內(nèi)容提要:具體行政行為的解釋是行政行為的一種相對(duì)獨(dú)立的形態(tài)，也是法律行為解釋的一種類型。行政機(jī)關(guān)在特定情形下負(fù)有解釋的義務(wù)。對(duì)具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)遵循合法原則、誠(chéng)實(shí)信用原則和信賴保護(hù)原則。行政決定文書的字面含義、行政決定過(guò)程中相對(duì)人的交涉以及行政慣例和社會(huì)習(xí)慣，都可以用來(lái)解釋具體行政行為。對(duì)具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持表示主義與意思主義相結(jié)合的原則，既要尊重行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)力，也要防止其濫用解釋權(quán)力。
具體行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，這是行政法的一條原則。
[1]但如果內(nèi)容不明確，需要解釋，就會(huì)引發(fā)一系列的問(wèn)題。例如，什么情況下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行解釋？解釋應(yīng)當(dāng)遵循什么原則？因解釋而起的爭(zhēng)議如何解決？迄今為止，這些問(wèn)題尚未引起學(xué)界的廣泛認(rèn)識(shí)。法理學(xué)和部門法學(xué)討論法律的解釋、合同的解釋以及遺囑的解釋，行政法教科書討論具體行政行為的成立、補(bǔ)正、變更和撤銷，但都沒(méi)有提起具體行政行為的解釋。由于資料所限，外國(guó)法能夠提供的借鑒似乎也非常有限。我只有從王名揚(yáng)的《法國(guó)行政法》中讀到介紹行政行為解釋的片言只語(yǔ)，對(duì)其具體內(nèi)容則不甚了了。
[2]在中國(guó)大陸學(xué)者中，葉必豐教授也許是最早注意到行政行為解釋現(xiàn)象的學(xué)者。
[3]但是，他沒(méi)有區(qū)分具體行政行為的解釋和更正，也不認(rèn)為解釋是一個(gè)行政行為。這些觀點(diǎn)令人困惑，似乎還有商榷余地。
本文將通過(guò)一個(gè)具體案例闡說(shuō)具體行政行為解釋的現(xiàn)象，歸納具體行政行為解釋的一般性質(zhì)，并探討具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。本文的寫作，希望有助于完備具體行政行為形態(tài)的理論，豐富我們對(duì)法律行為解釋類型的理解，并能夠?qū)ξ覈?guó)行政法的相關(guān)實(shí)踐提供指導(dǎo)，甚至對(duì)于未來(lái)我國(guó)《行政程序法》的制定有所裨益。
一具體行政行為解釋問(wèn)題的提出
我最初是從一個(gè)具體案件中意識(shí)到具體行政行為解釋的問(wèn)題。這里也將通過(guò)對(duì)這個(gè)案件的分析，揭示具體行政行為解釋現(xiàn)象的存在。我試圖證明，這種現(xiàn)象不能被目前通行的行政法學(xué)概念所包容，是一類尚未“型式化”的行政行為[4]。
原告張利民于1989年申請(qǐng)?jiān)谠椒康鼗戏▋蓪訕欠浚陠|市匯龍鎮(zhèn)政府予以批準(zhǔn)。建房許可載明建筑物“柱高6.2m”。1990年11月初，張利民著手施工。后鄰陳國(guó)豐得悉后，以張欲超高建房、影響其通風(fēng)采光為由，向有關(guān)部門反映。啟東市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、啟東市土地管理局等單位立即前往調(diào)查，并聯(lián)合做出《張利民建房與鄰居陳國(guó)豐發(fā)生糾紛一事現(xiàn)場(chǎng)處理決定》（以下簡(jiǎn)稱《處理決定》）。《處理決定》認(rèn)定：1989年市土管局批準(zhǔn)張利民在原有兩間平房基礎(chǔ)上增建一層樓房，“二層樓房的柱高為6.20m”；張利民原房后墻面（東北角）與陳國(guó)豐住房前墻面（東南角）間距為6.95m，西北角與陳國(guó)豐住房（西南角）間距為7.47m；與張利民房屋連成一體的西側(cè)其弟已建成的樓房，柱高為6.35m（外墻面底層有水泥粉刷面起算至檐寬的頂面）。
根據(jù)以上調(diào)查情況，《處理決定》要求：“張利民所建樓房的柱高度（包括房屋的整體高度），即與西側(cè)其弟已建成的樓房柱高度以及正脊高一致，不準(zhǔn)超高�！�
張利民認(rèn)為被告的《處理決定》限制了他的建房高度，遂向啟東市法院提起訴訟，要求撤銷被告的《處理決定》。張利民在訴訟中主張，建房柱高應(yīng)從屋內(nèi)地平面起計(jì)算。被告在訴訟中辯稱：《處理決定》明確柱高從外墻墻基上表面量起，是根據(jù)城市規(guī)劃和相鄰?fù)L(fēng)采光要求的實(shí)際情況做出的，也是針對(duì)原告對(duì)柱高的曲解而做出；它與建房許可并無(wú)矛盾，是對(duì)建房申請(qǐng)報(bào)告的補(bǔ)充和完善。因此，該具體行政行為并沒(méi)有侵犯原告的合法權(quán)益。
一審判決稱，“原告認(rèn)為建房柱高從屋內(nèi)地平面起計(jì)算無(wú)法律依據(jù)，本院不予支持”。二審法院稱，匯龍鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)張利民建房時(shí)“延用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞‘柱高’”，張利民對(duì)之產(chǎn)生了“誤解”，所以也不支持。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞”，但沒(méi)有闡述“柱高”涵義的依據(jù)。張利民仍然不服，多方申訴。1993年，江蘇省高級(jí)法院在調(diào)卷審查后，通知張利明：《處理決定》“進(jìn)一步明確你戶建房的最終高度，不僅解決你戶與后鄰的糾紛，也是為了執(zhí)行啟東市城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求”，一、二審判決并無(wú)不當(dāng)，其申訴不予采納。張利民繼續(xù)申訴。
本案爭(zhēng)議標(biāo)的不大，訴訟卻了猶未了，癥結(jié)在于對(duì)《處理決定》的合法性缺乏令人信服的闡述。而《處理決定》的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何理解，恐怕是當(dāng)局者必須回答的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。《處理決定》一方面重申建房許可中“柱高6.2m”的內(nèi)容，另一方面又規(guī)定張利民建房必須與西側(cè)其弟的房屋高度一致；然而，它沒(méi)有說(shuō)明后者是對(duì)建房許可的變更或者補(bǔ)充，也沒(méi)有宣布撤銷或者維持建房許可。幾級(jí)法院在審查時(shí)，對(duì)此也沒(méi)有給予足夠充分的說(shuō)明。
那么，《處理決定》的性質(zhì)是什么呢？我們能否用目前通行的概念為它命名呢？在我看來(lái)是有困難的。
首先，《處理決定》是對(duì)張利民建房有關(guān)的權(quán)利義務(wù)的第二次處理，有別于一般的行政處理行為。
�。�1）雖然它在本案中被當(dāng)做一個(gè)具體行政行為起訴，但它具有附屬和補(bǔ)充的性質(zhì)。它的作用是對(duì)建房許可內(nèi)容的澄清，其含義及合法性必須與建房許可結(jié)合起來(lái)理解和審查。
�。�2）《處理決定》是解釋建房許可本身的內(nèi)容，而不是建房許可據(jù)以做出的理由。它也不同于行政行為理由的說(shuō)明或者補(bǔ)充說(shuō)明[5]，不應(yīng)被看作第一次處理行為的一部分。
其次，《處理決定》也不同于具體行政行為的確認(rèn)、補(bǔ)正、變更等第二次處理行為。
（1）《處理決定》不是對(duì)建房許可的簡(jiǎn)單確認(rèn)，而對(duì)張利民的權(quán)利義務(wù)施加了新的限制。因此，它不屬于最高法院司法解釋所說(shuō)的“重復(fù)處理行為”[6]。
�。�2）原建房許可內(nèi)容并不違法，各方當(dāng)事人對(duì)它也不持異議。不管按照原告還是被告的計(jì)算方法，建房許可規(guī)定“柱高6.2m”都沒(méi)有超出法律允許的范圍，建房許可應(yīng)屬合法。[7]張利民所爭(zhēng)的是《處理決定》的合法性，對(duì)建房許可沒(méi)有異議；被告一方也始終維持建房許可；一、二審判決對(duì)建房許可的效力亦予確認(rèn)。所以，《處理決定》顯然有別于對(duì)違法行政行為的補(bǔ)正[8]。
（3）建房許可從未被明示變更或者撤銷。相反，被告在法庭上堅(jiān)持認(rèn)為，《處理決定》是為了消除誤解而對(duì)建房許可予以“明確”，“與建房許可并無(wú)矛盾”。因此，《處理決定》不能被看作對(duì)原決定的變更或者撤銷。
綜上所述，《處理決定》的性質(zhì)是目前通行的行政法學(xué)概念所不能包容的。這里，我們遇到了一個(gè)行政法學(xué)上的新問(wèn)題，一類其命名尚未被普遍認(rèn)知、其性質(zhì)和規(guī)范尚未被充分探討的行為。在我看來(lái)，《處理決定》的性質(zhì)可以看作是對(duì)建房許可的解釋。推而廣之，我們不妨把諸如此類的行為概括地稱為“具體行政行為的解釋”，即具體行政行為做出后，行政機(jī)關(guān)對(duì)該具體行政行為的內(nèi)容進(jìn)行解釋，以澄清其含義的行為。
二具體行政行為解釋的場(chǎng)合和性質(zhì)
前面的分析闡明了具體行政行為解釋這一獨(dú)特法律現(xiàn)象的存在。對(duì)于這樣一類尚未型式化的行為，有必要從各種具有“家族相似”[9]的事例中歸納出它的共同形態(tài)和邊界，以便我們更好地把握這種現(xiàn)象。這種歸納從根本上講是經(jīng)驗(yàn)的，而非邏輯的。但它需要滿足兩個(gè)條件：一是內(nèi)在特征的融貫性，二是與現(xiàn)有相關(guān)概念的協(xié)調(diào)性。
下面分別討論具體行政行為解釋的發(fā)生場(chǎng)合、原因及其屬性。
（一）具體行政行為解釋的場(chǎng)合和方式
這里講具體行政行為解釋的發(fā)生場(chǎng)合，是對(duì)概念所對(duì)應(yīng)現(xiàn)象的描述，而不涉及合法性的評(píng)價(jià)。一個(gè)違法的行政行為，在概念上仍然是一個(gè)行政行為。
從解釋對(duì)象上，解釋行為是針對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為。行政機(jī)關(guān)制定的抽象規(guī)則也可能涉及解釋問(wèn)題，但它們基本上可以歸入法律解釋范疇，不在這里討論。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的合同行為，可以歸入合同解釋，也不在這里探討。行政機(jī)關(guān)的不作為，由于行政機(jī)關(guān)意思表示空白，似乎也不存在解釋的問(wèn)題。解釋所針對(duì)的具體行政行為多數(shù)是書面做成的，但也可能是口頭作出的。
從解釋主體上，行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人乃至其它相關(guān)人都可以解釋。但由于行政機(jī)關(guān)的解釋具有一定的約束力，而相對(duì)人的解釋不具有約束力，我們的視線將聚焦在行政機(jī)關(guān)所作的解釋上。除了作出原本行政行為的行政機(jī)關(guān)，其他行政機(jī)關(guān)也可能進(jìn)行解釋，前述的張利民案件就是一例。行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院也可能涉足具體行政行為的解釋，但它們首先是對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋進(jìn)行審查。因此，我們將仍然以行政機(jī)關(guān)的解釋為中心展開討論。
從解釋時(shí)機(jī)上，解釋都發(fā)生在具體行政行為成立之后；具體行政行為尚未成立的，行政機(jī)關(guān)還沒(méi)有表示其意思，談不上解釋。它可能發(fā)生在行政復(fù)議、行政訴訟階段，可能是在民事訴訟或者刑事訴訟過(guò)程中涉及具體行政行為的含義，也可能是在原本行政行為沒(méi)有受到起訴的情況下做出。
從解釋程序上，行政機(jī)關(guān)既可以主動(dòng)進(jìn)行解釋，也可能應(yīng)申請(qǐng)做出解釋。解釋行為有口頭的，也可能是書面的。
�。ǘ┚唧w行政行為解釋的發(fā)生原因
籠統(tǒng)地說(shuō)，具體行政行為的解釋之所以發(fā)生，是因?yàn)榫唧w行政行為含義不明。具體行政行為是針對(duì)特定人做出的，相對(duì)于法律規(guī)范而言，其所確定的權(quán)利義務(wù)要具體和明確。但是，行政決定做出時(shí)，行政機(jī)關(guān)的意志行為與表示行為仍然可能有差距，而需要解釋。具體地說(shuō)，導(dǎo)致具體行政行為含義不明的原因有以下幾種。
一種情況是概念模糊，含義不清。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)向相對(duì)人發(fā)出的《催繳稅款通知書》限定當(dāng)事人“迅速”繳清其所欠的應(yīng)補(bǔ)稅款和罰款。這里的“迅速”，指當(dāng)場(chǎng)、當(dāng)日還是若干日，并不明確。[10]前述爭(zhēng)議中的“柱高”，也屬于這種情況。
第二種是用語(yǔ)不當(dāng)，詞不達(dá)意。例如，衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)上海遠(yuǎn)洋運(yùn)輸公司所屬“撫順城”輪3名從業(yè)人員未持有法定的健康證書，遂給“撫順城”輪罰款人民幣4900元。[11]這里處罰的對(duì)象應(yīng)是上海遠(yuǎn)洋運(yùn)輸公司，而不是其所屬的輪船。
第三種是內(nèi)容矛盾，前后不一。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人偷漏稅款，決定處罰款200元并追繳偷漏稅款1530元，明示“稅款待（當(dāng)事人）回鄉(xiāng)后清繳”，同時(shí)又規(guī)定“限8月7日前繳清上述款項(xiàng)”。[12]該處理決定在繳款的時(shí)間上就有不同說(shuō)法。
第四種是內(nèi)容欠缺，意思不明。例如，行政處罰決定書中，“處以罰款1000”之后，遺漏了計(jì)量單位。
�。ㄈ┚唧w行政行為解釋的屬性
對(duì)于具體行政行為解釋的屬性，可以從兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)。一是從解釋活動(dòng)的類型來(lái)看，二是從行政活動(dòng)的形態(tài)來(lái)看。
從法律行為的解釋來(lái)看，具體行政行為解釋是一種新類型的解釋活動(dòng)。在法律實(shí)踐中，解釋無(wú)處不在。其中我們談?wù)撟疃嗟臒o(wú)疑是針對(duì)不特定人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的抽象行為的解釋，即法律解釋。在針對(duì)特定人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的具體活動(dòng)中，有合同的解釋、允諾或者遺囑的解釋以及對(duì)裁判文書的解釋。具體行政行為的解釋的效力可以溯及到原本行政行為做出的時(shí)候，這一點(diǎn)與其它法律行為的解釋一樣。
從行政活動(dòng)的形態(tài)來(lái)看，具體行政行為解釋是一種相對(duì)獨(dú)立的行政活動(dòng)。首先，行政活動(dòng)的形態(tài)除了成立、補(bǔ)正、變更、撤銷等，解釋可列其中的一種。其次，我們說(shuō)具體行政行的解釋，必是針對(duì)一個(gè)已經(jīng)成立的具體行政行為而言，沒(méi)有原本的具體行政行為就談不上解釋行為。所以，相對(duì)于原本的具體行政行為，解釋是一種從行政行為，具有附屬和補(bǔ)充的性質(zhì)。但是，解釋也可能是一種獨(dú)立的行政活動(dòng)形態(tài)。就像張利明案件所顯示的，當(dāng)事人可能對(duì)原本行政行為不持異議，而僅僅對(duì)解釋行為有異議。
�。ㄋ模┐_立具體行政行為解釋制度的意義
從實(shí)踐的觀點(diǎn)而言，確立具體行政行為解釋制度的意義有兩個(gè)方面。
第一，它為內(nèi)容不明確的具體行政行為提供了一個(gè)彌補(bǔ)的渠道。有學(xué)者認(rèn)為，“一般來(lái)說(shuō)，行政行為內(nèi)容不明確的，相對(duì)人可申請(qǐng)撤銷。若行政行為內(nèi)容不明確達(dá)到重大明顯的程度，則該行為無(wú)效�！盵13]相比之下，解釋的方法避免因行政行為內(nèi)容不明確而予以撤銷，有助于行政過(guò)程連續(xù)和有效地進(jìn)行。
第二，它為行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的解釋和解釋爭(zhēng)議的審查提供了規(guī)范，有助于保持行政行為的前后一貫，并防止行政機(jī)關(guān)借“解釋”、“補(bǔ)充”之名任意變更具體行政行為，侵犯當(dāng)事人權(quán)利。
三具體行政行為解釋的原則和方法
（一）具體行政行為解釋的意思主義和表示主義
任何法律行為都是意思表示的結(jié)果。當(dāng)它含義不明時(shí)，是著重分析它使用的詞句還是探尋它原初的意圖，就有不同看法。就具體行政行為來(lái)說(shuō)，既然它是行政機(jī)關(guān)單方意思表示的結(jié)果，那么，行政機(jī)關(guān)是否可以完全根據(jù)他所聲稱的“原初意思”進(jìn)行解釋，甚至任意解釋呢？或者設(shè)想另一個(gè)極端，具體行政行為一旦做出，行政機(jī)關(guān)和其他人只能根據(jù)某個(gè)外在標(biāo)準(zhǔn)闡釋它的客觀意義呢？概括起來(lái)就是，具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)采取意思說(shuō)還是表示說(shuō)？
為了更好地理解這個(gè)問(wèn)題，我們可以借鑒和比較其他法律行為的解釋規(guī)則。法律解釋旨在通過(guò)對(duì)制定法條文和其他解釋材料的分析，探尋應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)則。在解釋方法上，大體上可以分為法律文本說(shuō)、立法原意說(shuō)和解釋主體說(shuō)，即分別考慮制定法的文字含義、探索立法者的意圖及追求一種客觀合理性。在實(shí)際操作中基本是諸說(shuō)結(jié)合。而從西方近代法律史的演進(jìn)來(lái)看，大體從嚴(yán)格的法律文本主義過(guò)渡到強(qiáng)調(diào)解釋主體的能動(dòng)發(fā)揮。[14]而民事法律行為的解釋，雖然歐陸和英美有側(cè)重意思主義或者表示主義的大體區(qū)別，但無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)主義能夠獨(dú)霸，兩者結(jié)合是必然選擇。[15]而合同解釋的“默示條款（隱含條款）”理論[16]、“合理第三人”觀點(diǎn)或者“利益衡量”方法，都在當(dāng)事人的真實(shí)意思和表示行為之外引入了更加社會(huì)化的因素。[17]在格式合同中，客觀化的因素尤其明顯。[18]這一點(diǎn)與法律解釋中鼓勵(lì)解釋者的能動(dòng)性似有異曲同工之處，法律解釋與合同解釋的差異開始縮小。遺囑解釋[19]和懸賞廣告的解釋[20]，存在同樣的客觀化傾向。借鑒法律解釋和民事法律行為的解釋，我們似乎可以推斷，具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)介于兩個(gè)極端之間，結(jié)合表示說(shuō)和意思說(shuō)，并以第三方依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的解釋為補(bǔ)充。
在進(jìn)一步討論具體行政行為解釋的原則和方法之前，我們需要辨析它與法律解釋、合同解釋、遺囑解釋和懸賞廣告解釋等諸種解釋之間的差異。作為法律解釋對(duì)象的文本不是當(dāng)事人參與制定的，而法律解釋所得的結(jié)論將普遍地適用于其他人或者假定可以普遍適用于其他人，所以法律解釋行為幾乎不考慮個(gè)別當(dāng)事人的意志。合同解釋僅僅適用于特定當(dāng)事人，與具體行政行為解釋比較接近；但合同解釋旨在探尋合同雙方當(dāng)事人的意圖，而不是單方的意圖。遺囑屬于遺囑人單方意思表示，在這一點(diǎn)上遺囑解釋更接近于具體行政行為解釋；但由于遺囑人已經(jīng)死亡，其真意不能由本人加以澄清，而只能由第三人根據(jù)遺囑的文字和其他背景進(jìn)行判斷。懸賞廣告等單方允諾的解釋與具體行政行為的解釋最為接近，但兩者也存在區(qū)別。例如，懸賞廣告的制定純粹是廣告主的單方意思，而具體行政行為的做出可能包含著當(dāng)事人的事先交涉。上述區(qū)別暗示，具體行政行為解釋的原則和方法可能有別于其它的解釋。一方面我們承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的解釋也會(huì)影響他人的利益，因此必須遵循一定的原則和方法。另一方，也要意識(shí)到，具體行政行為可能存在裁量余地，需要尊重行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，因此不宜完全以第三人的理解取代行政機(jī)關(guān)的解釋。
綜上所述，具體行政行為的解釋似乎應(yīng)當(dāng)以表示主義為基礎(chǔ)，以意思主義為補(bǔ)充。對(duì)具體行政行為的解釋方法和原則，特別是對(duì)意思主義的限定，下面分別予以討論。
（二）具體行政行為解釋的一般方法
具體行政行為的解釋方法是一個(gè)多面的問(wèn)題。這里主要從解釋行為所用材料的角度進(jìn)行討論。根據(jù)具體行政行為的特點(diǎn)，行政決定文書的字面含義、行政決定過(guò)程中相對(duì)人的交涉以及行政慣例和社會(huì)習(xí)慣，都可用以解釋具體行政行為的含義�？偟膩�(lái)說(shuō)，這幾個(gè)方法的客觀化程度一個(gè)比一個(gè)高。
解釋具體行政行為的含義，通常是從解釋行政決定文書的字面含義入手。這是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)在行政決定文書中記載的文字，可以假定為行政機(jī)關(guān)的意志表達(dá)。具體行政行為多數(shù)是要式行為，如果拋棄行政決定文書而尋求行政機(jī)關(guān)的意志，將損害具體行政行為的嚴(yán)肅性。在行政決定文書中，可能分為主文，事實(shí)和法律根據(jù)的敘述，以及當(dāng)事人身份、做出決定的行政機(jī)關(guān)和日期等附屬事項(xiàng)。主文的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他內(nèi)容；但在主文不明確的情況下，其他內(nèi)容可以用于解釋主文。所以，文義解釋可能包含對(duì)行政決定文書的整體進(jìn)行理解。只有行政決定文書記載的文字出現(xiàn)含義模糊、分歧時(shí)，才需要借助其它解釋方法。即使使用其它解釋方法，行政決定文書的內(nèi)容仍然可能構(gòu)成某種限制。
行政決定過(guò)程中相對(duì)人的交涉也可以作為解釋的參考。在行政過(guò)程中，相對(duì)人可能通過(guò)正式的渠道（聽證）或者非正式的渠道陳述事實(shí)、表達(dá)意見(jiàn)，它們有可能構(gòu)成行政機(jī)關(guān)考慮的因素。這些因素對(duì)行政決定的含義沒(méi)有法律上的約束力，但可以作為解釋具體行政行為的背景材料。在行政過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)也可能對(duì)相對(duì)人做過(guò)某種告示、說(shuō)明或者允諾。行政機(jī)關(guān)的這些表示對(duì)行政決定有一定的約束力，如果能夠證明，應(yīng)當(dāng)是解釋行政行為含義的重要指南。
行政慣例和社會(huì)習(xí)慣可以作為解釋具體行政行為含義的參考。這是因?yàn)槲覀兗俣�，行政機(jī)關(guān)通常情況下會(huì)遵循行政慣例和社會(huì)習(xí)慣行事。這也是行政連續(xù)性和公正性的要求。行政機(jī)關(guān)如果背離行政慣例和社會(huì)習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)睦碛�，并且有明確無(wú)誤的意思表示。
我們?cè)僖詮埨癜讣䴙槔枰哉f(shuō)明。由于建房許可文書沒(méi)有提供更多信息，也沒(méi)有證據(jù)表明張利民申請(qǐng)建房過(guò)程中的交涉，對(duì)“柱高”概念的習(xí)慣理解和當(dāng)?shù)氐男姓T例成了重要的解釋根據(jù)。在訴訟中，張利民為證明自己對(duì)“柱高”的理解，提供了以下證據(jù)：第一，中國(guó)建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究所在答復(fù)啟東市檢察院時(shí)指出，柱高是“從室內(nèi)地面量至柱頂?shù)母叨取�。第二，啟東市土管局一名官員、《啟東市〈土地管理法〉實(shí)施細(xì)則》的起草人在接受張利民代理人詢問(wèn)時(shí)也證實(shí)：柱高不同于《啟東市〈土地管理法〉實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的檐高，檐高是從自然土向上至檐口的滴水線，柱高是從室內(nèi)土±0.00向上。此外，張利民還聲稱，匯龍鎮(zhèn)從1981年到1990年期間，凡被批準(zhǔn)建二層樓的，不管前后間距多少，柱高一律從±0.00或者墩腳磚起算，統(tǒng)一為6.2m。如果上述說(shuō)法能夠成立，那么張利明所主張的“柱高”從室內(nèi)地平起算，符合該詞的習(xí)慣含義和當(dāng)?shù)氐男姓T例，而行政機(jī)關(guān)的《處理決定》則違背了建房許可所表述的內(nèi)容。
（三）具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)遵循的原則
作為行政行為的一種形態(tài)，具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)遵循行政法的一般原則。下面著重討論合法原則、誠(chéng)實(shí)信用原則和信賴保護(hù)原則對(duì)具體行政行為解釋的限制。
所謂解釋的合法原則，指具體行政行為存在兩種以上的理解，應(yīng)當(dāng)選取與法律規(guī)定相一致的理解，而自動(dòng)回避導(dǎo)致結(jié)果違法的理解。這是出于行政秩序的穩(wěn)定和行政效率的考慮。一旦具體行政行為存在多種理解卻選取與法律規(guī)定不一致的理解，必將導(dǎo)致具體行政行為被撤銷和重作的后果，那是社會(huì)資源的浪費(fèi)。例如前述上海遠(yuǎn)洋遠(yuǎn)輸公司訴寧波衛(wèi)生檢疫所國(guó)境衛(wèi)生檢疫行政處罰決定案，處罰對(duì)象為“撫順城”輪，這明顯與法律不符，如果據(jù)此撤銷行政處罰決定將違背行政效率原則。因此，可以將處罰對(duì)象解釋為“撫順城”輪的所有者上海遠(yuǎn)洋遠(yuǎn)輸公司。
所謂解釋應(yīng)當(dāng)符合誠(chéng)實(shí)信用原則，指行政機(jī)關(guān)在解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)受到其做出具體行政行為時(shí)的真實(shí)意思拘束，不能違背其當(dāng)時(shí)的理解而給當(dāng)事人造成不利后果。雖然具體行政行為解釋是行政機(jī)關(guān)單方意志的表達(dá)，但為了防止行政機(jī)關(guān)恣意地解釋，仍然應(yīng)當(dāng)對(duì)其有所限定。行政過(guò)程的交涉和社會(huì)習(xí)慣、行政慣例等，都可以幫助理解行政機(jī)關(guān)做出決定時(shí)的真實(shí)意思。例如在前述稅務(wù)行政處罰案件中，鑒于當(dāng)時(shí)的《稅收征收管理法》沒(méi)有明確規(guī)定履行期限，假如行政機(jī)關(guān)工作人員在送達(dá)處理決定時(shí)曾經(jīng)表示當(dāng)事人可以在國(guó)慶節(jié)回家后繳清，寫上兩個(gè)期限只是為了應(yīng)付檢查，那么該承諾對(duì)行政機(jī)關(guān)將產(chǎn)生約束力。
所謂解釋應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護(hù)原則，指當(dāng)事人已經(jīng)對(duì)具體行政行為產(chǎn)生合理的理解并據(jù)此做出相應(yīng)的行動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的解釋不能損害當(dāng)事人的合理信賴。這是由于具體行政行為是行政機(jī)關(guān)單方意志的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)在做出行為時(shí)占有優(yōu)勢(shì)地位。采取這一原則有助于平衡雙方不對(duì)等的實(shí)際地位，保護(hù)相對(duì)人的利益。再以前述稅務(wù)行政處罰案件為例，“稅款待（當(dāng)事人）回鄉(xiāng)后清繳”與“限8月7日前繳清上述款項(xiàng)”存在沖突。假設(shè)當(dāng)事人理解自己可以在8月7日后回鄉(xiāng)并繳清，也無(wú)可厚非。假如當(dāng)事人在8月7日之后繳清，不應(yīng)被當(dāng)做遲延履行而遭受進(jìn)一步的處罰。
信賴保護(hù)原則似乎還可以進(jìn)一步要求，當(dāng)具體行政行為的內(nèi)容存在兩種以上解釋的，在平衡公共利益和其他人利益的前提下，應(yīng)當(dāng)考慮采用有利于相對(duì)人的解釋。這一原則可以比照《合同法》第41條關(guān)于格式條款的規(guī)定：“對(duì)格式條款的理解發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照通常理解予以解釋。對(duì)格式條款有兩種以上解釋的，應(yīng)當(dāng)做出不利于提供格式條款一方的解釋�！薄侗ｋU(xiǎn)法》對(duì)保險(xiǎn)合同解釋的規(guī)定體現(xiàn)了同樣的精神。[21]所不同的是，行政決定涉及公共利益，這一條原則的運(yùn)用可能需要平衡公共利益與私人利益的沖突。相對(duì)于前兩條原則來(lái)說(shuō)，這一條可能是較弱的原則。
四具體行政行為解釋爭(zhēng)議的解決
下面從規(guī)范層面討論具體行政行為解釋的幾個(gè)程序性問(wèn)題。在什么情況下行政機(jī)關(guān)可以做出解釋，在什么情況下行政機(jī)關(guān)有義務(wù)做出解釋？具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)采用什么方式，遵循什么程序？對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋行為不服的，如何救濟(jì)？法院對(duì)具體行政行為解釋如何進(jìn)行審查？與其它種類的解釋（特別是民事法律行為的解釋）相比，這幾個(gè)問(wèn)題具有鮮明的行政法特征。
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通常而言，一個(gè)具體行政行為做出后，行政機(jī)關(guān)對(duì)它的內(nèi)容進(jìn)行解釋，以明確其涵義，應(yīng)當(dāng)是允許的。但是否在某種情況下行政機(jī)關(guān)有解釋的義務(wù)？我的理解，這種情況是存在的。例如，在前述張利民案件中，假如在張利民建房過(guò)程中，他與后鄰就建房許可允許的房屋高度（“柱高6.2m”）發(fā)生爭(zhēng)議，其中一方要求相關(guān)部門做出解釋，該部門似乎是有義務(wù)解釋的。這一義務(wù)是具體行政行為明確性原則的要求。就像法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確這一公認(rèn)的法治原則，具體行政行為的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)明確，以利于法律秩序的穩(wěn)定。
那么，誰(shuí)有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)做出解釋？為了不使行政機(jī)關(guān)的解釋義務(wù)過(guò)于寬泛，似乎不宜授權(quán)任何人都可以要求解釋；但為了不使行政機(jī)關(guān)的解釋義務(wù)過(guò)于狹窄，似乎不宜限定于行政行為的直接相對(duì)人。例如，在前述張利民案件中，張的后鄰與該建房許可有利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請(qǐng)解釋。所以，具體行政行為內(nèi)容不明確的，做出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)做出解釋，利害關(guān)系人可以要求行政機(jī)關(guān)做出解釋。在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院也可以提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)做出解釋。如果法院認(rèn)為自己能夠解釋，可以自己進(jìn)行解釋。
接下來(lái)的問(wèn)題是，如果行政機(jī)關(guān)拒絕做出解釋，如何救濟(jì)？我認(rèn)為相對(duì)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，要求復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)做出解釋；在必要的時(shí)候，復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院也可以直接做出解釋。這里邊需要平衡兩種價(jià)值：一是尊重行政機(jī)關(guān)的首先管轄權(quán)，盡可能讓行政機(jī)關(guān)自己做出解釋；二是維護(hù)行政過(guò)程的效率，不能讓行政機(jī)關(guān)拒絕解釋“卡死人”，所以需要保留復(fù)議機(jī)關(guān)和法院靈活處理的余地。
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行政機(jī)關(guān)的解釋應(yīng)當(dāng)采取什么形式？這一點(diǎn)似乎可以借鑒有關(guān)行政行為更正的立法例[22]。行政機(jī)關(guān)可以在原本文書上附記解釋，也可以制作單獨(dú)的解釋文書。如果原本行為是口頭做出的，那么解釋也可以采取口頭形式；但如果解釋行為對(duì)當(dāng)事人利益具有實(shí)質(zhì)性影響，當(dāng)事人可以要求行政機(jī)關(guān)用書面方面做出解釋。不管采取何種方式，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把解釋的事實(shí)和內(nèi)容及時(shí)通知相對(duì)人及已知的利害關(guān)系人。行政機(jī)關(guān)做出對(duì)相對(duì)人的利益具有實(shí)質(zhì)性影響的解釋而沒(méi)有通知，是違背正當(dāng)程序要求的。
（三）解釋爭(zhēng)議的解決程序
如果當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋不服，如何救濟(jì)？當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對(duì)解釋行為提起異議，還是對(duì)原本行為和解釋行為一并提出異議？葉必豐教授認(rèn)為，具體行政行為的解釋不是一個(gè)行政行為，因此不能對(duì)它提起行政復(fù)議或者訴訟。[23]從他舉的例子來(lái)看，公共機(jī)構(gòu)的答復(fù)“并未對(duì)相對(duì)人之法律地位作出任何規(guī)限”，其內(nèi)容無(wú)約束力，而僅僅相當(dāng)于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》所稱的“重復(fù)處理行為”，不能起訴完全合理。而我們所討論的具體行政行為的解釋，是一個(gè)設(shè)定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、有法律約束力的行為。葉教授的觀點(diǎn)似乎以偏概全了。
我認(rèn)為，盡管解釋行為附著于另一個(gè)具體行政行為，但它本身構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，可以被起訴和審查。如果當(dāng)事人對(duì)原本行政行為沒(méi)有異議，僅僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋不服，可以就解釋行為單獨(dú)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。如果當(dāng)事人對(duì)原本行為和解釋行為都不服的，可以對(duì)兩者一并提出異議。如果原本行政行為正處在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人可以提出附帶的爭(zhēng)議，由復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院在審查原本行政行為的合法性時(shí)一并審查。如果在民事訴訟或者刑事訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)所涉及的具體行政行為做出解釋，問(wèn)題可能要復(fù)雜一些。我傾向于認(rèn)為，法院原則上可以自己做出判斷；如果法院認(rèn)為所涉及的具體行政行為含義問(wèn)題比較復(fù)雜，而該問(wèn)題又構(gòu)成一個(gè)審判前提問(wèn)題，可以中止訴訟，由當(dāng)事人先通過(guò)行政復(fù)議或者訴訟解決。
（四）法院的審查標(biāo)準(zhǔn)
法院對(duì)具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)采取什么標(biāo)準(zhǔn)？法院應(yīng)當(dāng)聽任行政機(jī)關(guān)的解釋，還是可以完全根據(jù)自己的理解去解釋？這兩種觀點(diǎn)似乎都過(guò)于極端。雖然法院聽任行政機(jī)關(guān)的解釋并不等于完全放棄審查（因?yàn)榉ㄔ喝匀豢梢园凑招姓䴔C(jī)關(guān)解釋的含義審查原本行政行為的合法性），但是，這種做法不利于維護(hù)行政秩序的穩(wěn)定。而且，如果行政機(jī)關(guān)在原本行政行為做出后很長(zhǎng)時(shí)間才做出解釋，當(dāng)事人有可能失去對(duì)原本行政行為的訴權(quán)，其權(quán)利可能無(wú)法得到救濟(jì)。而法院完全根據(jù)自己的理解去解釋，也可能侵害行政機(jī)關(guān)的自主性和行政的連貫性。
那么，法官是否可以根據(jù)“合理第三人”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解釋具體行政行為？“合理第三人”的標(biāo)準(zhǔn)是解釋民事合同時(shí)的一種觀點(diǎn)。但正如學(xué)者指出，法官在解釋有爭(zhēng)議合同條款時(shí)，根據(jù)“合理第三人”而做的客觀解釋可能有別于雙方當(dāng)事人的意思，從而侵犯意思自治。[24]在行政行為的解釋中，很大程度是行政機(jī)關(guān)行政裁量的過(guò)程。法院根據(jù)“合理第三人”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋，也有可能損害行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)力。所以，似乎也不完全可取。
行政機(jī)關(guān)的解釋基本上屬于行使裁量權(quán)的行為。在通常情況下，行政機(jī)關(guān)憑借專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和政策所作的解釋，只要不是嚴(yán)重違背法律原則、明顯缺乏合理性，法院似乎應(yīng)予尊重。但是，法院可以要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明其解釋建立在合理根據(jù)之上。在張利民案件中，從一、二審判決書和申訴人提供的其它材料來(lái)看，被告除了聲明《處理決定》是為調(diào)處原告在建房中的相鄰糾紛，根據(jù)城市規(guī)劃和相鄰各方的實(shí)際情況做出的，沒(méi)有說(shuō)明其解釋的根據(jù)，卻指責(zé)申訴人“曲解建房許可中柱高的涵義”。行政機(jī)關(guān)這樣做沒(méi)有盡到說(shuō)明理由的義務(wù)。
讓我們?cè)倏纯捶ㄔ簩?duì)該案的處理。一、二審法院的判決書都沒(méi)有令人信服地闡述為何采納被告的解釋。一審法院在被告沒(méi)有提供任何關(guān)于柱高涵義的解釋依據(jù)的情況下，采納被告的說(shuō)法，是輕率的；其認(rèn)定原告“曲解”建房許可上柱高的涵義，是武斷的。一審判決稱“原告認(rèn)為建房柱高從屋內(nèi)地平面起計(jì)算無(wú)法律依據(jù)，本院不予支持”，實(shí)際上把證明柱高涵義的義務(wù)加給原告，是一種“審原告而不審被告”的做法，違背《行政訴訟法》精神和舉證責(zé)任的具體規(guī)定。二審法院稱，匯龍鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)張利民建房時(shí)“延用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞‘柱高’”，張利民對(duì)之產(chǎn)生了“誤解”。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞”，但在雙方當(dāng)事人對(duì)“柱高”涵義有分歧的情況下，沒(méi)有闡述“柱高”涵義的依據(jù)（包括“柱高”在當(dāng)?shù)氐囊话愫x）。江蘇省高級(jí)法院的息訴通知沒(méi)有從正面闡述“柱高”認(rèn)定依據(jù)的問(wèn)題，而僅僅從“解決糾紛”、“執(zhí)行城市規(guī)劃要求”等理由出發(fā)，也難以讓人信服。
結(jié)論
具體行政行為做出后，由于內(nèi)容不明確，可能需要解釋。行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行的解釋是一種相對(duì)獨(dú)立的行政行為。本文討論了具體行政行解釋的場(chǎng)合和一般性質(zhì)，以及解釋方法和程序、解釋爭(zhēng)議的解決等方面應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。
這些規(guī)則包括：
1）具體行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確。具體行政行為內(nèi)容不明確的，做出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)做出解釋，利害關(guān)系人可以要求行政機(jī)關(guān)做出解釋；在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院可以根據(jù)自己的理解做出判決，必要時(shí)也可由行政機(jī)關(guān)做出解釋。
2）當(dāng)事人對(duì)于具體行政行為的解釋不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對(duì)具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持表示主義與意思主義相結(jié)合的原則，既要尊重行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)力，也要防止行政機(jī)關(guān)濫用解釋權(quán)力。
3）行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的解釋，不得與法律規(guī)定相抵觸，不得違背誠(chéng)實(shí)信用原則和當(dāng)事人對(duì)該行政行為合理的信賴，并盡可能按照有利于當(dāng)事人的原則進(jìn)行解釋。行政決定文書的字面含義、行政決定過(guò)程中相對(duì)人的交涉以及行政慣例和社會(huì)習(xí)慣，都可用以解釋具體行政行為。
本文的研究彌補(bǔ)了現(xiàn)有行政法學(xué)關(guān)于具體行政行為研究的不足。今后的行政法教科書在敘述具體行政行為的形態(tài)時(shí)，除了成立、補(bǔ)正、變更、撤銷，有必要加上一種，即具體行政行為的解釋。未來(lái)制定《行政程序法》時(shí)，對(duì)具體行政行為的解釋也值得注意。
本文的研究可以被看作20多年來(lái)中國(guó)行政法學(xué)關(guān)于行政行為“型式化”努力的一個(gè)延續(xù)。這類研究從法律實(shí)踐中提煉出概念，歸納這類行為的一般性質(zhì)，并探討它應(yīng)當(dāng)遵循的一般原則。它有可能為學(xué)界提供便捷的交流工具，為法律的制定和適用提供一個(gè)思考路徑。行政行為的“型式化”是歐洲大陸和中國(guó)行政法學(xué)的一個(gè)重要傳統(tǒng)。本文的討論也昭示，只要我們善于發(fā)現(xiàn)，這類研究仍有相當(dāng)?shù)目臻g。[25]
本文的研究也有助于豐富學(xué)界對(duì)于法律行為解釋的討論。雖然具體行政行為解釋不像法律解釋和合同解釋那樣頻繁發(fā)生，甚至構(gòu)成法院的日常工作，但它的存在是不容否定的。如果把具體行政行為的解釋添入法律行為的解釋行列，我們將看到解釋現(xiàn)象多種多樣、異彩紛呈。如果把各種解釋做一個(gè)綜合研究，比較它們之間的共性和差異，那么對(duì)于法律理論的開拓和提升也可能是有益的。當(dāng)然，這些問(wèn)題已經(jīng)超出了本文的范圍。
最后還想指出，由于本文所用的案例較少，參考的文獻(xiàn)也非常有限，本文的討論必然是粗淺的。文中提出的觀點(diǎn)僅僅是預(yù)設(shè)性質(zhì)，尚需實(shí)踐的檢驗(yàn)。如果能夠找出更多案例，進(jìn)行具體分析，相信有助于深化乃至修正本文的觀點(diǎn).
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