選舉來間接行使立法權(quán)，并通過他們選出的代表來直接行使立法權(quán)，這是迄今為止國家立法權(quán)的最有效實現(xiàn)形式。我國的人民代表大會制度與其他國家的代議制民主雖有差異，但在代表受人民的授權(quán)和委托行使立法權(quán)這一點上是一致的。當今社會，伴隨著公共領(lǐng)域治理的轉(zhuǎn)型，代表參與立法還具有了更深層次的理論意涵和法理基礎(chǔ)。在公共治理模式下，公民越來越將是否參與涉及切身利益的立法的創(chuàng)制和實施過程，其意見和建議是否得到傾聽和應(yīng)有的尊重，作為衡量法規(guī)具有可接受性或正當性的決定指標。黨的十八大報告強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”，“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的作用”，首次在黨的報告中使用了“治理”的提法。在我國，通過具有廣泛代表性，植根于各階層、各行業(yè)、各領(lǐng)域的人大代表來表達民意，是公共治理在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是符合我國國情的立法模式。

（三）人大代表參加行使立法權(quán)既是法定權(quán)利也是義務(wù)。我國代表法第五條作了明確規(guī)定：“代表依照本法的規(guī)定在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務(wù)”。代表參與立法活動，是在履行國家職務(wù)，是一種職務(wù)行為。一方面，代表法第三條規(guī)定，代表享有“出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案”、“依法聯(lián)名提出議案”、“提出對各方面工作的建議、批評和意見”、“參加本級人民代表大會的各項表決”等各項權(quán)利。另一方面，代表法第四條也規(guī)定代表應(yīng)當履行的相應(yīng)義務(wù)，包括“認真審議各項議案、報告和其他議題，發(fā)表意見”、“加強履職學習和調(diào)查研究，不斷提高執(zhí)行代表職務(wù)的能力”、“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求”等。因此，人大代表積極參加人大常委會組織的立法等各項活動，認真聽取和反映人民群眾對立法的意見和要求，加強對立法工作基本理論和專業(yè)知識的學習，努力提高參與立法的履職能力和水平是其職責，也是義務(wù)。

二、當前人大代表參與地方立法工作存在的問題及原因

黨的十八屆四中全會決定提出：“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。”根據(jù)這一要求，修改后的立法法在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃、審議法規(guī)案、立法調(diào)研等立法活動中都十分強調(diào)代表參與、代表意見、代表作用的發(fā)揮。近年來，雖然人大代表參與立法實踐的廣度和深度逐步增強，但實踐中，人大代表參與立法，在發(fā)揮立法的主體作用仍存在一些困難和問題，按照各階段分析，主要有如下幾個方面：

（一）法規(guī)立項階段。雖然現(xiàn)在征求五年立法規(guī)劃和年度立法計劃征求的范圍有各設(shè)區(qū)的市各市直部門以及全體市人大代表、政協(xié)委員等，有建立基層立法聯(lián)系點的還進一步延伸到高校、社會科研機構(gòu)、企業(yè)、村居基層自治組織等，但從收集匯總的情況看，大多地方立法項目建議的主體仍是政府相關(guān)部門。由人大代表提出的立法項目建議轉(zhuǎn)化為正式立法項目還鳳毛麟角。其中的主要原因：一是人大代表提出立法議案的積極性、可行性和統(tǒng)籌性有待進一步提高；二是人大代表立法議案的提出和辦理機制還不夠完善，如立法法和地方組織法只賦予了人大代表向代表大會提出議案的權(quán)力，基本上也就一年一次代表大會，代表在閉會期間難于向人大常委會提出立法議案；三是議案質(zhì)量不高。雖然不少代表提出的立法建議是廣大人民群眾關(guān)注的熱點、難點，但受制于代表自身兼職及法律背景的不足，往往未能形成較為成熟可行的議案，難以列入立法計劃。當然我們也看到，這項工作雖然開展難，但省內(nèi)外都已經(jīng)有成功的可借鑒經(jīng)驗。如青島市2012年多名代表聯(lián)名提出的《關(guān)于制定<青島市國有土地上房屋征收與補償條例>的議案》、2013年多名代表聯(lián)名提出《關(guān)于制定<青島市嶗山風景名勝區(qū)條例>的議案》，均被確定為代表大會議案，進入了青島市人大常委會的立法程序并審議通過。省內(nèi)如xx市2016年由xx市第十四屆人大代表朱獎懷等多名代表聯(lián)名提出《關(guān)于制定的議案》，也被定為大會議案并進入xx市人大常委會立法程序?qū)徸h通過，于2016年12月獲省第十二屆人民代表大會常委會第二十六次會議批準�！秞x市老字號保護發(fā)展辦法》也是福建省內(nèi)首次由人大代表在代表大會提出議案并轉(zhuǎn)為正式實施的設(shè)區(qū)的市法規(guī)。

（二）法規(guī)起草階段。實踐中，科學立法，民主立法開展不夠充分，人大代表較少參與地方立法的起草工作。之前，地方立法起草的模式單一，大多是由政府部門起草。當前，各地也在積極探索除政府部門起草之外的多種起草并存的起草形式，如福建省人大常委會2016年1月與xx大學、華僑大學、福州大學、福建師范大學、福建江夏學院5所高校合作成立福建省地方立法評估與咨詢服務(wù)基地,并確定14家單位為基層立法聯(lián)系點，涵蓋企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、工會、涉臺協(xié)會、法院、基層人大、自貿(mào)試驗區(qū)管委會及行政服務(wù)中心等多個類型組織機構(gòu)。立法有其嚴格的程序，有其精細化、精英化的內(nèi)涵因素，地方人大常委會委托高校、科研機構(gòu)、律師事務(wù)所、專家學者等“精英機構(gòu)”協(xié)助起草是較常看到的情況。福建省人大常委會在高校成立地方立法評估與咨詢服務(wù)基地,也是有此考慮。不論哪一種起草方式，人大代表的作用發(fā)揮的都不夠。其主要原因：一是人大代表覺得立法涉及面廣，自身要投入很大精力，對參與地方立法起草的積極性不高；二是大多數(shù)人大代表缺乏法律專業(yè)背景，不了解和熟悉整個立法的程序；三是人大代表大多是兼職，難于有充足的時間和精力來參與立法起草工作。

（三）法規(guī)調(diào)研階段。立法調(diào)研工作分起草時的調(diào)研和審議過程中的調(diào)研兩部分。立法調(diào)研必須從源頭抓起，并貫穿于立法的全過程，形成制度化，這有利于提高法規(guī)草案質(zhì)量。實際工作中，在組織有關(guān)法規(guī)的調(diào)研、修改、論證過程中，邀請人大代表直接、深入?yún)⑴c的情況較少。人大代表參與立法主動關(guān)注和參與的少，在立法過程中有關(guān)部門對是否邀請代表參與、參與到什么程度，隨意性也比較大，對代表提出的意見建議，有時也存在重形式走過場的現(xiàn)象。分析主要有以下原因：一是對代表履職認識不充分。有的代表認為，代表對于立法的職責就是在大會期間參加審議有關(guān)法規(guī)案，閉會期間的立法不是自己的事；二是代表法、立法法對代表如何參與立法，參與的程序及相關(guān)的保障沒有明確規(guī)定，導致在立法中發(fā)揮代表的作用，缺乏具體標準；三是工作機制不夠完善。對代表參與立法，也缺乏制度監(jiān)督，影響立法的參與度。

（四）法規(guī)審議階段。邀請人大代表列席常委會會議是個好辦法，各地區(qū)也在大力推進，但從實際經(jīng)驗上看，列席常委會審議的人大代表人數(shù)偏少，發(fā)言的積極性和對法規(guī)的審議發(fā)言質(zhì)量也參差不齊。主要原因是代表列席常委會會議的法律地位不明，對代表列席會議提出的意見屬于何種性質(zhì)、如何吸納、如何反饋，都缺乏相應(yīng)的規(guī)定。從實際經(jīng)驗看，法規(guī)審議中對常委會組成人員的審議意見都能較好地聽取和吸納，但對列席代表的意見，更多的是體現(xiàn)在形式上參與，并沒有作為重要審議意見進行吸納。

三、發(fā)揮人大代表地方立法主體作用的幾個建議

（一）建立人大代表直接參與法規(guī)立項、起草、審議、評估工作制度。從xx市多年的立法實踐看，法規(guī)草案通常由相關(guān)部門起草，帶有比較濃厚的部門色彩，為了從立法源頭上就開始管控部門權(quán)力的“任性”，應(yīng)當建立開放的、多元化的草案起草方式。如xx市人大常委會主任會議于2014年通過了《關(guān)于規(guī)范與完善我市地方立法工作的若干意見》，作為立法工作內(nèi)部程序，從立法規(guī)劃、計劃的編制、法規(guī)草案的起草、會議審議方式、立法聽證組織、立法評估開展等六方面作了較為詳盡的規(guī)定，為2015年立法法修改后啟動《xx市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》的修訂做了很好的鋪墊，進一步發(fā)揮了市人大代表在立法工作中的主導作用，規(guī)范和完善了人大代表參與立法的機制和程序。這也為前文所敘述2016年由xx市第十四屆多名代表聯(lián)名提出《關(guān)于制定的議案》，被定為大會議案并進入xx市人大常委會立法程序?qū)徸h通過，于2016年12月獲省第十二屆人民代表大會常委會第二十六次會議批準奠定了良好的程序基礎(chǔ)。目前，xx市要進一步加強人大代表參與立法，個人覺得還有必要對相關(guān)立法程序作出修改和完善，進行更詳細的制定，如明確規(guī)定每部法規(guī)草案都應(yīng)當征求一定數(shù)量代表的意見，還要建立代表意見建議的吸收反饋制度。

（二）推行代表履職立法培訓常態(tài)化。立法是設(shè)區(qū)的市人大常委會的一項重要內(nèi)容，是對各種社會關(guān)系的調(diào)整，也是對利益重新再分配的過程，必然會涉及社會各階層、各群體的切身利益，影響其利益的損益增減，關(guān)乎人民群眾利益的方方面面。要通過代表履職培訓，使代表認識到參與立法不僅是法定權(quán)利，也是在履行代表義務(wù)，從而增強人大代表對參與行使立法權(quán)的責任感和使命感。代表雖然都是來自各行各業(yè)的專家，但地方立法涉及眾多領(lǐng)域，對立法參與者有著較高的要求。對此，人大常委會通過開展立法相關(guān)專題培訓，代表實際參與地方立法的立項、起草、列席審議法規(guī)的能力不斷得到提升。這方面，省內(nèi)各設(shè)區(qū)的市可以學習借鑒福建省人大2016年開始，已經(jīng)舉辦了兩年的全省立法培訓班經(jīng)驗，采取脫產(chǎn)集中學習的方式，對本市相關(guān)的人大代表進行分期分批培訓，達到良好的學習效果。

（三）完善代表列席常委會會議制度，嘗試部分人大代表專職制。一是完善代表列席常委會會議制度，通過規(guī)定范圍和程序，適當擴大代表列席常委會審議的人數(shù)和范圍，邀請代表列席常委會會議，如年初立法計劃確定后，就可以著手選定每部法規(guī)案擬邀請列席審議的人大代表名單，并通知被邀請代表，讓代表參與立法的全過程。此外，列席代表的發(fā)言應(yīng)與常委會組成人員的發(fā)言一樣，進行記錄、整理、吸納和反饋。二是探索部分人大代表專職制。目前我國人大代表采取兼職制而非專職制，其本職工作在一定程度上影響代表從事包括立法等人大工作的精力和時間，由此也影響了人大代表在地方立法中發(fā)揮主體作用。在落實依法治國的背景下，確保地方立法的專業(yè)化、精細化，就需要對目前人大代表兼職制進行適當改革，“部門立法”積弊也才能最大化的避免。第十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確提出增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。因此，雖然人大代表兼職制有其一定的優(yōu)勢和合理性，不可能一下子改變，但可以探索實現(xiàn)部分人大常委會組成人員的專職化和各人大專委會委員的專職化。在這個方面，學習考察過的深圳市人大常委會、長沙市人大常委會都作出了有益的嘗試，值得我省各地市借鑒。

（四）探索推進代表大會立法。代表大會是代表參加人數(shù)最多、履職范圍最廣、受百姓關(guān)注最多的會議，做好代表大會期間代表的立法參與，是相當可行的。這些年，全國人大每年都有安排代表大會審議一部涉及面較廣的法規(guī)，如2016年的慈善法，2017年的民法總則，為各地方做了很好的示范作用。已知的有上海市2017年代表大會通過了食品安全條例、浙江省2017年代表大會通過了養(yǎng)老服務(wù)條例，福建省2017年代表大會通過的《福建省老年人權(quán)益保障條例》等，都取得了很好的社會效果，也順應(yīng)了中國特色社會主義立法制度的本質(zhì)要求和立法改革的必然趨勢。省人大常委會陳樺副主任也指出，各市要抓緊研究和安排，力爭每年的代表大會審議通過一至二部法規(guī)，確保代表大會立法權(quán)落實到實處，充分發(fā)揮代表的立法主體作用。

 

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