論文關鍵詞:征信;監(jiān)管模式;行業(yè)自律;征信監(jiān)管體系

　　論文摘要:征信業(yè)監(jiān)管體系的完善對于促進我國征信業(yè)的規(guī)范發(fā)展具有重要意義目前,我國征信業(yè)監(jiān)管體系尚不完善本文在分析國外征信業(yè)監(jiān)管體系的基礎上,結(jié)合我國當前征信業(yè)的監(jiān)管現(xiàn)狀,提出了完善我國征信業(yè)監(jiān)管模式的主要思路和建議

　　一完善征信業(yè)監(jiān)管體系的必要性

　　完善征信業(yè)監(jiān)管體系的目的是通過運用征信法規(guī)開展征信監(jiān)管實行行業(yè)自律等方式,規(guī)范征信機構(gòu)的行為,維護征信市場的正常秩序,促進征信業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展,保障被征信人的合法權(quán)利具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　(一)促進我國征信業(yè)快速健康發(fā)展的必然要求

　　隨著我國經(jīng)濟市場化程度的加深,加快征信業(yè)發(fā)展己成為社會共識,而僅靠征信業(yè)的自然發(fā)展無法滿足市場緊迫的現(xiàn)實需要,必須由政府進行推動征信監(jiān)管機構(gòu)作為政府推動的執(zhí)行者,可以通過制定征信業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃,認可征信機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格,監(jiān)管征信機構(gòu)和征信市場的運作,營造良好的行業(yè)競爭氛圍,培育市場需求主體等多種方式,促進征信市場的形成,確保征信業(yè)的快速健康發(fā)展

　　(二)維護被征信人合法權(quán)益的客觀需要

　　征信業(yè)涉及征信機構(gòu)被征信對象征信產(chǎn)品使用者等多個方面,對各方的權(quán)利義務和各環(huán)節(jié)運作都要進行規(guī)范,其中保護被征信人合法權(quán)益是征信監(jiān)管的重要內(nèi)容征信業(yè)監(jiān)管體系一般通過三種途徑維護被征信人合法權(quán)益,一是通過征信立法保障被征信人的知情權(quán)異議權(quán)糾錯權(quán)等權(quán)利,同時明確界定征信機構(gòu)數(shù)據(jù)采集的范圍和用途數(shù)據(jù)擴散的條件等二是賦予部分政府部門專門負責實施被征信人數(shù)據(jù)保護事宜三是以多種方式確保被征信者及時發(fā)現(xiàn)問題并以較低的成本提出異議和加以解決,樹立被征信者對征信機構(gòu)的信心

　　(三)健全市場經(jīng)濟體制下的社會信用體系的重要保障

　　從各國市場經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗來看,比較成熟的市場經(jīng)濟體制的運行都是以完善的社會信用體系為基礎的征信監(jiān)管部門用經(jīng)濟的行政的法律的手段規(guī)范征信市場,可以促使征信機構(gòu)合法采集和利用信息,并在全社會逐步建立起失信約束機制,加大被征信主體的失信成本,促使其從自身長遠利益出發(fā),自覺規(guī)范自身的市場行為,維護信用市場秩序,在全社會營造講誠實守信用的濃郁氛圍,推進社會信用體系建立

　　二國外征信業(yè)監(jiān)管模式選擇與啟示

　　(一)國外征信業(yè)監(jiān)管模式概述

　　由于征信數(shù)據(jù)及其處理結(jié)果在某種程度上比較敏感,因此不論哪一國政府對征信行業(yè)都要進行監(jiān)督管理,但各國對監(jiān)管體系的選擇有很大的區(qū)別目前國際上主要存在以下幾種監(jiān)管模式：

　　1.美國模式——以征信公司商業(yè)運作為基礎的征信業(yè)監(jiān)管模式

　　美國巴西秘魯哥倫比亞等國家屬于這種“美國式”的監(jiān)管模式,這一模式的實質(zhì)表現(xiàn)為政府對征信行業(yè)的監(jiān)管主要體現(xiàn)在制定和細化征信法律法規(guī)方面,行政監(jiān)管手段相對弱化它的主要特征是政府不對征信行業(yè)實施任何準營許可,征信業(yè)實行完全的自由準入制,征信機構(gòu)的生存與發(fā)展完全取決于市場的需求在這種模式下,政府必須具備比較完善的征信業(yè)法律體系,征信活動的全部過程均被納入法律軌道,征信機構(gòu)只需依法開展征信業(yè)務即可同時,為形成相互制約機制,這些國家往往會由兩個或兩個以上的政府機構(gòu)對征信行業(yè)實行監(jiān)管,監(jiān)管部門主要是在信用監(jiān)督和執(zhí)法方面發(fā)揮作用

　　2.歐洲模式——以中央銀行建立征信系統(tǒng)為基礎的征信業(yè)監(jiān)管模式

　　這種模式以比利時德國和法國等歐洲國家為代表與美國相同,歐洲經(jīng)濟發(fā)達國家也非常重視征信立法工作,但是完善的法律并不能取代監(jiān)管機構(gòu)對征信機構(gòu)嚴格的行政監(jiān)管按照法律規(guī)定,歐洲國家成立征信公司必須向國家數(shù)據(jù)保護機構(gòu)登記同時,由于中央銀行建立中央信貸登記系統(tǒng),有關信息的搜集與使用等方面的管理制度也由中央銀行提供并執(zhí)行,因而對征信機構(gòu)的監(jiān)管通常由中央銀行承擔

　　3?郾“政府驅(qū)動型”監(jiān)管模式——以政府為主導建立的征信業(yè)監(jiān)管模式

　　一些發(fā)展中國家屬于這種“政府驅(qū)動型”的發(fā)展模式,這一模式的實質(zhì)表現(xiàn)為政府不僅是征信市場的監(jiān)管者,而且是促進該國征信行業(yè)發(fā)展的直接推動力它的主要特征是政府監(jiān)管部門對資信評級機構(gòu)和評級業(yè)務的推動及有效監(jiān)管是評級業(yè)務發(fā)展的主要動力之一在該模式下,國家一般會對評級機構(gòu)的市場準入資格認定以及評級業(yè)務范圍的核準等做出明確規(guī)定,而且有的國家的監(jiān)管機構(gòu)還直接參與發(fā)起設立評級機構(gòu)但這種模式容易產(chǎn)生一些副作用,如這些國家征信機構(gòu)的生命可能會由政府所左右,而不是由市場來決定等

　　(二)國外征信業(yè)監(jiān)管模式對我國的啟示

　　啟示一：政府對征信業(yè)的管理方式與該國征信業(yè)法律體系的發(fā)展狀況密切相關

　　從國際經(jīng)驗看,征信法律法規(guī)越完善,政府的直接管理職能就相對弱化,征信行業(yè)的發(fā)展也比較規(guī)范;法律法規(guī)不健全,政府或中央銀行的直接管理職能就更為重要一些,征信業(yè)的發(fā)展狀況就容易受政府行為的影響在我國,征信業(yè)的發(fā)展只有十幾年的歷史,相關的法律法規(guī)基本空白,因此,在加快征信立法進程的同時,征信監(jiān)管部門對該行業(yè)進行必要的監(jiān)管顯得尤為重要

　　啟示二：各國監(jiān)管機構(gòu)不僅管理征信業(yè),而且還代表政府直接推動征信業(yè)發(fā)展

　　征信行業(yè)的發(fā)展是一個相當長的過程,單純依靠市場的力量很難在短期內(nèi)建立起完善的信用體系,因此需要借助政府的推動,無論是信用制度的建立征信機構(gòu)的建設,還是信息的披露社會信用文化的培育等,都離不開政府的制度供給和積極推動各國的征信監(jiān)管機構(gòu)在征信業(yè)的發(fā)展過程中,不僅管理征信業(yè),而且還是政府推動的執(zhí)行者即使是在征信行業(yè)發(fā)達的美國,也離不開監(jiān)管機構(gòu)的直接推動例如,美國資信評級業(yè)發(fā)展的主要動因就是政府將信用評級作為債券市場的準入條件,同時,監(jiān)管部門于1975年以“全國認可的統(tǒng)計評級機構(gòu)”方式對標準普爾穆迪惠譽的評級機構(gòu)資格進行了認定通過這種形式,不僅直接推動了這些評級機構(gòu)的發(fā)展,而且規(guī)范了評級市場,方便了投資者和監(jiān)管者對評級結(jié)果的使用

　　啟示三：征信業(yè)的發(fā)展歷史和發(fā)展現(xiàn)狀是各國選擇征信監(jiān)管模式的主要依據(jù)

　　對于征信業(yè)發(fā)達的國家而言,隨著征信市場的形成和完善,以制度約束和行業(yè)自律為主的監(jiān)管模式也會隨之形成而對于征信業(yè)剛剛起步的國家,為便于集中管理,統(tǒng)一籌劃和資源利用,縮短征信體系建設周期,減少行政沖突,往往由政府直接推動建設征信系統(tǒng),并由一個機構(gòu)對征信業(yè)進行獨立監(jiān)管我國征信機構(gòu)建設雖然有一定基礎,但從整個體系建設來看,基礎還十分薄弱,要在短期內(nèi)形成高效統(tǒng)一的征信市場,建成比較完善的征信體系,必須由政府進行組織推動同時,為便于行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,應明確由一個監(jiān)管機構(gòu)對征信業(yè)進行集中監(jiān)管隨著征信體系建設的日漸完善,再逐步向政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的方向過渡

　　三我國征信業(yè)監(jiān)管體系現(xiàn)狀

　　(一)征信法律法規(guī)建設滯后,尚未形成剛性的市場監(jiān)管

　　征信活動直接涉及公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等方面的問題,是一項法律性要求很強的工作目前,我國現(xiàn)有的法律體系中,直接規(guī)范征信行業(yè)的法律規(guī)范主要是以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為主,缺乏效力層級較高的法律法規(guī)同時,各規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào),沒有形成系統(tǒng)全面統(tǒng)一的征信業(yè)監(jiān)管法律體系以各省(市)己出臺的地方規(guī)章為例目前北京上海天津安徽福建等16個省(市)均己經(jīng)出臺了征信方面的地方規(guī)章從總體看,這些規(guī)章主要是規(guī)范企業(yè)信用信息的征集活動,關于個人征信和征信監(jiān)管方面的規(guī)范較少即使涉及到征信監(jiān)管,各地規(guī)章的規(guī)定也不盡相同這些規(guī)章關于行業(yè)監(jiān)管的條款,大致分為3種類型：第一類,設立新機構(gòu)行使行業(yè)監(jiān)管職能如上海專門成立了征信管理辦公室,深圳成立了信用征信及評級監(jiān)督委員會;海南湖南成立了信用活動綜合監(jiān)督管理機構(gòu);《征信管理條例》(2002年征求意見稿)也有類似規(guī)定第二類,由省政府指定一個部門為行業(yè)監(jiān)管部門,大部分為發(fā)展改革行政主管部門,如廣東安徽和浙江省第三類,由社會信用體系建設領導小組或協(xié)調(diào)小組行使監(jiān)管職能,如寧波市等這些地方規(guī)章雖對各地的征信業(yè)發(fā)展起到了一定促進作用,但是,由于各地授權(quán)的管理部門和管理方式各不相同,采集信息的范圍和對征信活動各當事人權(quán)利義務責任規(guī)定也有很大差異,不僅加劇了征信業(yè)的多頭監(jiān)管,不利于建立全國統(tǒng)一的征信市場,而且由于征信機構(gòu)缺乏完備的法律法規(guī)約束,發(fā)展呈現(xiàn)出無序狀態(tài),法律監(jiān)管的約束力大大減弱

　　(二)行政監(jiān)管模式尚未成熟,未能形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管

　　行政監(jiān)管是法律監(jiān)管的必要補充,在我國相關法律法規(guī)建立健全之前,行政監(jiān)管尤為重要目前,我國的征信業(yè)監(jiān)管模式尚未成熟,主要表現(xiàn)在：

　　1.征信監(jiān)管主體各自為政這里的監(jiān)管主體是指由誰來對征信業(yè)進行監(jiān)管目前,對征信業(yè)進行監(jiān)管的部門很多,包括人民銀行發(fā)改委證監(jiān)會各地建立的監(jiān)管部門等以資信評級機構(gòu)為例,目前,資信評級機構(gòu)在從事不同業(yè)務時,歸口管理部門也不盡相同,如國家發(fā)展改革委負責企業(yè)債券發(fā)行的評級管理工作;中國人民銀行負責銀行間債券市場和信貸市場的信用評級管理工作;證監(jiān)會負責上市公司可轉(zhuǎn)換債券的信用評級管理工作這些部門監(jiān)管的依據(jù)不同,管理要求不一,給評級機構(gòu)增加了不必要的管理成本同時,由于在責任追究方面沒有統(tǒng)一負責的監(jiān)管機構(gòu),被征信人的權(quán)益也難以得到保障

　　2.行政監(jiān)管措施不到位行政監(jiān)管的主要內(nèi)容,一是市場準入按照十六屆三中全會提出的“特許經(jīng)營商業(yè)運作”的原則,征信機構(gòu)必須達到一定標準,具備一定資質(zhì)二是征信業(yè)務規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)必須對征信機構(gòu)執(zhí)行征信法規(guī)情況和規(guī)范運營情況等進行有效監(jiān)管目前,我國對征信機構(gòu)進行監(jiān)管的部門雖然很多,但監(jiān)管的措施相對有限,行政監(jiān)管的主要內(nèi)容無法實現(xiàn)在征信機構(gòu)的市場準入方面,我國還沒有明確規(guī)定,什么樣的社會中介機構(gòu)可以從事征信業(yè)務以及中介機構(gòu)如何進入市場即市場準入條件和準入機制在征信業(yè)務規(guī)范的監(jiān)管方面,我國還沒有出臺征信機構(gòu)的從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格執(zhí)業(yè)技術準則行業(yè)標準等方面的規(guī)范性管理規(guī)定資信評級機構(gòu)的從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格執(zhí)業(yè)技術準則等方面迄今為止沒有出臺任何規(guī)范性的管理規(guī)定,人民銀行于2006年出臺了《中國人民銀行信用評級管理指導意見》規(guī)范評級機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為,對信用評級標識進行了統(tǒng)一界定,開始對評級機構(gòu)部分業(yè)務進行規(guī)范由此可見,由于我國對征信業(yè)進行行政監(jiān)管的法律規(guī)范依據(jù)不足,各監(jiān)管部門對該行業(yè)的行政監(jiān)管也相對較弱

　　(三)征信行業(yè)缺乏自律機制,難以達到規(guī)范的市場監(jiān)管

　　征信機構(gòu)的行業(yè)自律至關重要,作為獨立第三方的征信機構(gòu)長遠存在與發(fā)展的基礎是征信機構(gòu)的公信力從國際社會看,各征信國家均成立了行業(yè)協(xié)會,如美國的信用管理協(xié)會和信用報告協(xié)會等,這些行業(yè)協(xié)會在整個國家信用體系的建設過程中起到了極大的作用而我國目前的情況是,征信業(yè)受發(fā)展情況等制約,至今沒有行業(yè)協(xié)會雖然目前存在中華資信評估聯(lián)席會中國信息協(xié)會信用專業(yè)委員會各地的資信評估機構(gòu)總經(jīng)理聯(lián)席會等組織,但無論規(guī)模影響都較小,尚不能起到行業(yè)協(xié)會的作用由此可見,我國的征信行業(yè)自律機制并未形成,行業(yè)內(nèi)的交流人員的教育培訓行業(yè)執(zhí)業(yè)技術標準和執(zhí)業(yè)規(guī)范的制訂等都不能提上議事日程,制約了征信業(yè)的規(guī)范發(fā)展

　　四借鑒國外監(jiān)管模式,完善我國征信業(yè)監(jiān)管體系的政策建議

　　(一)借鑒國外監(jiān)管模式應遵循的原則

　　我國在選擇對征信業(yè)監(jiān)管模式時應遵循以下幾項原則：一是有效性原則我國在選擇征信業(yè)監(jiān)管模式時,要充分考慮我國征信行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀,監(jiān)管模式要適合我國國情,能夠?qū)ξ覈�的征信機構(gòu)進行有效監(jiān)管二是低成本原則對征信機構(gòu)監(jiān)管的成本控制因為監(jiān)管的高成本最終是要分攤到征信機構(gòu)身上,不利于我國征信業(yè)的長遠發(fā)展三是可操作原則即強調(diào)我國選擇的監(jiān)管模式要有明確的程序設計,要做到在監(jiān)管中有章可循有法可依在堅持上述幾項原則的基礎上,借鑒國際經(jīng)驗對探索建立適合我國國情的監(jiān)管體系具有重要意義

　　(二)完善我國征信業(yè)監(jiān)管體系的政策建議

　　規(guī)范我國的征信市場秩序,建立社會信用體系,是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程,包括許多方面的內(nèi)容,而征信業(yè)監(jiān)管體系的完善無疑是建立社會信用體系的一個至關重要的組成部分針對我國征信監(jiān)管中的問題,建議從以下幾個方面強化：

　　1.加快征信立法步伐,提供監(jiān)管的法律依據(jù)征信業(yè)的監(jiān)管法規(guī)調(diào)整對象是征信機構(gòu)和全社會的征信活動主要內(nèi)容應當包括規(guī)范征信機構(gòu)資格市場準入從業(yè)范圍以及高級管理人員任職資格;規(guī)范信用信息的采集加工披露和使用;規(guī)范被征信人權(quán)益保護,異議信用信息的核查處理;規(guī)范征信監(jiān)督管理部門的職責監(jiān)管方式和有關機構(gòu)的法律責任及違規(guī)處罰等建議盡快頒布《征信管理條例》,對上述內(nèi)容進行明確規(guī)定考慮到征信立法過程較長,在條例頒布前,為盡快規(guī)范和促進我國征信行業(yè)的發(fā)展,可由國務院先行組織相關部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),統(tǒng)一出臺一些暫行性行業(yè)指導規(guī)范,避免不同地方不同部門各行其是,妨礙全國統(tǒng)一市場的形成同時,要盡快完善配套法律規(guī)范出臺《政府信息公開條例》,修改現(xiàn)行法律法規(guī)中與征信立法相沖突的地方比如《保密法》《商業(yè)銀行法》《合同法》《貸款通則》等修改后的法律應明確規(guī)定,何種數(shù)據(jù)可以向社會開放開放的方式數(shù)據(jù)處理和傳播的方式范圍以及時限等等,為征信活動和征信監(jiān)管提供參考依據(jù)

　　2.統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu),實施有效監(jiān)管考慮到我國要在短期內(nèi)建成比較完善的征信體系,應選擇單一監(jiān)管模式,明確由一個監(jiān)管機構(gòu)對征信業(yè)進行集中監(jiān)管監(jiān)管機構(gòu)可以新設立也可以在現(xiàn)有的監(jiān)管部門中指定但無論是新設立還是指定,需把握和解決四個關鍵問題：一是監(jiān)管部門的法律授權(quán)和權(quán)限界定問題從理論上講,征信涉及全體公民的基本民事權(quán)利,屬于法律調(diào)整的范疇如果沒有高層級法律法規(guī)的授權(quán),地方政府各部門必定會各自為政,獨立監(jiān)管,公民面臨的權(quán)利和義務也就會各不相同,違反“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法規(guī)定從全國征信監(jiān)管實踐工作來看,目前,中國人民銀行是被國務院唯一明確授權(quán)具有監(jiān)管職責的部門,但并沒有從法律上對人民銀行授權(quán),因此,人民銀行在征信管理工作中面臨無法依法行政的尷尬局面,嚴重制約和影響征信管理職責的履行要實施有效行政監(jiān)管,必須從法律法規(guī)層面對監(jiān)管部門授權(quán),并明確界定權(quán)限范圍二是單一監(jiān)管不能離開相關部門的配合征信數(shù)據(jù)分散,行業(yè)協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)集中等都離不開相關部門的支持三是監(jiān)管部門必須做好職能定位,設計好監(jiān)管運行機制,制定規(guī)范的管理制度,做到既能在征信體系建設中發(fā)揮最大的作用,又不過分干預征信機構(gòu)在市場中的自主行為四是監(jiān)管方式問題在法律法規(guī)出臺前,行政手段仍然是主要的征信業(yè)監(jiān)管方式監(jiān)管機構(gòu)要根據(jù)十六屆三中全會提出的“特許經(jīng)營商業(yè)運作”的原則,確定征信機構(gòu)及其從業(yè)人員的準入資質(zhì);積極制訂市場規(guī)則,維護平等競爭秩序;加強業(yè)務規(guī)范管理,對征信機構(gòu)提供虛假信息以級定價,侵犯商業(yè)秘密和個人隱私等多種行為進行嚴格查處

　　3.組建行業(yè)協(xié)會,加強行業(yè)自律管理在完善行政監(jiān)督管理的同時,應注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用,加強行業(yè)間自律初期可由監(jiān)管部門推動組建信用行業(yè)協(xié)會,出臺同業(yè)自律管理辦法,并指導行業(yè)協(xié)會在征信研究制訂行業(yè)規(guī)劃和從業(yè)標準建立信用評價標準協(xié)調(diào)行業(yè)與政府及各方面的關系加強行業(yè)從業(yè)人員培訓進行國際交流活動等方面發(fā)揮作用隨著征信行業(yè)的發(fā)展,行業(yè)協(xié)會將逐步成熟,逐步實現(xiàn)行業(yè)的自我教育自我約束和自我完善

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